屈 英

（作者单位：绥江县农村经济管理站）

农村集体“三资”（资金、资产、资源）管理一直是农村群众关注的热点和焦点，也是农村经济社会稳定的基础。党的十八大以来，随着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，持续发展壮大脱贫摘帽县农村集体经济成为巩固拓展脱贫攻坚成果的重要措施。绥江县隶属云南省昭通市，位于云南省东北缘，金沙江下游南岸，处于溪洛渡、向家坝两大巨型水电站之间，辖5 镇，有31 个村民委员会和13个社区，764 个村民小组，总人口17 万人。绥江县曾是国家级贫困县，44 个村（社区）中有33 个贫困村，其中24 个属深度贫困村。2018 年成功脱贫摘帽后，全县农村集体经济得到不断发展。随着国家大力实施乡村振兴战略，如何加强农村集体“三资”管理，实现农村集体“三资”的保值增值，推动全县脱贫群众生活更上一层楼，是一个值得研究的问题[1-2]。

一、绥江县农村集体“三资”管理工作现状

绥江县围绕农村集体“三资”管理基础底数和加强体制机制建设开展了大量工作，农村集体“三资”管理工作进一步规范。一是扎实有效开展农村集体“三资”清产核资。绥江县以村（社区）为单位，以镇为主体，依托农业农村、财政等相关行业主管部门力量，对全县“三资”管理运营情况开展全面清查并公开。通过清产核资，基本摸清了村集体“三资”存量、结构和管理使用状况，达到账款、账账、账实相符，建立了基础管理台账，基本理顺了权属关系。2021 年，共清理总资产1.15 亿元，其中流动资产0.39 亿元、农业资产0.12 亿元、长期资产0.09 亿元、固定资产0.55 亿元；集体土地面积5.77 万公顷，其中农用地5.72 万公顷，具体为耕地2.01 万公顷、林地3.63 万公顷、农田水利设施用地（沟渠）0.08万公顷、养殖水面（坑塘水面）0.002 万公顷、其他农用地0.000 6 万公顷，建设用地0.05 万公顷。二是完善监管制度。县委农办、县财政局、县农业农村局等三部门联合制定出台了《绥江县农村集体资金资产资源管理办法（试行）》《绥江县村级财务内控制度（试行）》等制度，各乡镇相应制定了《村级财务公开制度》《村集体资产台账管理制度》《村集体经济组织财产清查制度》等一系列配套文件制度，在全县积极推行村级会计核算电算化，提高财务公开的透明度和公信度，推进农村集体“三资”管理制度化。三是推进农村集体财务管理规范化建设。全县5 个乡镇全部实行会计委托代理，下辖的31 个村民委员会和13 个社区全部开展会计电算化管理，并建立民主理财小组，推行财务公开。

二、存在问题

（一）农村集体“三资”管理机构和人员不健全

绥江县农村集体“三资”管理主要由县、乡镇农经部门负责，但机构类别都是事业单位，且存在编制少、人员老化的问题，处于小马拉大车的状态，与其工作职责严重不匹配，特别是乡镇层级问题突出，5 个乡镇的农村集体“三资”委托代理服务中心大部分都只有2 ～3 个人，并由乡镇农经部门人员兼任。实际工作中，较注重资金管理、会计核算台账管理等工作，对资产和资源管理、工程建设项目监管、农村产权交易管理、审计监督等较复杂业务或需多部门联合开展的工作重视程度不够，难以实施有效监督，使得村级财务信息的真实性、完整性难以保证。

（二）村干部资产管理意识薄弱

大部分山区农村集体“两委”成员年龄偏大，学历不高，不懂专业知识，素质良莠不齐，执行制度意识不强，对农村集体“三资”管理制度不能严格执行，存在自收、自支、自批的现象。少数村干部法纪法规和财经纪律意识淡薄，在土地流转、工程发包等方面执行不规范，甚至存在违规操作的现象。部分大额资金支付和对外出售、租赁、发包集体资产资源等重大经济行为，存在未经村民代表会议集体讨论决定的情况，财务管理内部控制制度缺失，存在着程序不到位、手续不完整等情况。

（三）缺乏有效监督

目前，县级农村集体“三资”监管职能职责分散在不同部门，监督的精准性和有效性不够。已出台的农村集体“三资”管理制度在监督实施责任落实、责任追究和考核等方面尚不完善，导致一些侵害农村集体“三资”的行为得不到有效制止。

