赵旭光, 杨林霈, 顾斯琪

(1,2.华北电力大学 人文与社会科学学院,北京 102206; 3.北京科技大学 文法学院,北京 100083)

一、问题的提出

行刑衔接,又叫两法衔接,主要是指行政执法与刑事司法的有机衔接。具体而言,行刑衔接的作用是确保案件得到应有处理,实现其合法性和有效性。在食品安全领域中,近二十年的改革一定程度上取得了实效,但也暴露出制度规定与具体适用的矛盾,主要表现为“四多四少”(1)孙谦2003年9月26日“在建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会上的讲话”。现象。针对该问题,国务院、最高检及各部委频繁发文,国务院2000年开展打假联合行动,首次提出行刑衔接中的问题[1]。为解决衔接过程中的实际障碍,2001年国务院颁发《关于整顿和规范市场秩序的决定》,针对协作规范市场秩序提出了明确要求[2]。同年7月,国务院通过制定行政法规,首次对两法衔接进行规定(2)《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》于2020年8月修订。。随后,最高检等部门为实践之需进一步出台细化规范(3)2001年12月,最高检颁布的《人民检察院办理行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》;2006年1月,最高检、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合印发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。。2010年10月,国务院办公厅针对打击侵犯知识产权行动,明确了公安机关提前介入调查制度。2011年2月,中共中央办公厅和国务院办公厅转发国务院法制办等九部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,提出了检察监督、信息共享等衔接举措,尤其是对两法衔接中涉嫌犯罪案件双向移送进行了明确规定,标志着我国行刑衔接制度的初步形成[2]。至2021年10月《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》出台,要求把严格落实两法双向衔接机制,尽职立案监督,依法严惩落实到两法处罚之中[3]。截至目前,已经出台的规范性文件或者规定,从数量以及立法目的来看,政策、法规的制定者已经预见到实践中可能出现的衔接问题,因而试图不断细化,进行修正。

以食品安全领域为例,虽然在政策法规层面不断完善,但在实践中仍面临较多的困难。目前最高检、公安部以及地方各级公安、检察、行政机关在食品安全领域常用“重拳出击”“昆仑行动”词汇[4],来形容在食品安全领域的专项行动,可见该领域问题之多发。不可否认,食品安全领域的犯罪常常呈现多发、技术认定、适用标准和检验设备缺乏等困难,相较于一般的刑事犯罪,其更加需要衔接举措。在食品安全领域中,行刑衔接的问题也与该领域本身所具有的行政属性有关,即目前绝大多数的食品安全犯罪是以行政处罚为前置,进而衔接刑事司法。在此基础上,对于食品安全领域犯罪的追究,需要行政机关的移送或者公民的线索举报、监督来实现。实践中,涉及食品安全领域的单位、企业或者个人往往是当地的纳税大户或对当地经济建设有一定贡献者,在违反相应的行政法前提下,出于地方保护或者政绩的需要,往往以罚代刑或者有案不移,这在一定程度上看似保护了地方经济,实则损害了法律和公平正义,且容易滋生食品监管领域的腐败。这些从形式上看是食品安全领域中的常见问题,但本质上仍然是行刑衔接不畅所导致的,由此也容易导致食品安全追诉无法触及问题核心,从而形成恶性循环。当前在实践中的不适,均说明了我们需要真正发现存在于食品安全领域行刑衔接的问题,深入思考,继而提出行之有效的举措。

当前学者们关于“两法衔接”的研究形成了诸多成果,主要体现在衔接的具体运行机制和程序设计上,几乎涉及“两法衔接”的所有问题[5]。笔者看来,前述研究成果,倘若能被真正吸收适用,在很大程度上可以解决该领域的衔接问题。从现行实践来看,学者研究和国家规定均着力于如何衔接,但对衔接不畅的本质原因即监督不到位,尚不重视。任何行之有效的机制,离不开相应的监督者。法治依托于法制,其实质上仍然是由人来具体进行制度的建设和落实,在这个过程中不仅是衔接,更重要的是对于整体的监督,这也是现代法治程序正当性的要求。没有好的监督机制,也就无法良性运转。基于上述内容,本文围绕食品安全领域中检察监督不到位的问题进行分析探讨,以期构建一种全新的检察监督机制,真正解决该领域中的行刑衔接问题。

