付洁芳 陈 建

（作者单位：中国科学院兰州化学物理研究所）

一、研究背景

随着国家对科技领域经费的持续投入，国家对科技创新及资金的使用效益需求也越发明显。一直以来，我国科研项目经费使用采取的是预算制，即科研经费要严格按照预算要求来使用[1]。在项目立项时编制预算书，项目审批依据已批复的任务书按照预算科目内容和金额执行，在经费使用过程中遇到预算调剂要经相关部门审批，待项目结题时资金委托方派第三方对经费使用情况及科研产出进行审定。这样做的好处是经费按照预算批复执行，减少经费使用的随意性，对经费的规范使用起到一定的效果。

但是科学研究是人的创造性活动，本身具有不确定性，在项目开始前把预期要使用的设备、耗材以及每个科目的经费使用数量，等提前规划出来，这样在一定程度上限制了科研规律的客观性。在经费使用过程中，技术路线的修改或科目之间的调剂需要经相关部门审批后才能执行，耗费了很多时间和精力。同时，科研人员缺乏财务知识，但经费管理在预算编制、财务报销、经费调整以及结题验收各个环节中却是必不缺少的部分。因此，在实际工作中，科学家除了精心组织科研工作外，还要花费时间与精力在经费使用过程中，这样烦琐的财务工作确实在一定程度上影响了科研工作的进行。

2019 年，李克强总理在政府工作报告提出，进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用“包干制”改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用[2]。开展“包干制”试点的根本目的就是进一步破除对科研人员在经费使用过程中的束缚，扩大经费使用自主权，落实“放管服”，激发创新活力，提升科研绩效。

二、“包干制”的适用范围和具体实施

（一）我国科研经费“包干制”的适用范围

近年来，党中央、国务院从经费管理、“放管服”、绩效评价等方面先后出台了一系列政策，目的都是深化科研经费改革，激发科研人员创新积极性。在很大程度上，这些政策在项目管理中简化了预算编制、精简了过程检查，赋予科研单位和科研人员更大自主决策权，切实减轻了科研人员负担。

科研经费“包干制”是在国家对科技经费投入力度加大、强化原始创新、建设创新型国家的背景下提出的。目前，对于科研经费“包干制”没有统一的定义，但归根结底都是为进一步破除对科研人员的束缚，探索营造自由宽松环境，激发创新创造活力。我国现行的科研项目经费“包干制”包含两种形式，一种是在项目层面对特定项目的经费使用进行整体包干，一种是对特定预算科目进行包干。

（二）“包干制”在L 科研院所的实施

1.对科研项目经费实行包干

L 研究所制定的科研项目“包干制”管理制度是贯彻国家关于科研领域“放管服”要求，以尊重科研规律及科研人员创新、营造良好科研生态、激发创新活力为原则。结合研究所实际情况，对部分试点项目经费及国家杰出青年科学基金项目经费试行“包干制”，对下达的经费单独设立核算账号。主要体现在以下几方面：项目申请人在提交申请书和获批项目负责人提交计划书时，均无须编制项目预算，由项目负责人根据研究需要在经费使用范围内自主决定使用，无科目支出内容及金额比例限制。管理费由单位实际管理情况与项目负责人协商确定。绩效支出由项目负责人根据实际科研工作需要和单位相关薪酬标准自主确定。项目负责人根据任务书确定的目标和指标自主使用经费，简化财务过程检查和财务验收管理。

项目结题时，项目负责人根据实际使用情况编制项目经费决算，经财务、科研部门审核后，在研究所内网公开项目经费决算和项目结题/成果报告，接受监督[3]。公示无异议后，将经费决算上报主管部门。项目经费管理实行承诺制，由项目负责人签署承诺书，对于纳入“包干制”试点项目实行“负面清单”管理。

2.对差旅费及因公临时出国（境）中住宿费自行选择包干

对具备要求的部分费用进行包干，如国内及因公临时出国（境）差旅费中的住宿费。规定在同一城市连续出差相应天数及以下，住宿费报销按照出差地住宿标准的上限采取“包干制”，超支部分由个人自行承担。在符合“包干制”条件下，住宿费由出差人自行选择其中一种方式进行报销，实行“包干制”的差旅费报销时可不提供住宿费发票。

