孙 娇

（辽宁本源土地规划有限公司，辽宁沈阳 113000）

粮食安全是关系到长治久安、社会稳定的大事，而粮食生产的主要载体就是耕地，因此，保护耕地资源数量和质量势在必行。保护耕地资源是保障经济社会可持续发展的重要手段，同时保护好耕地的数量和质量也是全人类的共同责任。近年，党中央、国务院高度重视耕地保护工作，提出了要像保护大熊猫一样保护永久基本农田，同时做出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的重要决策部署。2021年6月自然资源部发布了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，进一步加大耕地保护力度，要求从严落实耕地占补平衡、农用地内部结构调整及设施农用地落实耕地“进出平衡”。2017年1月中共中央国务院发布了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，文件中再次明确保护耕地的重要性，同时要建立起耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护新格局。从第一次正式将耕地保护列为我国的基本国策，到明确耕地保护是我们的生命线，再到建立耕地保护新格局，国家为耕地保护工作做出了许多努力，才使得如今粮食安全有保障，生态环境得以改善，社会经济稳定发展。为坚守18亿亩（1亩=667 m2，下同）耕地红线，严格耕地用途管制，落实耕地“进出平衡”，国家政府已经制定与耕地保护的相关政策条例，比如永久基本农田保护制度、耕地占补平衡制度等，深入推进了土地开发、复垦、整理，严格控制耕地“非农化”等工作，有效地缓解了耕地供需不匹配和耕地保护压力较大等问题。但在严格的耕地保护制度下，仍有一些地方改变耕地用途，破坏耕地耕作层，违法违规建设占用耕地，致使耕地数量不增反减。《第三次全国国土调查主要数据公报》（“三调”）显示，我国共有耕地19.17 亿亩，不断逼近18 亿亩耕地红线，相比之前的“二调”，10年间耕地减少了1.13亿亩。

2020 年9 月和11 月，国务院办公厅印发了《关于坚决制止更“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24 号）和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）；2021年中央农村工作会议上，习近平总书记进一步强调：“18 亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”；2021 年11 月自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合发布了《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》和《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号），提出耕地“进出平衡”，要求严格落实耕地用途管制制度。耕地“进出平衡”作为当前新出台的一项耕地保护政策，是对植树造绿、挖湖造景、农业结构调整占用耕地的补救措施，也是防止耕地减少的创新之举。自然资发〔2021〕166 号文中强调除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等情形外，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式补足同等数量、质量的耕地，严肃处置违法违规占用耕地问题，加强对耕地的保护，以确保长期稳定利用的耕地不再减少[1]。

1 利用GIS 等3S 技术进行图形空间分析，把好审核关口

传统耕地质量监测保护方式主要依赖政府职能端巡查监督，这样监管费时费力，且只适用于小区域维护，大面积监测则存在困难。现代信息社会，数字化应用具有巨大潜力，数字技术为全方位推进耕地质量监测保护提供有力支撑。我们现在要实施数字乡村建设发展工程，发展智慧农业。将依靠先进的大数据技术，建立起农业和农村的大数据智能体系，推动新一代信息技术手段的发展，将大数据产业、农业生产和耕地实时监管保护等项目深度融合，逐步构建天地一体化的农田建设和管理系统。

耕地“进出平衡”是耕地用途管制“双平衡”管理中的重要一环，其主要目的是实现耕地的用途管制，落实“进出平衡”，也就是将一般耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地和林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治为耕地，以保持总量的平衡。市县政府应根据耕地保有量目标任务，进行年度耕地“进出平衡”的管理。与“占补平衡”制度最大的不同之处在于，“占补平衡”制度适用于耕地与建设用地的转换，而“进出平衡”制度适用于耕地与其他农用地，以及农业设施建设用地的转换。需要注意的是，非耕农用地开发为补充耕地时，既可以用于“进出平衡”，也可以用于“占补平衡”，但只能选择其中一种，不可同时使用。此处，耕地的“进”是指新增耕地，主要来源于“三调”中标注的“即可恢复”和“工程恢复”属性地类整治的耕地，以及耕地后备资源开垦的耕地。

借助GIS 应用系统，可以利用信息数据技术实时浏览GIS 站点上耕地的空间信息和属性信息，包括耕地的位置、数量、质量等相关信息。从而实现空间信息检索查询、空间分析与计算和最终的处理，以便制作成相关用途的专题底图，用以攻克实时审核耕地数量和质量的难关，达到动态监管的目的，特别是对耕地的质量、数量、地类进行三位一体的管护。