二、食品安全犯罪追诉中行刑衔接不畅——以河南为样本

随着市场经济的发展,人民生活质量日渐提升,舌尖上的安全问题也逐渐暴露,威胁人民的生命安全。有鉴于此,我国开始了相关领域的立法工作,先后制定或修订了《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》《中华人民共和国刑法》《农产品质量安全法》《食品安全法实施条例》等一系列相关法律法规。

如前所述,目前对于该领域的制度衔接方式采用二元制方式,即以行政处罚和刑事追诉结合,通过行政处罚前置,对案件本身可能构成犯罪的,移送公安机关进行立案侦查,从而启动刑事追诉。在具体实践中往往以“专项行动”等“运动式”方式进行集中整治。如各地区开展“利剑行动”,突出打击食品安全犯罪[6],“全链条打击食品安全犯罪,切实维护人民群众舌尖上的安全”[7],对于上述行动,其实践效果如何,以河南为样本,笔者进行分析。

2007年,由河南省整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、河南省人民检察院、省公安厅等五部门联合印发的《河南省行政执法与刑事司法衔接工作暂行办法》(以下简称《办法》)中明确:“行政执法机关在行政执法过程中,发现构成犯罪的,应当及时将案件移送给公安机关;在行政执法、立案侦查过程中发现国家工作人员涉嫌职务犯罪的,应当移送同级检察院控告申诉检察部门。”该《办法》中还规定了行政执法机关移送案件的程序、移送的材料、部门的衔接配合等,可以说十分细致。自2013年,省公安厅、省检察院开展专项行动,且直至近几年,行动依然频繁。以笔者收集整理的近3年数据来看,省公安厅在2018年上半年共侦办食品案件1173件,同比上升101.2%,刑事拘留1401人(含药品案件),批准逮捕623人,移送起诉1411人;办理食品类行政案件366起,行政拘留352人,涉及食品类行政案件三分之二以上都是以行政拘留处理。在2019年上半年,无论是案件的侦办数量,还是逮捕数量都呈现下降趋势,尤其食品类行政案件数量同比下降了87.7%,行政拘留人数下降88.6%,与2018年呈现鲜明对比。此后,在2020年无论是案件的侦办数量还是抓捕犯罪嫌疑人又都呈现明显的上升趋势,但是到了2021年上半年,通过公安部的信息统计,不到半年的时间,查办案件和抓捕嫌疑人数量,反而减少了。可见检察机关对于公安机关抓捕的犯罪嫌疑人并没有全部批捕和起诉,而是转换为行政处罚或者其他替代措施。