三、“包干制”对科研院所的影响分析

（一）“包干制”实施的有利影响

1.深化科研领域改革，创新科研经费管理模式

在研究所已实施的“包干制”项目经费制度中，按照“能放则放、该简则简”的原则，采取“可做可不做的审批一律不做，可有可无的环节一律取消”的办法，充分调动了广大科研人员的积极性和创造性，从而增强了科研人员的自信心和成就感。项目编制前，不需要编制预算书，根据科研需要和进度合理安排经费支出，这种模式摆脱了传统按照已批复任务书严格执行的限制，让科研经费的使用与科研任务挂钩。

2.肯定智力劳动和价值，激发科技创新动力

已实行的试点项目经费管理中要求，绩效支出应结合一线科研人员的实际工作安排发放，充分发挥绩效支出的激励作用，具体发放标准由项目负责人根据实际科研需要和研究所相关薪酬标准自主确定。这一规定极大提升了从事该项目的科研人员专心科研工作的积极性，激发了科技创新动力。

规定对符合条件的住宿费自行选择包干，按照中央和国家机关工作人员赴地方差旅住宿费标准约定限额标准，一般高于实际住宿费用，在一定程度上提高了科研人员待遇，调动了科研人员走出去争取项目的积极性。

3.强化信息公开，推进科研诚信体系建设

试点项目“包干制”在充分放权的基础上，规定在单位内网公开经费决算和项目结题（成果）报告，引导科研人员提升科研诚信意识，努力营造诚实守信的良好科研环境。将科研诚信要求纳入常态化管理，促进科研人员自觉践行科研诚信要求。对经费使用过程中存在重大违规违纪等行为的，将项目负责人纳入科研诚信记录，这些都进一步提升了科研诚信体系建设。

（二）“包干制”实施过程中存在的问题

1.实施“包干制”动力不足，给经费管理带来挑战

“包干制”的核心在于“放”，但绝不是放任不管。“包干制”打破了以往项目经费预算制的结构，经费管理者只需重视预算管理经费总数和经费决算审计，减少了经费使用过程中的预算审批和科目比例管控。科研经费“包干制”是在新时代背景下提出的，对科技创新及社会变革都具有重要意义，但在操作中没有实际经验可借鉴，怎么与现有其他制度有效融合，管理方式、流程上如何优化才能激发科研人员持续释放原始创新动力，承担单位在实际工作中具体怎么管，管的程度如何以及单位、项目负责人与相关职能部门各自应该承担的责任仍需进一步探索，这些都对科研经费管理提出了新的挑战。

2.配套监管体系不完善，影响政策落地

对科研项目推行“包干制”试点，科研院所既是项目经费的监管主体，同时又是使用主体，双重责任意味着需要更加明确、完善的管理体系。单位职能部门精细化、规范化的管理水平一定程度上影响了科研项目的最终验收。整个单位有效运转除了项目负责人外，更依赖于财务、资产、科研及监审等部门有效协作，依托于单位有效的内部控制体系。在现有信息系统模式下，单位部门内部已持续精简深化落实“放管服”，但部门间未形成通力协作，如科研人员采购设备或耗材需要预先采购申请、审批，这些审批完成后才能购买，但科研条件与综合财务模块系统未实现强制关联，科研人员在财务报销时未关联科研条件模块，造成资金双重冻结，影响了剩余可用资金。“包干制”只在个别试点项目开展，未对单位层面全部项目放开，因此不同管理模式同时并行，不利于经费统一化管理。

3.相关政策宣传不足，预算执行存在风险

“包干制”是对科研项目领域“放管服”的重大突破，在经费使用中强调减少过程检查，一方面给予了科研人员充分信任，释放了科研创新动力，另一方面却给经费日常管理带来了风险。对差旅费中的住宿费规定在同一城市连续出差四天三晚的可以实行“包干制”，虽然一定程度增加了科研人员外出交流的机会，增强了创新意识，但不可避免地存在多领取交通和伙食补助及住宿费的嫌疑。如某次差旅，飞机落地或火车到站跨了第二天凌晨，科研人员以为符合“四天三晚”住宿费“包干制”，认为第四天的交通和伙食补助以及第三晚的住宿费可正常领取。根据实质重于形式原则，财务审核人员强调第四天补助可以领取，但没有发生实际住宿，因此第三晚住宿费不能领取。这样就需要重新在线填写报销单，领导们重新审批，影响了报销效率；同时，沟通不畅又容易激发科研人员怨气，未达到“包干制”的初衷。