（四）农村集体资金使用及财务管理制度执行不力

一是资金支出使用不规范。按照《绥江县农村集体资金资产资源管理办法（试行）》规定，全县实行农村集体“三资”管理委托代理制，并要求支出票据应在1 个月内报账。但实际执行中，一些偏远山区经常出现建账、报账不及时和账单到期处理不及时等现象。一些村（社区）还存在白条报账、挪借集体资金、违规开支、大额支出仍采用现金支付等违规行为，反映出财务监督缺位、内部控制制度不全、会计审核不力等问题。二是财务公开执行不够严格。一些村（社区）不严格执行《农村集体经济组织财务公开规定》要求，村务公开只强调财务公开和政策公开，不注重农村集体“三资”管理信息的公开，存在公开不及时、走过场的问题。此外，公开的内容也是避重就轻，对于村民最关心、反映最强烈的问题，只简单公布数据，没有细节，村民根本不知道钱用到了哪里，从而导致村民对于公开数据的真实性产生怀疑。三是台账动态管理不及时。目前，农村集体“三资”管理中，对资金有较规范的登记，但对固定资产及资源性资产管理还不够完善，农村集体资产、资源的动态管理不及时，如对耕地、林地以及“四荒”等资源的登记不全、不细，甚至没有台账登记。

三、加强农村集体“三资”管理工作对策

（一）开展农村集体“三资”全面清查，理顺产权关系

农村集体资产清产核资是农村集体产权制度改革的重要基础工作，同时农村集体清产核资工作面广量大，任务繁重[3]。县、乡、村、组四级要层层建立党政一把手负总责的领导体制和工作机制，具体抓落实的乡、村两级联合成立由农经、农科、财政部门人员参加，村务监督委员会、民主理财组织、老党员、老干部、村民代表参与的清产核资工作组，严格遵循操作规程，采取“以物对账、以账找物”等办法措施，对村、组的账内和账外全部资产、债权、债务及资源等进行全面清查核实确认；对村集体所有的房屋、建筑物、机器设备和农业基本建设设施等实物性固定资产进行实地盘查；对经营性资产、非经营性资产和资源性资产分别登记造册，建立台账；清产核资统计数据与农村集体“三资”管理系统数据衔接一致；清产核资结果经村、组民主理财组织确认，并召开集体经济组织成员（代表）大会审核后公开公示，接受群众监督。通过认真扎实的清理，彻底查清经营性、非经营性和资源性资产的数量、归属和使用情况，为资产量化管理提供准确数据依据。

在清产核资基础上，按照“谁投资、谁拥有”的基本原则界定理顺产权关系，依法办理资产移交手续明确集体资产归属。对有物无账的资产重新估价进行补充登记，统一纳入账内核算；对有账无物的资产按程序进行核销；对权属不明，存在争议的资产、资源，先清查登记，待权属明了后再作调整；对权责不明的债权、债务进行全面清理核实，对多年结转余留的呆账、坏账，依法按规定进行核销。对集体经济合同进行全面清理，在不违反政策法规和显失公正的情况下，原则上尊重历史，对已发包或租赁的资产资源，待合同到期后进行规范。对土地矿产、林地、建设用地、水面等资源进行重点清查登记。对私开乱挖集体土地情况进行全面清理登记，由政法部门牵头，纳入扫黑除恶专项斗争给予解决。按照“量化到人、确权到户、户内共享、内部流转、长久不变”的股权管理制度，将集体经营性资产以户为单位向成员出具股权证，以股份或份额的形式量化到每个集体经济组织成员，作为其占有集体资产股份、参与管理决策和享有收益分配权的有效凭证。在经营性资产量化基础上，对资源性资产进行份额量化，明确份额后提升群众参与集体资源开发和公共事务建设的主动性与积极性，村级集体资产量化到小组，收益按小组内部股权进行分配；在股权管理方面，明确股权只作为分配收益的依据，防止家族形成势力控制集体资产资源。

（二）强化农村集体“三资”管理，明确机构工作责任

农村集体“三资”管理是实施乡村振兴战略、建设清廉乡村和推进乡村治理的重要内容[4]。建议由县政府统筹研究建立农村集体“三资”管理工作体系，县级层面由农业农村局牵头，建立农村集体“三资”管理办公室，履行业务主管部门职责，组织、财政、农业农村、审计等部门配合，进一步明确县级有关部门职责，统筹协调共同抓好全县农村集体“三资”管理工作的指导、监督、检查、业务培训及审计等工作，形成齐抓共管整体合力，确保农村集体“三资”管理工作落实落地。各乡镇（街道）成立农村集体“三资”管理领导小组，履行农村集体“三资”管理监督主体责任，下设办公室和“三资”代理服务中心，负责农村集体“三资”的日常管理。加强机构、人员、经费、场所和管理系统硬件等保障，明确专人负责办公室日常工作。加强代理会计队伍，每名代理会计代理村数一般不超过4 个，严格按照《村级会计委托代理服务试行管理办法》《会计基础工作规范》等规定进行会计核算。各行政村分别设立农村集体“三资”管理和监督小组，负责农村集体“三资”经营管理和日常监督，建立村级财会人员准入制度和岗位退出机制，提高待遇报酬，稳定村级财会人员队伍。