对比表1数据,我们可以发现上述现象,即河南省公安厅2018年查办数量增长,2019年下降,2020年有所增长,2021年同比全国同时期案件数量下降。在该时期最高检的数据表明,移送起诉案件减少,批捕数量减少。由此我们在理论上可以推测,倘若地方加大在该领域的整顿行动或者响应上级号召,会在很大程度上影响案件的数量和侦办力度。同时结合公安部与最高检同时期的数据,我们可以从侧面反推出,全国公安机关在2021年半年抓捕嫌疑人接近9000人,即使下半年的抓捕数量同上半年,全年近1.8万人左右,但就最高检接近全年的移送起诉数量来看,仍然有接近一半的嫌疑人最终以行政处罚处理。就最高检官网显示的2020年数据,检察机关坚持把诉前维护公益目的作为最佳司法状态,93.8%的案件在诉前环节得以解决[8]。由此可见,在现行制度下,检察机关往往以行政处罚等替代刑事追诉。虽然使得经济上得到了赔偿或者弥补,但是在针对犯罪打击上,其实并没有起到良好的效果与作用,仍然有相当多的案件存在着应追诉而未诉的问题。笔者认为这种现象的根源在于,行政主导下的检察追诉活动不便或者较难开展,这和检察权的弱化以及监督无力,从而导致不到位有着密切关系。深层次的原因是在行刑衔接过程中,检察院并没有实质的检察监督权,而是受制于地方。笔者以河南省商城县行政公益诉讼为例进行分析[9],2020年在该县检察机关开展专项监督行动中,针对11家餐饮具集中消毒服务单位存在生产区卫生不达标、生产工艺存在缺陷、卫生质量管理不到位等问题,向该县卫生健康委员会(以下简称县卫健委)发出检察建议,督促其依法履行对辖区内餐饮具集中消毒服务单位的卫生监督管理职责,依法查处相关违法行为。而县卫健委收到检察建议后,未在规定期限内作出书面回复,也未按检察建议要求依法履职。此后检察机关再次向县卫健委发出督促函,督促其依法履职。时隔半月后,县卫健委才书面回复称,已对涉事企业进行整顿治理,进行行政处罚。而商城县人民检察院跟进调查发现问题依然存在,县卫健委并未进一步采取措施进行有效监管,食品安全隐患并未消除,因而提起行政公益诉讼。就本案而言,检察机关在专项行动中发现存在安全隐患,而该隐患想必并非仅是检察机关采取行动时才出现,此前为何该隐患没有查处?以笔者拙见,该涉案企业对地方经济有着一定贡献,因而该县行政执法机关对其处理较轻。同时,检察机关在该案中属于事前发现问题进行督促,而事中的监督职能却因检察机关实质并未有相关权力,得不到应有的重视,由此最终以诉讼形式解决。虽然案件最终得到解决,但正如该案所示,倘若检察机关后续没有跟进,那该案想必也不会以诉讼形式解决。这说明仍有大量案件隐藏或者被“按下来”,尚未显现。

表1 河南省及全国食品案件查办情况

三、食品安全领域行刑衔接不畅的核心原因——检察监督不到位

食品安全领域两法衔接不畅的原因有很多,比如制定的规范性文件政策层极高、法律层级低等,不能为其提供较强的适用依据,从而实践效果低于预期。同时,一旦涉嫌违法犯罪的企业受到行政或刑事等追究,会影响其为当地经济作出贡献。因此,对此类案件,通常会采取不移送或适当罚款替代刑事追究等方式处理,从而削弱了对犯罪的打击力度(4)例如,曾轰动全国的三鹿奶粉事件集中反映了这一问题。在2003年安徽省阜阳市奶粉事件爆发时,就已经为三鹿奶粉事件埋下了导火索。但为保护这一龙头企业,地方政府将此事件掩盖下来,直到2008年“三聚氰胺事件”的爆发才彻底暴露这一问题,使本可提早解决的食品安全问题未能及时解决。。除了上述原因外,还有许多其他原因,本文选取其中的核心因素——检察监督进行研究分析。之所以选取检察监督进行研究分析,是因为目前在整个食品安全领域行刑衔接过程中,检察监督的到位与否直接影响着衔接的实际效果。从上述河南的样本分析就可以看出检察监督在提倡的同时,实质反映的是检察监督不到位,这也是食品安全领域行刑衔接不畅的重要原因。无论是因为地方的经济保护倾向,还是由于私利的权力寻租,良好的检察监督都能够推动衔接的有效进行,在绝大多数的方面可以减少衔接问题的发生和该领域案件的频发。任何改革,当我们进行评价的时候,不能带着绝对的功利主义或者道德价值进行。对于我国当前食品安全领域进行的改革探索中提倡的行刑衔接,是在“摸着石头过河”的基础上,建设符合我国国情的制度模式。在实践中已经出现的衔接各方面问题,我们不能带着以立法形式来试图一劳永逸或者短期解决问题,那只会让问题堆积的更多,从而阻碍发展。针对目前食品安全领域现有及未来发展来看,检察监督都是二法衔接顺畅,保障其顺利进行的必要因素。选择检察监督进行分析,也是出于该制度的重要意义可以有效解决当前的及未来的问题。笔者认为,制约当前行刑衔接的核心因素便是检察监督。

在当前的二元立法体制下,食品安全领域采用行政执法和刑事司法二分结合的方式。行政处罚前置,首先是由食品安全领域的行政执法机关对于涉事的公司、个人进行相应的取证、查处,其中情节轻微,不涉及犯罪的,以行政处罚处理;对可能涉嫌违法犯罪的,移送公安机关立案侦查。可见,在食品安全领域的犯罪具有相当的行政属性,以行政机关为主,继而引发后续的行刑衔接。理论上,行政机关如果不进行相应的移送,是无法启动刑事司法程序的。想要启动,就需要检察机关或者公安机关接到公民的举报,才有可能启动。

