付浩然

(辽宁大学 法学院,辽宁 沈阳 110036)

社会救助制度是保障基本民生的重要组成部分,在我国社会保障体系中居于基础性地位,是社会安全的最后一道防线。社会救助权的实现离不开完善的法律制度保障,法治能够有效规范政府的行政救助给付行为,协调各方主体利益关系,进而对于保障社会救助权以及提供一套规范、透明、可预期的制度体系意义重大。我国虽不断推动社会救助立法工作,颁布《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)等法律规范,《社会救助法(草案征求意见稿)》(以下简称《草案征求意见稿》)也已被列入国务院2022年度立法工作计划,但相较于其他社会领域的法治化进程而言较为缓慢,且现阶段社会救助立法仍存在较多问题。为切实保障公民社会救助权之实现,在对有关法律法规进行剖析的同时有必要对其法律保障机制进行进一步讨论。

一、从恩惠至权利:社会救助权之法律嬗变

作为社会救助权的初阶概念,社会救济带有明显的慈善及恩惠意味,社会救济转变至社会救助权的历史变迁揭示出对社会救助法律意识和社会观念的逐步强化。最初的教堂救济、行业互济等带有强烈的恩惠色彩而缺乏相当程度上的法治意义,与现代社会救助权所蕴含的公平正义等法律理念相去甚远。布施穷人在生而不平等的旧秩序中也是存在的,然而,对贫困现象自身的批判却是旧秩序所不具有的。[1]彼时社会救助也并非国家的法定责任,对公民的救助以牺牲其尊严为代价,公民从救济中获得的利益仅仅是社会与国家履行责任所带来的反射利益。此种恩惠性质的社会救济带有极大的不确定性,给予恩惠的人可以不经同意随意撤销此类给予,而无需承担任何责任。人权思想及社会的不断发展使人们认识到贫困问题需要多方共同努力予以解决,社会救济这一概念因慈善色彩浓厚无法反映权利属性而被抛弃,各国逐步采用体现权利法律属性的社会救助权概念。

对社会救助权进行保障的立法基础在于《宪法》第45条规定的物质帮助权,物质帮助权被视作是生存权在我国宪法中的表达,立法机关有义务制定法律以确认和形成生存权保障的具体内容、方法及程序,行政机关亦有义务采取措施促进公民生存权的实现。[2]当代社会救助制度褪去了以往怜悯施舍的色彩,更多地体现为一种法律化与权利化的基本人权。边沁认为,权利是法律的产物,没有法律就没有权利,任何不以法律为依据的权利就如同“干的潮湿”、“光辉的黑暗”一样充满矛盾。[3]社会救助权意指公民因各种原因陷入生活困境时享有的向国家得到一定物质或服务帮助的权利,既然社会救助权现已归于法律权利范畴,成为公民所享受的一项法定权利,则客观要求法律采取各种措施为其提供相应保障,以促使其从纸面权利向现实权利转化。以法治手段保障社会救助权能够有效避免救助行为的任意性,同时强化弱势救助群体权利与公平正义理念的内在联系。

二、社会救助权的权能属性论析

对权利自身以及对其法律保障机制等问题的深入理解须以分析其基本权能为基本路径,任何权利的充分享有与实现都离不开其基本权能作用的有效发挥。不同的权利有着不同的保障机制与制度安排,社会救助权的基本权能影响着救助方式、救助责任等内容的确定,也决定着权利义务的分配方式,因而对其权能属性的准确论断是社会救助权法律保障机制有效构建的逻辑前提。[4]