（三）加强基层干部培训，规范基层权力运转

农村集体“三资”管理是容易发生“小微权力任性用权”现象的主要领域[5]，主要表现在个别村干部法律纪律意识淡薄，自我约束不严，制度执行不规范、做选择、搞变通，侵害群众利益等方面。因此，提升乡镇（街道）和村（社区）基层干部队伍农村集体“三资”管理的素质能力，引导基层干部知敬畏、存戒惧、守底线具有十分重要的意义。县、乡镇（街道）两级要安排专项经费，加强对乡镇（街道）农村集体“三资”代理监管中心领导和工作人员、村（社区）组干部和财务人员进行培训，定期开展财经业务知识和纪律、农村集体“三资”管理制度、法律纪律和廉政警示等方面教育培训，着力提升“三资”管理工作人员的业务水平和能力，坚持党风政纪和业务培训两手抓，增强遵纪守法的自觉性，提升监管能力。对偏远山区村，应进村入户，对“两委”班子、村组长、报账员开展财务管理制度和业务培训，讲透讲明违反制度和纪律的危害，切实提升规范执行制度的自觉性。同时，由县政府制定村级事务运行清单，绘制权力运行流程图，明确村干部在农村集体“三资”管理中的具体责任，有效规范权力运行。按照村级事务运行清单，对工程项目建设、集体资产资源处置和重大投资等重大事项推行公示制度，方便群众实时掌握农村集体“三资”管理使用情况。

（四）强化考核检查，开展纪检监察提级监督

农村集体“三资”管理是农村基层干部违纪违法问题的易发、多发地带，建议由县委、县政府统筹研究，加大对农村集体“三资”管理考核力度，将农村集体“三资”管理与村干部考核奖励、评先评优挂钩。由县纪委、监委牵头对各农村集体“三资”管理实施提级监督，监督的重点包括贯彻落实上级党组织重大决策部署中是否存在不作为、慢作为、乱作为，以及漠视和侵害群众利益、搞暗箱操作、虚报冒领、吃拿卡要、优亲厚友等履职尽责方面的问题；是否存在未规范建立“三资”管理制度和管理台账等制度建设方面的问题；是否存在坐收坐支、公款私存和私设小金库、账外设账、“白条”抵库，以及借各种名义用集体资金违规吃请、送礼、变相旅游、挥霍浪费、违规报销、滥发津补贴等制度执行方面的问题；是否存在在集体资产、资源的承包、租赁、出让以及农村集体“三资”收益分配等事项中未履行民主决策和报批程序的问题；是否存在违规处置农村集体“三资”或者擅自用集体财产为他人提供抵押、担保，以及损害集体利益等监管运营方面的问题。建立问题线索直通直报机制，村级监督发现问题直达县纪委、监委，构建起完整、高效的提级监督体系，建立定期检查通报机制，及时发现问题，积极推动问题整改。

（五）细化财务管理制度

在原有规章制度基础上，根据清产核资工作发现的问题，进一步健全完善审计监督、民主理财、财务公开、固定资产管理、合同登记备案、问题移交、定期通报、责任追究查处等制度，促进农村集体“三资”管理制度化、规范化。一是规范村集体资金银行存款专户使用管理，对专户存款查明用途。二是健全财务手续。村级有关支出应有经手人、证明人或验收人签字并标明用途，经民主理财小组审核后，由村财务主管签字，会计应定期、不定期盘点村级库存现金，做到账款相符。村级财务公开改变以往由各村自行负责的做法，提级由各乡镇代理中心负责，公开方案由代理中心负责编制，公开内容经村（社区）委会书记及村民主理财小组审核同意后向群众公开。加大规章制度执行情况检查力度，确保各项规章制度落实到位。对不严格执行“三资”管理各项规章制度的违纪违规行为，应严格按照《绥江县村（社区）集体“三资”提级监督工作实施方案》追责问责。