(一)行政执法前置过程中检察监督不到位

《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《工作办法》)当中对二法衔接配合进行了较为细致的规定,明确了各层级的负责管理部门。首先,由行政执法部门对涉案线索进行通报。其次,由公安机关进行初查以决定是否立案。再次,对涉嫌职务犯罪的,将线索移送人民检察院。同时,《工作办法》还专门规定了相应的监督举措,即由人民检察院在该过程中开展全方位监督。表面来看,这是为了保证衔接的合法有效,但从措辞采用“可以”等词汇可以发现检察机关实质上并未被赋予合理的权力。在《工作办法》中是由行政机关性质的委员会进行协调行政与刑事衔接,必然会弱化相应的刑事职能发挥。

首先,在前置的环节,主要涉及的是针对于案件的性质分辨和初步处理。在这个环节直接涉及到案件是否需要进行相应的刑事司法追诉,也是能否引起刑事司法程序的重要节点。2001年最高检发布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中,前置阶段由检察院进行审查,后续其他规定均是采取弱化态度,以公安机关为刑事司法启动的基础点。这不禁让人产生疑问:这是因为公安机关本身属于侦查机关,同时属于行政机关,便于与食品安全领域行政执法机关对接,而做出的考量吗?即便是因为公安机关进行审查,方便案件的启动,同时公安机关具有相当的人力和资源便于进行案件的侦破,那检察院的监督为何在其中体现并不明显?刑事司法和行政执法衔接,本身就存在诸多交叉,需要进行监督,以实现程序公正和司法公正,但是检察监督一度在前置环节的立法中呈现出滞后和弱化状态。

其次,在前置环节,不可避免因为一些地方经济保护倾向,对于案件采取以罚代刑,或者有案不移。对于此种情况,并非各级机关不知道,那为何依然存在这个问题?究其根本,是因为如此处理可以促进地方发展,带来相应的“政绩”。同时在早期检察院系统并未实现垂直管理时,受制于地方财政经济的制约。倘若过多地介入相应的行政执法案件,会受到相应的制约。倘若某地方检察院的检察长比较强势,可以承受相应的压力,是一定程度上会带来好的效果,使得案件可以依法移送并得到处理,减少相应问题的出现。但检察长的过于强势,并非该院的其他人员不受制于地方。在现行制度下,市级地方检察系统在财政预算、报销、升迁等阶段仍然受到地方制约,在检察长的强势下,导致系统内部人员无法实现晋升或者报销,继而也会带来内部检察工作人员的抱怨。长此以往,会变相地削弱检察长的强势,最终使得检察院无法在该发挥作用阶段发挥其作用。

最后,在前置环节中,行政机关主导案件一开始的查办,其以行政处罚前置或者是采取其他行政制裁措施,这无可厚非,因为食品安全领域案件本身就是行政案件,只有严重时才予以刑事追诉。但其中存在的核心问题是,行政执法机关行使的是国家行政权,其在案件初步执法过程,享有较大的自由决定和处分权,可能对涉案的相关证据进行不当取证或者隐藏等。公安机关、检察机关或许对于常见涉嫌经济、涉及人身的刑事违法犯罪案件具备相关丰富的专业知识技能,但涉及食品领域的案件,其不仅缺乏相关方面的专业化人才,且没有相关的检验设备或者机构,可以说完全依赖于行政执法机关的调查结果或出具的检验结论,这往往导致了只能采信行政机关的决定,或者现实情况下,本着“多一事不如少一事”的态度,默认行政机关的处理决定或者公安机关的不立案的决定。由于在该阶段的介入较晚,使得检察机关不能及时在第一手资源中掌握相应的案件线索或者证据,其启动监督的滞后必然会对案件移送、案件立案产生不利影响。我们都知道,案件的立案、案件的移送往往过分依赖于行政执法机关的“态度”,对于公安机关而言,其本身就具有行政性和司法衔接性,绝大多数场合中其与行政执法机关有着较多的合作关系,且公安机关本身案件数量就多,综合考虑此种情况下,其往往没有足够时间和精力去认真进行审查,或者绝大多数情况下直接依据行政执法机关的检验报告进行判断。此时,即使被动启动检察监督,如果做出推翻行政机关、公安机关的决定,往往会“得罪”两个部门,为自己以后工作开展带来诸多不便。出于上述种种考量,使得检察机关一定程度上会认可公安机关不立案或者行政执法机关的处理决定。倘若检察监督在行政执法机关的侦查、办理案件过程中一开始就提早介入,便会大大减少此类情况出现,从而使案件可以进入到相应的刑事司法程序。

