张师伟

提要：习近平总书记在党的二十大报告中指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，强调要“完善协商民主体系”“健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”。中国共产党在协商民主制度体系的孕育、形成及发展过程中，不仅始终发挥了重要的政治领导、组织领导和思想领导作用，而且还非常注意将其领导的地位和作用通过法律的形式体现出来，在实践中形成了法制化的重要成果。中国共产党建构和领导协商民主制度体系的法制化成果，既是其建构和领导作用的根本保障，也彰显了其发挥建构和领导作用的法制化方式。中国共产党制定的党内法规在法制化成果中占据着主要的地位，发挥着重要的作用。

中国共产党领导人民选择了一条不同于西方的民主道路，并在将马克思主义理论与中国实践相结合的革命过程中，自觉地建构起了一套凸显民主协商的制度体系，创造了一种完全崭新的协商民主的新形态。虽然中文中的协商民主概念及理论在话语渊源上来自西方，但是作为一种政治制度实践，协商民主在中国却早已在中国共产党领导下确立了起来。(1)袁峰：《中国形态协商民主的缘起与内涵》，《理论与改革》2006年第6期。西方协商民主概念及理论传入，只是在客观上给中国协商民主制度体系的理论自觉，提供了一个重要契机。(2)浦兴祖：《“协商民主”若干问题初探》，《工会理论研究》2007 年第 4 期。但两者之间也并非没有魂魄与共的深刻相同之处，只不过彼此之间在魂魄上的深刻相同之处，在理论上主要是提高了人们对协商在民主过程及制度中的期待，从而增加了国内理论家对中国民主制度体系的自信，比如温岭恳谈会即被当作中国协商民主的典型。(3)鲍操、严宏：《中美基层协商民主实践形式差异化分析——以温岭恳谈会和21世纪城镇会议为例》，《重庆交通大学学报》(社会科学版)2017年第4期。西方的政治理论家看到了竞争性民主制度理论的不足，既试图重新发现民主实践中的协商环节，也希望重新思考包含了协商的民主制度的理论基础，以重新概括民主制度的理论模型，约瑟夫·毕塞特(Joseph M.Bessette)的《协商民主：共和政府的多数原则》首次提出“协商民主”，就体现了这种诉求。(4)张师伟、曹姣：《复兴与创新：作为民主模式的协商民主》，《晋阳学刊》2015年第5期。但是政治理论家的努力并不能有效地影响西方的民主制度形态，协商民主在很大程度上仍然主要处在西方民主制度的边缘。“虽然协商民主提供了一个对选举民主进行检验和批判的标准，但两者的地位是不同的，协商民主不能取代选举民主的地位。”(5)马奔：《协商民主与选举民主:渊源、关系与未来发展》，《文史哲》2014年第3期。中国共产党领导的民主探索及其制度建构，从一开始就排斥了竞争性民主制度的选项，而特别着重在民主制度中落实协商环节，贯彻协商精神，它不仅以政治协商为民主制度的中心内容，而且它在政治协商的制度化水平上也远高于竞争性选举民主中的政治竞争。

中国协商民主制度体系不仅自身构成了一个法制化的制度体系，而且作为协商民主制度体系建构的领导者和组织者的中国共产党，对协商民主制度体系的建构和领导也表现出了较高的法制化水平，体现了高度的法治意识。中国共产党依法领导协商民主制度体系的建构与发展，其领导方式在客观上表现为一个法制化的规范平台。这个平台的规范构成要素，就其制定主体而言，具有多样性的规范来源，其中最主要的来源有：中国共产党制定的党内法规、全国人大制定的有关法律、中国人民政治协商会议有关规范，三者相比较，中国共产党制定的党内法规又在其中占有主要地位。