(一)社会救助权的防御权能

防御权能是法律权利中首要的、根本的权能之一,权利需要一种防止和对抗其他主体对自身的自由及利益加以侵犯的能力。[5]从基本权利角度而言,基本权利具有“主观权利”与“客观法”的双重属性。[6]社会救助权的“客观法”性质可以直接约束公权力的运行,公权力主体包括立法机关与行政机关要始终以维护公民的社会救助权为考量,不得侵犯公民的社会救助权利。社会救助权的防御权能,具体表现为当自身具有可选择权时,享有依照自己意愿从事行为及不受外部干预的权利,权利主体可自主选择接受或不接受救助以及接受何种救助,任何个人和组织不得以“为了公民的好处”而代替公民个人行使权利。权利的防御权能导出公权力主体的消极义务,主要包含立法机关与行政机关所负有的不侵犯公民社会救助权的义务。就立法机关而言,其消极义务意指不得制定侵犯公民权利的法律规定。《暂行办法》构建了较为合理的制度框架与权利保障体系,但同时也存在救助项目与最低生活保障挂钩、损害农民工的救助权益等问题。其他各地区有关社会救助的各类规定也存在制度排斥等现象,如规定某类人群不能享受低保待遇,制度设计本身即剥夺了公民享受救助权利的机会,造成对平等原则的违背,同时客观上对公民的社会救助权造成了一定限制与侵害,违背了其消极义务。[7]就行政机关而言,其不得侵犯社会救助权防御权能的义务主要包含不得适用侵犯公民权利的法律、无法律依据而为行政行为以及滥用自由裁量权三类。意欲避免上述现象,客观上要求完善社会救助立法,对行政机关的有关救助职权、程序等作出全面规定,同时苛以相应的法律责任,严格遵守比例原则,避免行政执法活动对社会救助权造成的不当限制。

(二)社会救助权的受益权能

受益权能指权利主体享有的要求他人承担积极给付义务,以保障权利得以实现的功能。社会救助权的受益权能对应国家的积极义务,公民在法定情形下可要求国家给予其物质或服务帮助,《暂行办法》第3条至第6条明确提出各级政府及部门负责救助工作。社会救助权本质上要求国家积极履行其责任,任何权利的实现或保障最终都要落实在国家义务的履行上。国际人权法越来越多的共识也是各国政府应当建立一个普遍的安全网,强化政府对保障个人救助权的义务,这一义务来源于社会救助作为社会保障体系的最后一道安全网所发挥的作用。[8]社会救助权的实现与物质给付行为密切相关联,政府成为当今社会的主要财富源泉,个人财富愈发依附于政府从而导致政府的供给愈发重要。政府通过转移支付的方式来保障一些特殊社会成员的基本生活需要,实现对收入的再分配,故社会救助权的实现与政府行政给付行为须臾不可分离。[9]但就目前实践而言,我国社会救助的特点之一为地方政策先行,目前中央层面的综合性社会救助法律规范仅有一部国务院制定的《暂行办法》,相较于社会救助法律制度层面上的规范数量寥寥无几的局面,地方救助救助政策则数量庞大。[10]因此社会救助具有强烈的地方性特征,这也导致了地方行政机关处于财政等原因考虑,在实施救助行为时存在无上位法规定而增设救助要件、增加受救助者的各类义务的情形,从而妨碍公民社会救助权的有效实现,存在不当侵犯公民社会救助权的嫌疑。

(三)社会救助权的救济权能

法律是界定权利和保障权利的学问,其最终的落脚点应当是对权利的救济。[11]救济权能意指当公民社会救助权受到侵害时,基于救助权的防御权能与受益权能而享有的权利恢复与补偿损害功能。作为权利的手段性权能,救济权能具有积极意义上的保障和防范效能,它能够减少公民社会救助权受到的权益损失,亦能促使相对人恢复义务的履行或承担更大的给付义务。无救济就无权利,社会救助权的救济权能是判断公民是否享有救助权利的关键所在。救济权能的实现在较大程度上取决于公权主体所承担的公力性救济义务,当救助权受到侵害时必须存在特定的主体为权利主体提供救济。《暂行办法》第65条以及《草案征求意见稿》第70均规定受救助者有申请行政复议或提起行政诉讼的权利,因此社会救助中的救济主要表现为行政救济与司法救济。行政机关应通过行政复议等方式为公民提供救济,司法机关应当承担绝对性地最终公力救济,确保社会救助权被侵害时能尽可能获得司法权力之救济。然而,目前司法实践中对社会救助权的保障并不尽如人意,行政诉讼司法判决分为程序性裁判和实体性裁判。[12]针对社会救助案件的司法判决实践中以程序性的判决为主,即仅要求行政机关履行相应的给付义务,但并不明确给付的具体内容。如此判决并不能使权利人及时得到救助,无法切实保障公民社会救助权利。

三、社会救助权法律保障的应然理念

法理念是对法律本质的深刻反映,社会救助权保障的法律理念指导着具体社会救助制度的构建。[13]为促进受救助者的自立发展,首先应实现从生存型救助向发展型救助的转变;在实体制度保障的同时强化程序保障的理念,并注重于其他法律的衔接与调适。

