刘梦琴, 赵清韬

(1.南阳师范学院 经济与管理学院,河南 南阳 473061;2.南阳师范学院 校企合作办公室,河南 南阳 473061)

一、南水北调中线工程进入后续发展时期,相关研究较为薄弱

2021年5月14日,习近平总书记在南阳召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上,针对推进南水北调后续工程高质量发展提出六方面要求,指出南水北调工程进入新发展阶段,贯彻新发展理念、构建新发展格局是后续发展的关键,必须切实贯彻“十六字”治水思路,提高水资源集约节约利用和高质量发展水平。

(一)“十六字”治水方针是推进受水区经济高质量发展的关键

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的“十六字”治水方针是针对现实水资源、水生态和水环境状况等新型水问题的科学治水思想,是新时代水生态建设的指导思想。刘正才认为,“十六字”治水方针是我国今后统筹做好水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理的核心思路,是习近平总书记从战略和全局高度,在解决我国新老交织水问题的实践中形成的,是积极顺应自然规律、经济规律和社会发展规律而形成的[1]。陈凯伦、高峻提出,习近平在福建工作期间的治水、管水、兴水的实践是他提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的 “十六字”治水理念的坚实实践基础[2]。许素菊、支克蓉提出,习近平的治水思想是以马克思恩格斯治水思想为指导,结合中华民族的亲水治水传统,传承了我党历代领导集体的治水思想,是治理我国新老水问题的科学思想[3]。

总之,诸多学者从习近平水伦理思想[4]、水生态治理[5]、治水理念[6]、治水思想[3]等多个角度提出,习近平治水理念是习近平对水利思想和工作高度概括而形成的理论,对研究习近平治水思路具有重要的理论和实践指导意义[6],习近平总书记的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路,是新时代治水的指导思想和基本遵循,是做好水利工作的科学指南[7]。

(二)南水北调中线受水区高质量发展相关研究亟待加强

当前,学者们的研究主要集中在南水北调中线工程的后续高质量发展方面,韩宇平着重从提升工程效益角度提出,尊重客观自然规律、社会规律、经济规律和工程建设规律,推进南水北调中线后续工程高质量发展[8]。孙运锋着重从河南省贯彻实施习近平总书记“5·14”讲话精神,高质量推进后续工程建设,确保国家水安全的具体举措等着手分析[9]。李慧、何奇峰、李云玲等提出,运用系统论思想方法分析,统筹生活、生产、生态等用水需求,实现南水北调工程经济、社会和生态等综合效益最大化[10]。但从以上已有研究看,针对受水区后续高质量发展研究较少。

(三)水资源高效集约利用极为迫切

随着经济发展进入新阶段,我国的水安全问题已经上升至国家战略层面。习近平总书记提出,河川之危、水源之危是生存环境之危,中华民族存续之危,要有水忧患意识和水危机意识。亟须建立水资源刚性约束机制,做好农业、工业和城镇生态生活用水,统筹生产、生活、生态用水等机制。

2021年是“十四五”开局之年,当前我国社会主要矛盾逐渐转化为人民日益增长的美好生活需要与地区经济发展不平衡不充分发展之间的矛盾。“十四五”对水资源管理和运用提出更高要求,提出全面提升水安全保障能力,系统优化水资源配置全国一盘棋,构建全国大水网系统,在完善流域防洪减灾体系基础上,构建可持续生态、智慧兴业和绿色系统的生态经济发展新形态。在南水北调中线受水区后续高质量发展中,“十六字”治水方针能够有效提高水资源的利用、配置、治理和运营能力,充分发挥水资源对受水区高质量发展的基础支撑作用,促进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等。

二、新时代治水方针的生成逻辑

2014年3月14日习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的“十六字”新时代治水方针,是习近平生态文明思想体系的重要组成部分[11]。“十六字”治水方针形成过程,也是习近平总书记将中国共产党历代领导人治水实践、理念与马克思基本原理、中国具体国情与传统文化相结合的过程。因此,就“十六字”方针的生成逻辑而言,“十六字”治水方针的形成体现了新时代我国治水新任务、新战略、新导向和价值归宿;是应对新型水问题,治水兴水的保障;是新时期指导国家水治理、保障水安全、新时代水生态建设的指导思想;也是水资源涵养、生态经济带建设、大型水利工程可持续运营和全国水网构建的基本内涵;体现了新时代对我国治水的要求,也是指导水资源分配、水安全保障、水灾害治理、水生态建设的指导思想和价值导向。