(二)食品安全案件移送中的检察监督不到位

2004年《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(以下简称《意见》)第三条提出,对案件移送从刑事司法角度进行了规定。2006年的《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(以下简称《四部门意见》)第一条吸收了2004年的《意见》内容,增加了制作《涉嫌犯罪案件移送书》的内容。此后2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(以下简称《衔接意见》)第二条、2016年的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《衔接办法》)第一条,均采用了“及时”“应移送的”等具有较强的政策性意味的字眼。针对于此,2020年《国务院关于修改〈行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定〉的决定》(以下简称《修改决定》)第三条采用“必须移送”的字样,由此说明了此前规定中的执行性或者效力不足。在2004年的《意见》中也存在类似的字眼,如“经协商”“还可以派员”等。上述均体现检察机关实质上并没有实际的监督权。2020年《修改决定》第十六条规定了行政执法机关违反本规定不移送应受到的处分或刑事责任。

从以上内容可以看出,第一,负有监督职责的人民检察院,在案件移送过程中,主要的手段方式便是提出相应的书面移送意见和检察建议。第二,其监督的法律后果,采取内部处分居多,涉及刑事追诉较少,这些都无法真正触及问题核心。在现行“一府两院”制度框架内由检察机关来行使监督权,赋予其相应的实质权力,理所应当。但目前的规定中,我们对比梳理可以清晰发现,检察机关检察监督弱化,甚至是“无权”行使,其在食品安全领域案件中的地位,可以说十分尴尬,有“食之无味,弃之可惜”之感。导致检察监督不到位,无法在该阶段发挥作用的原因主要表现在以下方面。

1.检察机关的监督启动具有被动性。只有接到群众举报等情况才会启动,这与检察权属于司法权有关。在法理层面,检察机关的司法权本身就是被动的触发。一方面是因为现行规定下,相关程序规定了检察机关行使介入的被动,且在两法衔接领域下,以行政主导的案件,本身就弱化了检察权的行使,从而使得在案件中不能及时介入;另一方面便是由于目前较多的食品安全领域案件,并非是通过行政机关进入检察视野,而是以互联网发展下的社交媒体或者公民网络进行传播继而进入。此种情况下,因为网络传播的速度较快,容易产生不良影响,这种影响有时会影响地方的业绩考核。此时迫于媒体舆论的监督压力,行政机关或者地方政府一把手往往便会采取联席会议形式,要求从快从严处理,依法查办责任人员,因而此时检察监督发挥作用与否都不再重要了。作为现代民主法治国家,我们重视各种监督本身没有错,但是过分地依赖于民众、媒体的监督等,实质上是说明了我们法治建设中的机关监督或者内部监督的不到位,这是我们应当重视并且加强的。

2.检察监督的无力,实质上是检察监督并没有实质上的权力。从前述2004年《意见》可以看出,措辞的协商性说明了检察院的“小心翼翼”,害怕开罪行政执法机关。当然不难看出检察机关在食品安全领域中没有相应的实质监督权,其言语表述都在侧面说明了,主动与行政执法机关沟通,减少行政机关的抵触情绪,从而在表面上促进衔接的畅通。设想一下,如果检察院不协商,此时直接进行阅卷,派员介入案件,那会发生什么?理论上轻则会引起行政执法机关的排斥,采取不予配合或者去上级机关那里“哭诉”;重则会引发两个系统在地方此后其他案件中的矛盾,埋下不利的根源。当然,检察机关不会如此莽撞,于是通过检察建议此种名义上的赋权举措来加强。但2021年最高检发布的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第七条规定表明,若要提检察意见需要经检察长批准。从本质上看,检察意见通过“建议”的形式提出,以实现案件的衔接。而检察意见并无约束力,行政机关对此可以不予理睬。对于新的规定中还需要检察长批准,以笔者愚见,最高检如此而为,可能是看到了目前的检察监督不到位,在食品安全领域无法有效发挥作用,因而在等待有效的机制来实现效能。