(一)从生存型救助向发展型救助转变

生存权保障是社会救助制度的基本理念,纵观我国各类型的社会救助大都采用单向救助与事后救济模式,物质救济虽能解决公民维持生存问题,却无益于其自身积极性的调动与发展。以低保制度为例,据调查显示,享受城市低保待遇2年以上的占比77.28%,5年以上的达到三分之一,低保制度陷入福利依赖与贫困陷阱,导致脱贫后又返贫现象严重。[14]社会救助的目标定位于两点,即提供物质帮助与消除对贫困主体的社会排斥,我国现有对社会救助权的保障局限于前者而忽视后者,注重生存权而忽视发展权。社会保障法中的个人应当是“自律”的个人,社会保障制度应当使个人朝着自立方向发展而努力,完善其追求自主生活方式的制度支持。[15]因此,社会救助的最终目标并非是维持受助者的生存,而是在保障其生存的基础上鼓励受助者通过自身努力摆脱贫困状态进而回归社会。导致贫困的深层次原因在于人们可行能力的缺乏,进而导致人们缺乏实质上的自由,因此解决贫困问题本质上是要解决人们的能力贫困问题,即发展人们的可行能力。[16]社会救助制度亦应如此,未来应转向发展型救助以从根本上解决社会贫困问题。

发展型救助可首先从注重从生活救助向能力救助转变,提高救助对象自我恢复与自我发展的能力。社会救助立法应采取激励措施以提高受助对象的就业积极性,改变《暂行办法》第12条保障金的发放方式,考虑将保障资金的发放与就业要件关联以促使其进行劳动。另《暂行办法》第八章关于失业救助的规定过于笼统而缺乏可操作性,未来应对救助方式、救助程序等作出细致规定。其次,由事后救助转向事前救助,不但能减少社会救助的成本,亦能促进社会救助制度的长效发展。事前预防即增强受助主体的风险抵御能力,包括建立风险预警系统以及政府应把重心放在减少致贫的各类诱因上,针对目前的就业救助、教育救助等通过建立和实施积极有效的预防政策以减少上述现象的发生。[17]

(二)实体保障与程序保障并重

社会救助权是包括申请权、申辩权、救济权等在内的权利的复合体,社会救助法应当是实体法与程序法相互融合的法律规范,实体权利的实现要依靠程序机制,社会救助法治建设尤其应注重社会救助程序等制度的相关建设。法律程序有其独立的价值,国家通过制定实体规定来控制社会关系,再次通过法律程序确保实体规定的有效实施进而完成社会控制的目的。程序不但具有工具价值,其本身对于法治也是不可或缺的,程序是法治的构成性要素,也是社会整合的构成性要素。[18]就社会救助制度而言,一方面,实现社会救助程序的法治化是保障公民社会救助权利的基础;另一方面,规范的程序设置也是制约行政机关救助权力行使的有效手段。囿于我国长期重实体、轻程序的传统,我国社会救助制度缺乏相应程序性规定,应树立实体与程序共同保障的法律理念,程序方面主要包括公民救助权实现的正当程序与政府救助权行使的程序约束。

公民社会救助权实现的程序包括社会救助的申请、认定及退出程序等,申请程序可使公民启动社会救助维持自生存,认定程序应从形式认定与实质认定两方面着手构建,同时对审核时限、入户调查、各机关的配合义务等作出规定。社会救助的退出应采取渐进式的退出机制,目前低保制度“即刻退出”的规定降低了低保人员主动退出的意识,未来应设置退出的缓冲期以留给受助对象适当的自我调整期限。政府救助权程序规定主要是对政府救助权的制约,政府的供给行为使双方成为利益共同体从而可能模糊公与私的界限,政府可能会滥用此种权利,因此重点应放在规范政府的社会救助给付行为上,并使此种新财产权成为一种权利,受到法律程序保护以增加其法律上的确定性,同时这也是实现社会救助权防御权能的要求。[19]