(一)理论基础:马克思主义治水观和中国传统治水文化

马克思和恩格斯对水问题的论述是站在人与自然和谐统一的高度分析,提出人与水具有内在统一性,人与水的和解能够推动人与自然的和谐相处[12]。在分析东方社会问题时,马克思、恩格斯认识到水利问题的重要性,提出水利工程是国家机器的重要组成部分,认为东方社会具有丰富高超的治水思想。

在我国水资源管理是一种国家管理行为。治水问题既是经济问题,也是政治问题,更是社会问题。可以说治水问题将执政党的公信力和执政能力与区域社会经济可持续发展紧密结合在一起。我国自古以来是以农业立国,但是水资源分布极为不均,水旱灾害频仍。治水问题成为考验领导者的关键问题。中国人是最早懂得水利的民族,中华民族从大禹治水开始积累了丰富的治水理念,从历史看,宋以前中国经济文化营养线是北方;宋以后则是三吴水利[13]。

孔子云:“卑宫室,而尽力乎沟洫。”他认为兴修水利对国君来讲是比修建宫殿更重要的事。钱穆说:“整治水利,只有政府领导,集中人力物力,才可兴众建业,把水利农事搞好。”[13]作为我国历史上治理黄河水患成功的第一人,大禹13年治理黄河水患的过程,也起到了开拓视野、熟悉国土的作用,既增长了才干,也凝练了其治国理念。

(二)实践基础:中国革命、建设和改革的历史实践

党的理论创新过程,实质上就是把马克思主义基本原理和中国实际相结合的过程[14]。早在1932年苏区时期,毛泽东就开始思考农田水利建设,提出水利是公共品,应该由苏维埃管理建设。1934年毛泽东提出,水利是农业的命脉,党必须予以高度重视并领导农民建设。新中国成立以后,毛泽东多次作出治理淮河、黄河和海河的指示,认为治水问题是关系到国民经济、社会安定的大问题。1952年毛泽东在基于我国水资源分布空间和时间的不均衡性即南丰北枯、冬干夏涝的特殊性,首次提出南水北借的宏伟构想,科学规划全国水网建设第一步[15]10。1958年毛泽东提出治理生态环境的“三三制”原则,认为农业用地三分之一做耕地,三分之一休闲,三分之一森林[15]14,农林牧三者相互依赖,缺一不可。我国从1973年开始召开全国环境保护会议,确定了我国第一个关于环境保护的“32字方针”:全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民[15]14。

改革开放之后,邓小平较为关注水资源保护和生态环境的关系,认为黄土高原的水土流失与黄河的生态环境改善密切相关。20世纪90年代,在江泽民的推动下,党中央开始了10年的治理淮河水污染问题的系统工程。针对当时的水资源和水环境,江泽民科学分析了当时面临的水问题主要是水灾害和水资源短缺问题,因此加强水利建设和水资源管理,科学管理、节约使用水资源至关重要;并强调水是生命线,不仅是人类生存的生命线,也是农业和国民经济的生命线[16]。进入新世纪之后,胡锦涛站在科学发展观基础上提倡水利建设和改革,提倡坚持人水和谐的科学发展观,加强水源地保护和用水总量管理,建设节水型社会。同时明确水利工作重点就是保护好饮用水源,让群众喝上放心水。

总之,党的历任领导人根据所处历史时代,基于面临的水问题的不同,分别提出基于中国水问题现实的科学解决途径。从水资源短缺、水生态损害、水环境污染等水安全问题发生的不同程度和阶段提出解决策略,为“十六字”治水方针的凝练和总结提供了坚实基础。

(三)创新凝练:习近平总书记创造性总结和发展

新时代治水方针是习近平总书记治水思想的集中体现,是习近平生态文明建设思想体系的一部分,是习近平总书记中国特色社会主义建设理论体系的一部分。习近平总书记治水理念一方面源于我国传统治水思想的总结,一方面源于脚踏实地的实践,更是在解决我国新旧交织、复杂多变的水问题的实践中凝练出来的。

表1 习近平治水思想的形成过程(1)根据公开资料整理。

理论来源于实践。从1994年起,习近平总书记当时负责福建农村水利工作。木兰溪在福建六大河流中是流程最短、水患最多的河流。在治理木兰溪水患时,习近平总结以往经验教训,提出科学治水,走生态优先、系统治理之路。2000年,他首先提出将福建省建设成为生态省的战略构想。2001年,他推动了千公里江堤建设、长汀水土流失治理和木兰溪防洪工程等重大生态建设。2002年,《福建生态省建设总体规划纲要》编制完成,福建成为全国首批生态省试点省份。2003年,木兰溪截弯取直工程顺利完成,利用旧河道建设水域面积近1200亩的人工湖玉湖,实现“水生态”和“水文明”。习近平总书记指出,木兰溪的治理不是一朝一夕之功,应当本着一张蓝图绘到底,一任接着一任干,滴水穿石和久久为功的精神[17]。