随着国家对部门预算、国库集中收付制度等公共财政改革的深入推进，科研项目实行的绩效监控和自评均要求全口径预算执行考核，经费执行较慢的有可能影响下年拨款，甚至为提高预算执行会出现突击花钱嫌疑。从这个角度看，科研项目经费“包干制”在一定程度上不利于对预算执行的管理。

四、科研经费“包干制”应对策略

（一）强化制度建设，加大宣传力度推动政策落地

科研项目经费试行“包干制”，强调技术创新以任务、目标为导向，允许存在自由探索的空间，这是一种新的管理模式。在具体使用过程中只有通过试点先行，结合实际情况不断推进、总结经验，形成一套完整、规范、操作性强的科研经费管理方式，才能推动制度不断优化。在这一过程中，探索如何与现有其他制度有效融合，减少制度间相互“打架”，同时强化放权、减负、激励，通过改革制度与管理方式等来激发科研人员更大的自由度与获得感，从而提升科研人员对原始创新能力的积极性。单位相关部门应对“包干制”项目制度或报销管理加大宣传力度，深化科研人员对“包干制”的了解，强化对制度的理解及掌握。同时，将各种特殊问题加以宣传，提高知晓率，避免影响报销效率或存在投机心理。

（二）深化配套改革，完善内部控制机制

抓好单位“一盘棋”谋划，推进职能部门运行监管“一体化”。科研经费的管理涉及科技、财务、资产、监审等部门，加强跨部门协作，打通部门间壁垒，强化信息共享，减少对项目研究过程的干预。强化信息技术的深度应用，进一步落实和明确各管理部门的经费管理责任，嵌入试点包干项目及未实行包干项目的相关科研经费管理制度与流程、预算执行、报销风险点等，搭建与各类项目相适应的科研经费管理信息平台，让科研经费信息及时、安全、公开、透明地到达相关经费管理部门，实现数据信息共享[4]，让科研经费全流程可控。将监督融于日常管理，通过信息系统将各项制度、风险要素等结合项目周期对预算执行约束，加强财务审核。

（三）创新人才薪酬分配机制，发挥绩效支出激励作用

“包干制”规定绩效支出由项目负责人根据实际科研工作需要和单位相关薪酬标准自主确定，给予了科研人员薪酬支配更大的自主权与分配权。“包干制”的实施虽然使科研人员待遇有所提升，但并不意味着提高科研人员待遇要依靠科研经费。解决科研人员待遇问题，要以“包干制”为契机，创新人才薪酬分配机制，建立健全以创新能力、质量、实际贡献为导向的分配政策，发挥绩效支出激励作用，对主要科研团队或核心骨干在分配绩效工资时予以倾斜，调动和激发科研人员的科研创造性和积极性，从而降低经费执行中的人为投机风险，保护科研人员不触碰科研“红线”，让科研经费更好为科研服务。

（四）构建科研诚信机制，增强科研诚信建设

科研诚信档案是从事科研的基石。“包干制”摆脱了传统预算编制的限制，科研经费的使用与支出金额具有较大自主权，因此加强科研诚信管理就显得尤为必要，承诺支出相关性及真实性。一旦发现科研人员违规使用项目经费，出现失信行为，就把其信息列入个人诚信记录，并进行严惩。强化“负面清单”制，对科研产出效果好、经费使用合理者进行诚信记录加分[5]；对违反规定的行为进行单位通报，并将考核结果纳入科研诚信管理。

五、结语

科研经费是开展科研项目管理的重要组成部分，在国家对科技创新体制改革的背景下，科研院所的制度建设及内控管理还有很长的路要走。相关单位要探索科研创新及管理体制、机制的结合，在尊重科研创新的前提下，抓紧探索切合实际的“包干制”管理办法，既能尊重科研客观规律，又能极大激发科研人员创造力和积极性，推动创新活力持续释放，同时保障经费健康、有效运行，最终促使科研经费改革落到实处。