一、中国共产党领导协商民主制度体系建构的法治意识

中国共产党领导的民主探索在建党伊始就开始了。从那时起，中国的民主理论及民主制度建构，就走上了一条不同于西方竞争性民主的道路，既表达了建立民主政治的诉求，也意识到了“联络民主派”“建立一个民主主义的联合战线”的重要地位。(6)《中国共产党关于时局的主张》(1922年)，中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编》(第一册)，中央文献出版社，2011年，第97-98页。但因为在实践中受制于国共合作的政治限制，中国共产党独立领导民主制度体系的建构，要在武装反抗国民党右派之后的根据地政权中才能真正开始。中国共产党独立领导政权建设之初，在政权建设的各个方面都较多地受到共产国际指示及苏联经验的影响，因为“中国苏维埃革命运动一开始就照搬苏俄革命的经验”(7)耿显家：《共产国际与中国共产党早期苏维埃政权的执政实践》，《苏区研究》2020年第2期。，所以在民主制度的建构上较多地受到苏联影响，在根据地范围内确立了苏维埃民主制度。苏维埃民主制度不以竞争性为主要特点，而较多地关注无产阶级领导下的革命阶级合作与协商，“工农兵苏维埃”作为“人民民主和革命民主的物化形态，它反映了被压迫的劳动者阶级渴求解放和参与社会及政治管理的强烈愿望”(8)秦德占、蒲国良：《论苏维埃民主的历史意义及实践教训》，《北京行政学院学报》1999年第3期。，在类型上更接近于协商民主而非竞争性民主。不论是在政权的民主性内涵上，还是在民主制度的运作中，苏区的民主制度建构，都表现出了较为浓郁的阶级意识，既凸显了工农兵民主专政的政治实质，(9)《中华苏维埃第一次全国代表大会告全中国工人与劳苦民众》，中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编》(第八册)，中央文献出版社，2011年，第658-659页。又凸显了中国共产党在其中的领导地位，“苏维埃运动的开始就在共产党领导之下，共产党……领导着苏维埃运动获得了伟大胜利”，(10)《中央苏区党的第一次代表大会政治决议案》，中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编》(第八册)，第611页。更贯穿了无产阶级民主理论的民主集中制原则，在革命的阶级内部进行广泛的政治合作与协商民主，以共产党领导下之合作与协商的结果作为权威的决策，实现了权威的集中。(11)《中华苏维埃共和国宪法大纲》(1931)，中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编》(第八册)，第649-653页。中国共产党领导下建构起来的苏区民主制度，既然具有革命阶级联盟的政治性质，那么也就在政治过程中表现出了较多的革命阶级协商的内容，并在制度设计中有意识地强化了政治协商的环节和程序，以便革命的工农兵能够在广泛讨论、充分沟通的基础上实现共同根本利益的最大化。这在根本上是因为工农兵之间根本不存在政治利益上的零和博弈，工农兵在民主制度中只能是集思广益、群策群力，以实现和维护革命的共同利益。中国共产党在领导苏区民主制度体系建构的过程中充分发挥了法律的作用，它一方面高度重视苏维埃政权的立法工作，高度重视工农兵民主权利的制度化实现，依法保障工农兵的劳动权、土地权、婚姻自主权，中华苏维埃共和国临时中央政府颁布“130多部代表人民意志、符合革命利益的法律、法令、条例和训令”，“建立了以宪法大纲为主体的革命法律体系”，(12)肖志恒：《井冈山及中央苏区立法实践的经验及当代启示》，《中国井冈山干部学院学报》2015年第6期。将工农兵从半封建半殖民地的政治压迫和经济剥削中解放出来，从而为工农兵民主制度的建构提供了共同的根本利益基础；另一方面，它又高度重视苏维埃宪法体制的确立，既使工农兵所享有的广泛民主权利充分地制度化和法制化，也在环节和过程上保证了工农兵之间政治协商的民主内容，并在民主的程序上坚持和贯彻了中国共产党的领导。