新时代“十六字”治水方针作为习近平总书记治水理念的深度凝练,揭示了在生态文明建设中,治水问题是基础问题,应当在统筹处理水资源、水生态、水环境和水灾害四大问题的基础上,真正做到“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”,为老百姓提供最普惠的民生福祉。习近平说:“良好生态环境是最普惠的民生福祉。”为老百姓提供最公平的公共产品是党的奋斗目标,也是建设生态文明社会的要求。从这一层面讲,习近平治水思想是生态文明建设的基础,是生态文明建设最重要一环。

三、南水北调中线受水区后续高质量发展对新时代治水方针基本遵循研究

2021年5月14日,习近平总书记在南阳召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会,标志着南水北调中线工程进入后续发展阶段。作为融合了马克思主义科学理论、传统中华民族治水文化和历代领导人治水智慧的“十六字”治水方针,必然是南水北调中线受水区后续高质量发展的基本遵循。

(一)坚持节水优先,着力推进受水区南水北调水资源利用的高质量发展

水是人类基本生存环境的基础。水资源是一种具有多重属性的基础性自然资源和战略性经济资源。高质量发展是涵盖高质量的经济效益、质量效益、社会效益和生态效益的包容性发展,因此,创新、协调、绿色、开放和共享等新发展理念是高质量发展核心评价要素[18]。褚钰、付景保等通过构建区域生态环境与经济耦合协调模型,对2010—2018年19个地市的高质量发展进行实证研究,发现河南省19个城市高水平协调区以郑州为中心集聚特征明显,生态经济与高质量发展的耦合程度不断提升[19]。水问题将是新时代生态文明建设的重中之重,水资源管理是一种国家管理行为,水生态文明是新时期治水思想上升为国家意志的一种发展理论。“十六字”治水方针是应对多重水问题、系统科学有效治理水问题、科学管理水资源的战略决策指南。

在新的形势下,我国水资源、水生态和水环境的承载能力非常有限。应坚持节水优先,不断提高水资源利用效率。大力宣传和培养节水观念和意识,在各个行业开展节水新产品新技术的推广应用,总结学习国内外先进节水经验,营造全社会节水氛围,推动农业、工业和生活节水,发挥市场机制,对高耗能高污染行业进行市场调节,提高水资源在这些行业的循环利用水平,加快推进节水型社会建设。

(二)坚持空间均衡,着力推进受水区南水北调水资源配置的高质量发展

空间均衡的原则意味着基于水安全的严峻形势,立足人口、经济与水资源环境协调发展的原则,加强需求管理,以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。推动国家水资源督察制度,科学衡量区域水资源、水生态环境承载能力,把水资源条件作为城市经济社会发展、产业布局等规划审批的重要前提。

南水北调跨领域调水,结合节水挖潜措施,归还农业和生态环境用水,使受水区用水结构更加合理,区域水资源及环境的承载力明显提高。水资源公报显示,南水北调中线通水之后沿线超采地下水问题得到有效缓解,通过水资源置换,2020年底较2019年受水区深层地下水平均上升1.84 m,浅层地下水水位总体回升0.30 m[20]。南水北调工程向沿线河湖水库提供生态补水,有效增加了当地河湖、湿地水面面积,改善了水质,北京大宁水库、十三陵水库、怀柔水库、密云水库,焦作龙源湖,濮阳引黄调节水库,新乡共产主义渠等水量明显增加,有效促进当地水资源环境承载力提高。南水北调工程是人类优化水资源配置的工程,工程建设有效调节了南丰北枯的水资源自然空间布局。为京津冀协同发展、雄安新区建设、黄河流域生态保护、长江经济带发展和淮河生态经济带发展提供了可靠的水资源保障。后续运行中,需要建立全国大水网的观念和全国一盘棋的思路,做到经济社会发展与水资源承载力和谐共进,真正在全国范围实现水资源的均衡配置。

(三)坚持系统治理,着力推进受水区南水北调水资源治理能力的高质量发展

习近平总书记指出:山水林田湖是一个生命共同体。水生态系统包含多种要素,各要素均有不同使命和功能,各要素的综合作用提供水生态系统的基本功能。应当把治水、治林、治田有机结合,从科技、制度等多领域提升水源涵养、生态修复和生态补偿入手,协调解决水资源、水环境、水生态和水灾害等问题。水、土、大气是自然界生态系统的三大基本子系统[21],水生态系统是一个整体,坚持用系统论开发水资源,是水生态治理的科学方法论,也是推进南水北调水资源治理能力高质量发展的方法论。