(三)食品安全领域犯罪中对侦查机关刑事立案检察监督不到位

食品安全领域犯罪中,行政执法机关移送案件后,侦查机关初查以决定是否立案,这就带来了另一个问题。以前文所述,河南省公安厅办理案件与全国数字对比,最终移送起诉的案件比较少,这至少说明了在立案环节其实就有相当一部分案件未能受到处理。从制度上看,对侦查机关应当立案而不予立案主要来自于下列两种途径。

1.食品领域行政执法机关移送后对公安机关的监督。2011年的《衔接意见》第十六条仅规定,针对侦查机关不受理的,救济举措为申请检察机关立案监督。2016年《衔接办法》进一步细化规定,增加了复议的举措[10]。2020年《修改决定》中,对于立案的监督,仍沿用2016年的说法,即提起复议或建议进行立案监督。对此效果如何?对于食药部门而言,首先其承担大量的工作任务,同时并非案件受害人,此时面对诸多工作通常不会对公安机关的不立案决定申请复议;另一方面这种复议并非具有内部监督、权利救济等功能的行政复议[11],而是要求“针对既定结果重复讨论”[12]。这种复议,无异于“公安机关自我把控复议结果”,实质上没有意义。由此可以宣告对于行政执法机关的监督,没有实效。

2.检察机关的立案监督。根据2016的《衔接办法》的设计初衷,是寄希望人民检察院可以积极主动行使监督权,以便实现衔接的目的[13]。在实践中,人民检察院名义上可以行使监督权,但配套的监督保障措施较少。举例而言,当食品安全案件发生,行政执法部门是“一手资料”的收集和提供者,检察机关的监督须依赖于这些“资料”。由此,行政执法机关怎样呈现,就会对案件产生不同影响,这难以保障检察机关真正行使监督权,也无助于行刑衔接的实现。

(四)食品安全领域犯罪的刑事追诉检察监督不到位

设想一下,倘若衔接顺利,是否就意味着追诉成功了呢?答案是不一定。当前检察机关在垂直管辖的建设上仍尚未完全覆盖,这在一定程度上使承担绝大多数工作任务的市县两级检察机关无法真正实现监督。就食品安全领域犯罪而言,当前的诉讼救济举措效果都有限。首先,如果被害人向检察院进行申诉或者直接提起自诉,很大程度上按照正常的民事侵权处理,这一定程度上会变相将案件消除;其次,在现行制度下,公安机关可以进行复议,但是在前述中,检察监督的实现本身就受到了行政权的制约,此时权力回归到检察院的手中,其复议等同于前述“公安机关自己做自己的法官”,并不会取得实际意义上的效果。在大多数情况下,公安机关出于工作配合和部门关系等原因也不会主动申请复议,以免为以后开展工作带来不便,因而此种情况下往往使得检察监督难以产生实际效果。

四、食品安全领域行刑衔接的检察监督机制构建

(一)构建巡回检察制度,实现自上而下的巡回检察,实现检察监督

当前针对我国食品安全领域行刑衔接不畅,核心因素在于检察监督的不到位。有鉴于此,笔者拟提出构建一种全新的巡回检察制度来解决这个问题(如图1所示)。

图1 笔者所构建的检察监督体系

在该制度下,借鉴吸收最高人民法院巡回法庭、国家审计署的巡回审计的制度优势,同时结合我国检察系统垂直领导体系的特点,由最高人民检察院领导,其下设的经济犯罪检察厅作为其他巡回检察厅的协调部门,作为第一级检察厅。以河南省为例,首先在河南省省检察院设立第二级巡回检察厅,然后在河南省下属的地级市设立第三级巡回检察厅。根据行政区域划分,南阳、信阳、洛阳这三个相邻的地级市设置一个巡回检察厅,以巡视管辖这三个地级市的食品安全犯罪案件;同理在郑州、安阳、新乡这三个相邻的地级市设立一个巡回检察厅;在鹤壁、许昌、周口三市设立一个巡回检察厅,以此在下属相应的地级市设立第三极巡回检察厅。比如南阳下属管辖新野县、唐河县、南召县等10个县和卧龙区、宛城区、南阳国家级高新技术开发区、南阳新区等6个区。以三个县为单位设立第四级巡回检察厅,由此形成自上而下的四级巡回检察制度。