中国共产党在抗日战争时期建立的根据地政权，在性质上具有抗日民族统一战线的性质，既在其中贯彻和落实了中国共产党的领导，又在民主制度的建构中充分地容纳了各抗日阶级、阶层等的政治协商，它在类型上也是更接近协商民主而非竞争性民主。为了适应抗日战争时期的政治形势，中国共产党在民主的理论上进行了与时俱进的变更，自觉地将原先的政权建设指导思想进行了调整，将民主制度的工农兵联合专政调整为各抗日阶级、阶层的联合专政，并由此而自觉地进行抗日民族统一战线性质政权的倡议和实践。(13)刘少奇：《论抗日民主政权》，《刘少奇选集》(上卷)，人民出版社，1981年，第170-177页。抗日民主根据地的“三三制”民主制度作为中国共产党领导下的民主制度，既充分贯彻和落实了中国共产党抗日民族统一战线的指导思想，又始终在实践中处于中国共产党的领导之下，还践行了各革命阶级及阶层之间进行政治合作与协商的精神。这一民主制度延续了苏区民主制度的政治协商特征，凸显了各抗日的阶级及阶层在政治及经济、文化上的根本共同利益，强化了各抗日阶级及阶层在根本利益一致基础上的政治协商及联合专政，与政治协商的内容相比，竞争性民主的内容极少。中国共产党非常注意以法的形式开展对抗日民族统一战线性质政权建设的倡议、领导和组织，并为此制定了相应的法律规范。一方面，中国共产党以党内法规的形式强调了抗日民主根据地政权的抗日民主统一战线性质，凸显了政权在本质上不能不是各抗日阶级及阶层的联合专政，并在各抗日阶级及阶层内部实行广泛的人民民主，同时也在党内法规中规定了中国共产党在抗日民主根据地政权中的领导地位，规范了中国共产党在其中发挥领导作用的方式等，从而以党内法规的形式保障了中国共产党对抗日民主根据地民主制度的领导作用，将党的主张贯彻和落实在了法律层面。(14)《中共陕甘宁边区中央局关于实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编》(第十八册)，中央文献出版社，2011年，第59-67页；《中共中央北方局对晋冀豫边区根据地建设的主张》，中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编》(第十八册)，第233-238页。另一方面，中国共产党还主持制定了关于抗日民主根据地政权建设的政府法令，将中国共产党关于抗日民主根据地“三三制”民主的理论转变为体现革命人民意志的法律，从而在提供一套用以规范各抗日根据地民主制度建设的法律规范之外，也以政府法律的形式落实了中国共产党在其中的领导地位与作用，如《陕甘宁边区施政纲领》，一方面根据“中共中央的抗日民族统一战线原则”，体现了党的主张，另一方面又要求“共产党员当选为行政人员时，即将照此纲领坚决实施之”(15)《陕甘宁边区施政纲领》，中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编》(第十八册)，第241-244页。。

中国共产党领导人民取得了新民主主义革命的胜利，并在领导人民取得革命胜利的过程中建构了全国范围的民主制度体系，不论是1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中央人民政府组织法》等，还是1954年通过的《宪法》，都延续了中国共产党领导民主制度建构的政治传统，并保持了中国共产党领导下建构起来的民主制度体系的人民民主特征。这首先表现在民主制度体系在性质上一如既往地坚持了人民内部的广泛民主和人民联合向敌人专政的人民民主专政属性，并贯彻了人民内部在民主过程中求共同根本利益的政治协商精神，在制度内容的设计上淡化了民主的竞争性，而较为注重民主过程中代表产生的典型性；(16)《薄一波关于华北各城市召开各界代表会议的情形和经验报告》，中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》(第一册)，第27页。其次，人民民主的特征还表现为中国共产党领导作用的一以贯之，这在相当程度上高度肯定了作为人民民主之必要条件的中国共产党领导作用，恰如没有共产党，就没有新中国，没有共产党，也就没有人民民主，没有人民民主专政的民主制度。实际上，不论是在新民主主义革命胜利之后建立人民民主专政的民主制度，还是在中华人民共和国成立后人民民主制度的进一步完善过程中，中国共产党在民主制度建构及完善方面的领导作用都是极为明显而至关重要，不可或缺。但是中国共产党在领导人民民主制度建构及完善的过程中却仍然高度重视法治的作用，既注意将中国共产党的领导作用通过领导相关的民主制度立法来予以兑现，使党的主张、人民当家作主与依法治国在民主制度建构的实践中较为充分地展现出来，(17)毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》(第五册)，中央文献出版社，2011年，第249-255页。又注意充分发挥党内法规的规范作用，在党内法规层面上，将中国共产党对民主制度建构及完善的领导作用，进一步地细化和具体化，比如通过党内法规将党对统一战线的领导落实在县市以上人民代表大会实行时的民主人士安排上。(18)《中央统战部关于县、市以上各级人民代表大会制实行时安排民主人士和人民代表大会制实行以后人民民主统一战线组织问题的补充意见》，中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》(第五册)，第124-127页。正是因为中国共产党在民主制度体系建构中的法治化领导作用，中国注重政治协商的民主制度体系，才在实践中化解了因“极少数资产阶级右派分子”“妄图取代共产党领导”带来的社会主义民主制度体系面临的危机，(19)《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社，2011年，第138页。得以延续并日益完善人民民主的民主制度体系，保持了更多的协商民主的属性及制度内容。