(三)多法衔接与调适

社会救助功能的有效实现受制于其所依赖的制度体系,社会救助立法、社会保险立法等社会保障制度系统共同影响着社会救助权的实现程度,故以社会救助立法为主体、其他社会保障制度为辅助的多法衔接体系是实现对社会救助权法律保障的有效进路。[20]《暂行办法》第2条即指出社会救助制度与其他社会保障制度相衔接,第15条亦提出特困人员供养与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障制度相衔接。但目前各法之间的协调问题仍较为突出,《暂行办法》与其他法律仅规定衔接的笼统规定,缺乏可操作性。社会救助与社会保险的衔接表现在就业救助与失业保险方面,失业保险得不到有效实施则劳动者陷入贫困的风险增大,社会救助的压力亦增大。失业保险在实际履行中将灵活就业人员与低保户中未就业却具备劳动能力者排斥在外,《暂行办法》对于低保范围以外的人员亦无能为力,保障对象单一致使无法实现对象上的衔接与社会救助兜底功能的实现。社会救助与社会福利在教育、住房及弱势主体津贴等方面存在重合之处,福利叠加致使社会保障资源配置效率低下。[21]如何促进《劳动法》中的就业促进与《暂行办法》中的就业救助也值得思考,针对上述问题,未来可从扩宽就业救助主体范围、发挥就业救助的促进就业功能以及区别社会救助与社会福利的涵盖类型等方面着手完善,以期促进社会保障制度间的协调,强化对社会救助权的系统保障。

四、社会救助权法律保障的实然路径

社会救助权的实现需要一套科学、系统且能够有效实施的法律机制予以保障,作为法律权利的社会救助权所具备的三项权能客观要求国家立法机关、行政机关及司法机关都应当承担不同方面的保护义务,以构建一个完善的社会救助权法律保障体系。

(一)完善顶层制度设计

古人曰“小智治事,中智治人,大智立法”,立法作为国家治理的基础和手段必须坚持立法先行。作为我国第一部全面规范社会救助制度的《社会救助暂行办法》,体现了社会救助迈向法治化的重要步骤,但通过上文分析该办法仍存在不少缺憾之处,未来仍应加快《社会救助法》的出台以提升法律位阶,并在立法中明确以下问题。

1.明确中央和地方的财政分担机制

资金来源是实现社会救助权的物质基础,亦是社会救助立法的核心问题。从各国实践来看也基本确立多级财政分担机制,如美国由联邦和州共同负责,日本中央与地方依照3:1比例分担,德国则是地方政府承担比例较多达75%。财政分担机制影响社会救助权的实现程度,《暂行办法》第5条并未明确各级政府的财政分担责任,《草案征求意见稿》第9条仅规定中央对地方的救助资金予以适当补贴,但仍未明确具体比例。考虑到自1994年我国分税制改革以来中央财政能力不断增强,立法中应当明确以中央政府为主的财政分担机制,中央和地方采取合适比例提供社会救助资金,实现救助制度的可持续发展。

2.破除城乡二元化救助体制

公平是法律的核心价值之一,社会救助制度更以公平作为基本原则,《暂行办法》在社会救助方面并未再区分城乡二元结构,但在具体规划上仍缺乏详细规定,要建立真正一体化救助模式须未来在社会救助立法中进行均衡式的设计。实现救助标准的统一是首要需求,在医疗、教育、医保等项目上给予城乡居民统一的救济,同时考虑到城乡之间的收入水平和消费水平的差异,在具体救助标准的设计上可以有所差别,实现实质公平。农工救助问题亦是要重点解决的问题,目前规定的低保与特困人员供养与户籍相关联,此种规定忽视了农民工的特殊性,社会保障相关法律应消除户籍障碍,建立以职业为依据的一体化救助模式,实现社会救助与社会保险等制度的衔接贯通。

3.明确法律责任设置

社会救助制度的规范化运行离不开责任制度的保障,法律责任制度既是识别违规行为、确保制度规范运行的有效机制,也是确保责任履行、维护救助利益的重要手段。由于政府是社会救助制度的落实主体,对其法律责任的设置具有关键性意义,在立法中对责任进行全面罗列是基础,同时受制于我国目前问责实践中的“重执行、轻决策”的特征,应进一步强化对决策人的问责机制。[22]受助者的责任同样值得关注,包括骗保责任以及“权益浪费”型责任,后者包含拒绝就业援助等福利依赖行为,应当明确的是个人自救应当处于第一位阶,当受助人本身都不愿努力解决其困难状况的情况下,社会救助制度可以对其施以制裁,以保障相关活动开展的效率和有效性。[23]