信息技术在耕地保护上的应用还体现在通过系统数据分析来指导农作物施肥，实时动态监管植物的氮磷钾含量。借助永久基本农田环境监测信息管理系统，实现永久基本农田周边环境监测、综合性评价、趋势预警报警等智能化、网络化网格化的管理功能，从而提高数据处理与利用转换频率，增强大数据为耕地保护的服务性功能。通过实现耕地资源空间信息和属性信息远程查询访问功能，可以更好地为农业生产生活进行服务。同时，还需要进一步建立国家耕地信息资源基础数据库和资源信息大数据中心，以及分布式的农业基础空间信息数据库和多比例尺数据库，以便实现农业生物、农业环境、农业技术及社会经济要素和空间管理信息的数字化、技术化和信息化，并将GIS 系统向大数据网络中进行植入构并。利用信息技术的发展，树立保护耕地管理新思路。

2 利用耕地全周期信息集成管理机制

建立耕地保护实时监测系统和数字化耕地信息建设，利用3S技术建立保护耕地评估监测监管系统，通过3S的有机结合实现全国范围内耕地资源大数据的实时采集、实时更新与实时分析，同步可以确定耕地的改变用途方向、改变数量多少和改变质量情况等基本现象。建立起来的耕地监管平台尤其重要，建立起“恢复类”项目的全生命周期管理机制，从项目的立项选址阶段到后期管理利用阶段实现全程留痕、全程动态监管，并与耕地全生命周期信息进行挂接，实现每一宗耕地从产生到灭失都有迹可循，真正做到耕地的全生命周期管理。

耕地是粮食生产之基，农业发展之要，利用监测监管系统助力耕地保护迈向信息化发展阶段，在防止耕地非粮化非农化，让信息技术在建设耕地利用新模式方面做出新的贡献，利用信息技术的平台，健全耕地的信息土壤属性，可以更好更快地全面了解耕地的前世今生，更好地保护耕地，同时耕地保护的重要性关系到有效确保了国家粮食安全和重要农产品的有效供给，为全面推进乡村振兴、加快农业现代化奠定了坚实的基础[2]。

通过智能传感网、云计算、人工智能等一大批新兴数据处理技术，进行人与环境体系相互作用的全面感知，构建全国性的耕地资源数据中心；在查询大数据中心的基础上，依托“一张图”和综合监管平台、电子政务平台等，借助物联网、互联网、云计算、大数据等一代信息技术，构建网络化、数字化、智慧化于一体的耕地“进出平衡”信息化系统，实现耕地“进出平衡”工作的网上办公、网上审批和网上监管，耕地怎么流进怎么流出，一下就能提现出来，可以同步管控空间边界、规划用途、管控要素等，主要包括耕地进出平衡数据管理系统、耕地进出平衡监测监管系统两部分。以耕地全过程管理数据和“进出平衡一本账”为基础，充分运用信息化、数字化手段，政府有关部门可以通过实地现场踏勘核查、卫片执法监督检查、卫星遥感影像监测拍摄、人工智能视频技术等相关技术手段，定期开展动态监测监管耕地用途变化，每年末根据年度国土变更调查成果，对耕地“进出平衡”落实情况进行验收检查，结果将纳入耕地保护责任目标考核内容。同时，与土地巡查、卫片执法、“两非”监管等工作有效协调联动，构建常态长效监管机制。

3 以信息为抓手，实现耕地转用全流程在线审批

在国家大力推荐发展电子政府的大背景下，政府也在积极探索行政审批的改革措施，建立机构合理、配置科学、流程缜密、方法有效的权利运行机制，促进各部门的数据资源共享势在必行，因此耕地的转用审批也应在全流程监控监管系统下对耕地实行重点保护。

耕地转用为其他农用地的审批审核流程应实现省市县三级在线审批、审批流程全程留痕，建立起“非粮化、非农化”的动态监测机制，及时发现耕地转其他农用地、转水域，以及水稻种植类型识别等“非粮化、非农化”的问题图斑。强化信息审批制度，建立完善的动态监测监管系统。

以耕地转进转出项目立项、实施、验收、管护四大阶段为链条，通过对项目建立立项自动内审、多跨协同、三级审批，实现定期上报、及时监督、整改落实，验收认定、规范备案，管护责任到人、定期巡查、及时移交的全流程管理机制，并借助“天空地”变化监控、移动巡查等监管手段对项目进行全程监管，实现源头管控、规范实施、保质保量地转进耕地。

4 与田长制管理进行衔接，更好监控耕地的前世今生

目前各地兴起长制管理制度，“田长制”的兴起是在落实了政府的耕地保护主体责任的基础上，建立起来的以村集体经济组织为主体，以村委会成员或村民小组长、村民代表为日常管护责任人的耕地保护制度。各级人民政府和相关部门依照行政管辖权和耕地保护目标责任，实施分级保护、属地管理、逐级管控[3-4]。