河南省是南水北调中线受水区最大的省,覆盖南阳、漯河、周口、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、鹤壁、濮阳、安阳11个省辖市40个县(市),2300多万名城乡居民。“南水”给受水区带来的改变有三点。第一,城乡居民饮用水水质得到有效改善,通过城乡供水同源、同网、同质、同服务,南水北调水进城下乡,有效提升了城乡居民健康水平、生活质量和幸福感。第二,受水区生态环境得到有效改善。通水以来,“南水”通过水源置换和生态补水,逐步成为受水区用水主要水源,促进了当地地下水水源涵养和水位回升。第三,“南水”为受水区高质量发展和生态经济转型提供了坚实基础,7年来,丰沛高质量的“南水”为河南省农业、工业和服务业高质量发展提供强大动力,提升了河南省国家粮食生产核心区、中原城市群、郑州航空港和自贸区建设等。

当前,水生态治理成为高质量发展的核心要素,是关系人民生活质量、社会生产发展、生态环境营造等关键的一环。首先从经济学视角,基于水资源配置的特殊性,系统界定水资源短缺概念和内涵,是合理高效配置城市水资源的第一步[22];其次坚持系统论的思路,即是统筹治水兴水节水管水各环节,从自然水、资源水、经济水到生态水,构建全水生态链治理的思路[21]。因此坚持系统治理,才能有效提高水资源调蓄能力、水环境自净能力和水生态修复能力,实现水资源治理的高质量发展。

(四)坚持两手发力,着力推进受水区南水北调水资源运营的高质量发展

坚持两手发力,是优化配置有效水资源的内在要求。两手发力,两手分别为看不见的手——市场,看得见的手——政府。水是公共产品,从这个角度来说,提供水资源主要是政府的职责。但是从经济学角度分析,由于外部性的存在,公共产品的使用易造成资源的浪费。引进市场这只看不见的手,可以有效促进水资源的节约和循环使用。通过建立符合市场化的水价形成机制,譬如对城市居民和工农业用水的阶梯水价法,探索水资源确权机制,培育跨省域的水权市场,进行多形式的水权流转方式,基于市场方式的水权交易和水市场的存在,能够比政府单一提供更能优化配置水资源。

在这方面,首先是工程建设初期的水源保护和污染防护;水源地陕西、湖北、河南先后实施丹江口库区及上游水污染防治和水土保持工程,建成大批工业点源污染治理、污水垃圾处理、水土流失治理等项目,治理水土流失面积2.1万km2。

进入工程运行阶段,南水北调水资源运营的高质量发展一方面体现在供水水质、水量及水权交易的健康常态化运营上。中线工程受益城市通过发挥市场在水资源交易中的主导地位,积极推进水权改革,建设完善的水权交易市场,建设“水银行”。作为全国 7 个国家级水权试点之一,我省在水权交易市场建设方面正在探索跨区域跨流域水权交易、供水收费权转让和用水指标的交易等。如在南水北调中线工程沿线与省内四大自然河流长江、淮河、黄河、海河流域的市县区域之间转让用水指标;河南省水投集团与出山店水库、前坪水库签订水库供水收费权转让协议等;在光山县五岳水库与河南新华五岳抽水蓄能电站的138万m3的用水指标的交易等。截至2022年8月,我省已累计达成交易意向或协议12宗,涉及年交易水量8.67亿m3,已实现交易8宗5.46亿m3。

在南水北调中线工程后续高质量发展中,水资源作为特殊生态资源,其生态化运营必须走体系化、产业化发展道路,水资源运营需要充分运用政府和市场的双重调节机制[23]。水资源问题涉及水安全、水政治、水环境和水经济等多方面,政府的宏观调控可以保障南水北调水资源调配适应国家和区域经济建设和社会高质量发展,从而需要政府对区域内的水量调配统筹安排。各种水权交易市场的存在能够通过价格机制的作用,做到水资源配置效率的最大化[24]。

综上,“十六字”治水方针既体现了社会主义国家制度的优越性,也体现了历任党和国家领导人全心全意为人民服务的核心宗旨;是基于我国国情水情,总结世界治水理论实践先进经验,针对新时代多种新旧水问题,保障水安全,强化水治理,优化水资源配置,防止水生态损害和水环境污染的科学规划;也是开创治水兴水新路程,促进全国大水网建设,实现经济社会高质量发展和中华民族伟大复兴的必然要求之一。