在该制度的理想设计中,四级巡回检察厅的模式,其不仅具有可操作性,更是可以打破地方经济保护主义,从而实现检察监督的有效运行。笔者将从以下方面论证该制度的可操作性和优越性。

第一在制度设计上,根据我国现行检察监督规定和体系中食品安全领域检察监督的启动具有被动性,往往由于当事人、群众的举报或者是来自于行政执法机关的申请立案监督才可进行。这种行使监督往往在一定程度上还受地方的行政机关影响,通过垂直领导的模式,以最高检为领导,同时开展四级巡回检察模式。以每一级的检察厅在该辖区进行相应的案件巡回,一方面在制度设计上打破了地方检察机关想作为而不能作为的困局;另一方面在制度上由于采用的是巡回检察模式,其不受地域的限制和影响,即使地方出于保护主义而试图以罚代刑、有案不移、有案不立,但是在该制度模式下,巡回检察可以促进地方检察机关的监督,且可以对于相应地区的不作为案件,直接通报全省、全市,由此可以极大程度上有力震慑地方在思想上、工作上存在懈怠的弊病,从而为食品安全领域衔接发力。

第二在实践操作上,由于我国采用的是检察院双重领导模式,既受上级检察院的垂直领导同时受同级党委领导及人大的依法监督、政协的民主监督,并有新闻媒体监督,其权力使用更加严格,也是该制度模式构建的合理性之处。目前我国检察系统大部分省实现了省以下人、财、物统管。在此基础上,为方便市一级以及基层检察机关能够行使检察监督的权力,以第三级、第四级巡回检察的模式有效衔接省直管的现状,弥补未实现全部垂直管辖的一些短板。同时当前我国存在巡回法院、纪检监察巡视、审计巡视三种模式,有效针对案件审理、公职人员违反纪律、审计经济财政三种情况,而对于行刑衔接的检察监督却未有相关的制度建设。建立巡回检察监督模式,不仅符合当前检察系统的建设情况,更是在实际操作上向前推进,四级巡回检察模式对应四级检察机关,可以有效衔接地方工作,从而真正的解决食品安全领域行刑衔接的问题,且该制度模式倘若可以实践适用,根据实际情况,还可以扩展到所有行政处罚前置程序的衔接中。

(二)赋予检察机关实质上的检察权,发挥行刑衔接的有力保障作用

当前在我国的七部相关文件中,无一例外对检察机关的监督权力本身都采取一种弱化的态度或者趋势。这最突出的表现是前述内容中提及的所有内容规定对于检察机关的措辞,都是以与行政机关商讨来表达。在构建四级巡回检察厅模式下,赋予地方各级检察机关检察监督权势在必行。

具体而言,由检察机关负责案件审查与监督,建立完善的责任追究制度,具体实施细则可参照检察院对公安机关未予立案并移送审查起诉的案件处理。检察机关认为在行政执法过程中可能妨碍案件的实体处理,可以不经协商,直接派员介入指导行政执法人员调查取证工作,并监督行政机关将案件完整材料移送公安机关立案侦查[14],这种实质意义上的赋权,可以让检察机关在该领域真正敢于用权,敢于监督,从而减少有案不移、有案不立、以罚代刑的问题。同时检察机关可以根据现有的职务犯罪侦查权和检察建议权对食品安全类行政执法问题进行检察监督。一方面,应当确保检察机关切实享有知情权和查阅案件资料的权力,行政机关在处置食品安全类案件时应将相关信息递送检察机关报备,同时检察机关在通知行政执法机关以后,便可以查阅此类案卷材料,而无需协商;另一方面,检察机关有权对行政执法人员的违规操作提出检察建议,对于情节轻微,不需要追究刑事责任的行为,可向该行政执法机关的上级行政机关通报,并提出相应的处罚建议;针对情节严重的,可移送监察委追究刑事责任,这也是实现民生刑法观的体现[15]。同时,应当以司法解释的方式,明确检察建议的法律效力。当前检察建议效力不足之处就在于其没有制约力,尤其是行政执法机关应当移送而没有移送的案件,检察机关据此提出检察意见后,行政执法机关倘若不履行,就别无他法。因而赋予检察建议、检察意见实质上的制约力,一方面能够使得行政执法机关、公安机关予以重视,继而积极配合落实程序的实现;另一方面可以在具体部门衔接中避免因启动的滞后,导致无法有力行使检察监督权。