把“田长制”利用信息技术落实到监管平台中，逐地块逐图斑对应相应的耕地进行管控，利用各级田长的网格化动态巡查机制，实行耕地非农化、非粮化问题的动态精准监测。大力推进耕地质量保护的力度，推行田长制实现责任管控制，运用大数据成果和数字化成果管地，严格执行耕地占补平衡制度，防止“占优补差”。及时发现补充耕地后期补充管护是否存在问题，实行补充耕地管护项目的动态监管，建议全国全面推行五级田长制，把责任落实到具体的工作人员，落实最严格的耕地保护制度。以信息化和数字化耕地保护平台实现精准管理，实现了全域智慧耕地的监督监管和精确治理耕地。

5 通过系统监测监管耕地进出平衡，进行预警分析

根据每年度耕地“进出平衡”总体工作方案，设计软件填报耕地转出和转入的地块详细信息，确保信息真实可信。针对填报的地块信息实行统一配号，支持单个导入或批量导入地块信息情况表。对涉及耕地占用的国土、农业、林业等行业业务数据库，将造景造湖项目审批信息、生态退耕规划、绿化带用地审批信息、农村土地经营权流转信息、农田防护林建设信息、乡镇政府备案的设施农用地建设等信息同步到系统中，为分析耕地转出信息提供数据来源。做好与国土空间规划、土地综合整治等专项规划、村庄规划等规划的衔接，做好耕地“进出平衡”的供需分析与预测：一方面是需求端分析，根据历年耕地与其他农用地之间用途转变规律，做好耕地“进出平衡”需求预测。另一方面是供给端分析，根据“三调”及国土变更调查数据做好即可恢复和工程恢复地类分析，结合规划用途、土地质量、已有项目情况、权利人意愿等因素，综合研判恢复为耕地的难度与潜力，确保耕地足额优质补入。对接已开展的耕地监测监管工作，将发现的耕地“非粮化”疑似地块导入系统中，获取县域范围内耕地转出的具体地块位置，为编制转出耕地部分内容提供依据。设计耕地进出评估分析模型，对比转入转出耕地面积、平均质量、坡度、空间位置等内容，着重从数量增加、质量提升、生态改善、集中连片程度等方面综合评估进出平衡方案的可行性[5]。

支持耕地“进出平衡”项目明细浏览及与图形的联动定位、跳转，同时能够依据耕地“进出平衡”评估指标，获取相关数据，定期或不定期开展重点城市或地区实施情况评估，辅助生成评估报告。结合地方特色进行定制化的评估分析反馈，围绕各地区重点监测的特性问题进行全面分析，从耕地“进出平衡”本身执行情况及科学性的角度，结合监测结果对现有耕地“进出平衡”方案提出反思和优化建议。

耕地进出平衡监测监管系统为管理部门提供预警功能，以加强耕地进出平衡监管力度。实时统计系统中耕地进出平衡方案的转出耕地面积、转入耕地面积，当转出面积大于转入面积时，进行预警；支持对本区域转入耕地数量情况监测，当统计的转入耕地面积小于设置的预警比例时，系统自动预警。

6 结语

耕地是国家粮食安全的根本保证，是现代化农业发展的根基和命脉。耕地保护关系到广大农民的切身利益，关系到社会经济和谐发展和实现中华民族伟大复兴。为坚决制止耕地“非农化”“非粮化”，守住18 亿亩红线，自2017 年以来，国务院、自然资源部、农业部等连续发文，要求严格落实耕地用途管制制度，加大耕地保护力度，加强农用地内部结构调整管理，保证耕地“进出平衡”。

在耕地“进出平衡”的工作机制中，省级统筹全省进出平衡工作，市级加强“进出平衡”的核查，县级负责把具体工作落实到位。耕地“进出平衡”主要包括进出平衡计划管控、年度进出平衡总体方案编制、耕地转入与转出，以及指标库管理等。在整个过程中，以市县年度计划和总体方案作为约束条件，对年度转出转入的指标进行严格管控，对耕地转入转出项目进行严格的审核和备案，实现全省进出平衡指标的动态流转。与此同时，卫星监测、“田长制”及执法督察在落实耕地“进出平衡”的过程中发挥了重要作用。例如，卫星监测为耕地“非农化、非粮化”提供保障，做到及时发现及时冻结指标；田长制能助力实现耕地转入后的有效管护，也能对耕地“非农化、非粮化”提供动态的监测；执法督察能有效解决发现的“非农化、非粮化”的问题，并及时申请解冻指标。

耕地“进出平衡”是国家继“占补平衡”之后，针对耕地保护的又一项重大改革举措，是落实耕地“非粮化”“非农化”的提出的新要求。在信息化的时代背景下，结合“田长制”巡查机制和卫星遥感、图像智能解译等新技术，构建耕地全周期管理机制和信息化、数字化管理模式，可以更好地保障和规范耕地进出平衡，实现保护耕地的最终目的。