(二)规范行政给付,明确保障责任

社会救助权具有受益权能,行政给付是落实这一权能的主要途径,亦是贯彻救助法律规范的必要手段。前已论述到拥有给付权能的政府有滥用此种权力、侵害他人权益的可能性,故对其社会救助给付的规范与控制是落实社会救助权的应有之意。目前立法仅对行政救助的原则性程序进行规定,并且存在大量的授权性条款,将最低生活保障标准、医疗救助标准等标准的确定下放到地方政府,对于具体标准的制定程序也未作规定,易导致行政自由裁量权的滥用。应规范救助标准的制定程序,采取听证、公民参与、专家论证多种方式实现救助标准的规范化与民主化。另外家庭经济状况是确定公民是否具备受助人资格的前置条件,现阶段法律对家庭经济状况核查制度的操作流程未予明确规定,可在确定一般性程序的基础上再针对各类救助项目设计调查细则,规范行政机关的调查行为。

除提供给付义务外,政府承担对社会救助权的保障责任也是救助权的本身要求。《暂行办法》第十章强调了鼓励社会力量参与社会救助,允许政府通过购买服务的方式的提供救助,有助于满足受助公民多样化的基本需求。由此产生政府对社会组织设立及运行的引导和监管职责,管理混乱易致使社会救助权受到损害。首先应明确社会组织的地位和权责,明确共同的救助目标,避免因动机目的不同导致社会救助服务提供碎片化的问题。充分发挥社会力量的有效补充作用,明确各自职责分配,介于社会组织的财力、技术有限,政府责任仍应处于首要地位,不宜把过多责任分配给社会组织,避免责任承担的不均衡问题。其次建立统一的监管机构,避免效率低下的多头监管,内部监管重心在于救助资金的合理配置,外部监管的重点放在社会组织救助资金的筹集与救助义务的履行方面。[24]

(三)强化司法的保障作用

权利救济为民生财政提供了一条自下而上、以权利制约权力的程序机制,此种权利救济的实现程度取决于司法机关的能动性与保障传统,允许社会救助受助人提出异议与社会救助的国家给付应具备同等重要地位。[25]况且社会救助权既然是一项法定权利而非国家给予的恩惠,则以司法形式保障公民社会救助权是应有之意。社会救助权打破了与慈善道德义务相联系的传统救助概念,要求缔约方不仅应依照合适的方式提供救助,其还负有可能被传唤到法庭上的履行义务。[26]较前述的立法与行政保障,司法的中立性、客观性和公正性决定了其更被人们所信赖,但我国有关社会保障的司法救济主要集于社会保险领域,公民寻求权利救济时优先考虑的是申诉等方式,总体而言社会救助权的司法救济情况并不良好。因此在社会救助权的司法救济体系构建上,首要的是扩大受案范围,受助者在行政机关不当行使职权、不作为或违反法定程序时都应当有权向法院起诉,赋予受助者充分的司法救济权利。

除扩宽受案范围外,亦要发挥司法的合宪性解释作用。合宪性控制体现在合宪性解释与违宪审查两方面,司法机关履行对社会救助权的保护义务时宜采用合宪性解释的方法。[27]社会救助权的本质是生存权,因而普遍认为社会救助权的宪法基点在于《宪法》第45条第1款所规定的物质帮助权。该条的规定与生存权的内容最为接近,然而社会的进步发展使得社会救助的范围及方式呈现出多样化趋势,对受助者的救助也更强调发展性救助而不仅仅满足其生存需要。在此基础上《宪法》第33条规定的平等权与第38条规定的尊严权亦可作为社会救助权的宪法基点,因社会救助的目的就是为了实现社会主体的实质平等,并要求尊重受助者的人格尊严。[28]因此法院在进行合宪性解释时,应当贯穿上述宪法条文的法律意旨,优先选择符合上述条文意旨的解释,并以其他基本权利条款为补充,以保障公民社会救权的实现。此外,针对实践中给付判决适用不足的问题,未来应当以做出给付判决为主,同时为防止行政权与司法权的剧烈冲突,可采取较为缓和的路径,明确指令社会救助行政机关做出特定内容的决定,如此能够适当尊重行政权的形式,同时也应当采取联席会议等形式强化救助机关与法院间的沟通协商,最终实现公民社会救助权的有效救济与保障。