(三)构建检察监督与人大监督衔接机制,形成完整监督闭环

依据前述的制度设计,仍存在一个可能的问题,即当巡回检察厅定期巡回完毕,那地方检察机关是否又会回归到巡回之前的状态?如果本级人民政府拒绝或者不理会检察建议应如何处置?这是一个很现实的问题,在构建制度建设的时候,我们要想到所有可能出现的问题,以切实推进这个制度构建,使之在理论上相对完善。

目前我国各级公安机关作为地方各级政府的行政机关,其在完成本职工作过程中,大多数是在贯彻上级的指令、指示。在当前食品安全领域中,不论我们看到新闻媒体报道公安机关开展任何食品安全行动,都是在地方政府的授意或者领导下进行。在某案件中,如果公安机关不予立案,其实质上是两个行政机关在两个程序衔接中的政府意志体现,即行政执法机关与公安机关,本就在前置阶段不移送,但为了形式上合理或者因群众举报而移送公安机关,最终以不立案的决定结案,那么,检察机关如果提出检察建议,很可能会被公安机关及其上级的政府置之不理。如此,针对可能出现的问题又该怎样解决?笔者认为,在我国宪法体制中,其实便提供了解决方案,即依靠人民代表大会制度,相应的便可以在巡回检察厅之外,由同级或上级人民代表大会或其常委会确保地方各级检察机关的检察监督切实有效。

如托克维尔所言:“在民主国家,多数每年都能从他们以前委托的人们手里收回权力,所以他们决不害怕那些人滥用职权。”[16]这实质上便是依托于民主制度,通过监督质询来解决其中的问题。毫无疑问这并不是目前监督中的内部监督,其属于外部监督的一种形式。但是对于内部的行政长官而言,其升迁受到民主的评价影响。自十八大以来,我们党一直提倡发挥监督体制的优越性,实现国家治理模式的现代化。在当前制度下,纯粹的人大监督不易真正发挥作用,原因在于人大制度本身,决定了其并非具有大量时间来进行监督,同时因为专业度的问题,导致在一些问题上,人大监督无法发现。但是作为专业的检察机关,其具备相应的专业知识,打击犯罪,行使检察监督是宪法赋予的权力。因此,当二者结合,便可以实现专业和外部有力监督,实现程序上内部监督与民主上外部监督的有机闭合,继而在食品安全领域行刑衔接中,促进检察监督更好发挥作用。

五、结语

食品安全领域行刑衔接问题实质上是中国深化行政管理和机构改革的缩影,传统行政监管体制难以有效扼制食品安全领域的不规范现象[17]。长达二十余年的改革与发展,我国在治理与立法、问题和革新中不断前行。在现有制度下,针对制度本身所具有的问题进行深入研究,找寻解决问题的方法。虽然现有的制度强调衔接与融合,但是制度本身所具有的差异性是无法融合的,且差异长存。建立二者的平衡关系,继而合力促进发展,方能带来有益作用。笔者通过分析现行食品安全领域检察监督的不到位问题,在理论上提出构建一种全新的检察监督机制,衔接人大的外部监督,进一步强化食品安全类案件中检察监督的作用。虽然在理论上具有创新和指引意义,但仍然需要时间和实践的检验方能显现效果。希望能以愚见促进食品安全领域行刑衔接,为解决该领域的二法衔接问题贡献心力。