中国共产党领导民主制度建构及完善的过程，并非一帆风顺，但中国共产党依赖自己所有的民主优势又使民主制度之建构回归正途。改革开放以后，中国共产党领导人民总结社会主义建设的经验教训，不仅在理论上将社会主义民主制度体系的进一步发展完善与健全社会主义法制紧密结合起来，而且还在实践中通过领导诸多的立法工作以促进社会主义民主的法制化。(20)胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，中共中央文献研究室：《十二大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第28-30页。中国共产党领导人民以民主的方式制定了系统完善的社会主义法律体系，既彰显了其日益高涨的法治意识，也凸显了其关于法治社会、法治政府及法治国家一体建设的社会主义法治国家战略，并在实践中呈现了一条党的领导、人民当家作主及依法治国相结合的法治化路径。(21)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2016年，第157页。改革开放以来，中国共产党领导人民完善民主制度体系方面的法治思维，首先体现在中国特色社会主义法律体系的日益完善上，这既意味着中国共产党所领导的人民民主制度赋予了人民以广泛真实平等的法制化了的民主权利，赋予了个体以丰富充实的政治权利、社会权利、文化权利等，人民民主的内容由此而更加充实，也更加法治化了，又意味着中国共产党的人民民主主张通过它所领导的立法工作，转化成了具体的权利安排、规范体系及运行程序，展现了党的领导、人民当家作主及依法治国在民主制度体系中的高度统一。其次，中国共产党领导完善民主制度体系的法治思维，还体现在它所制定的一系列党内法规上，它既可以通过规范中国共产党在民主制度体系中的行为，来贯彻和落实党对民主制度体系完善之领导的法治化安排，使党对民主制度的体系化领导落实为民主制度体系中某个环节或方面等的具体安排，也可以通过规范中国共产党在民主制度体系上的全面领导内容，从而将在法律上相互区别的民主制度体系的不同环节在整体上联系起来，形成一种以党内法规为支撑的党对民主制度体系的整体性的法治化领导。中国共产党领导下建构起来的民主制度体系，虽然包含着一定的竞争性选举的内容，但是在整体上却更凸显了政治协商的环节与内容，从民主制度的形态特征来说，竞争性民主属性可以忽略不计，而协商民主属性则在其中占据了支配地位。虽然协商民主的概念还没有在中文中出现，但协商民主制度体系的事实早就存在于中国的实践之中了。

二、中国共产党领导协商民主制度体系建构的党内法规

中国共产党的党内法规在中国法律体系中占据特殊的地位,“党内法规与国家法同属于法的范畴,都是制度理性的产物”。(22)刘长秋：《党内法规与国家法：关联、区别及其关系之协调》，《治理现代化研究》2020年第3期。它虽然并不是国家权力机关制定和认可的规范，在法理概念上不太符合国内法理学理论体系关于法的概念的主流说法，有些学者因此而认为“党内法规不是国家法律，不具有法律的特征，二者不能混淆”(23)李哲：《党内法规与国家法律、全面依法治国的辩证关系研究》，《新疆师范大学学报》(哲学人文社会科学版)2020年第3期。，党内法规在形成过程中并没有经过国家权力机关的制定或认可程序，并且也不具有全社会范围内的普遍约束力。但从法作为一种强制规范的属性来看，法的强制属性并不一定非得适用于全社会，且具有以国家强制力为后盾的强制性，而仅可以在一定的范围内保持其一定程度的强制性。有的学者从法作为一种强制性规范的广义概念出发，不仅强调了国家权力机关以外还存在着多元的立法主体，而且还强调了任何一个社会组织或民间组织也可以充当立法主体，形成民间法的内容体系。(24)钱锦宇：《民间法理论的法律多元主义根脉——维柯的〈新科学〉及其文化多元论对民间法研究的贡献》，《民间法》，2011年，第47-53页。中国共产党制定的用以管辖党内事务的规范体系，虽然不是国家权力机关制定或认可的法律，但是仍然属于具有法的强制属性的法。从党内法规用来实现中国共产党的自身治理来看，它是中国共产党制定的用以规范党内关系、管理党内事务、约束党员行为及保障党员权利等的民间法规范体系，它在国家的法律体系之外，中国共产党的各级组织及一切党员除了必须遵守国家法律之外，还必须要遵守中国共产党制定的党内法规。“党内法规是党员与党组织达成的政治契约,其效力来源于党员对自己作为公民所享有的部分法律权利和人身自由的让渡和放弃。”(25)秦强：《论党内法规的规范效力》，《中国井冈山干部学院学报》2020年第1期。但中国共产党制定的党内法规又不是一般意义上的民间法，因为它所规范的内容虽然有民间的部分，但其绝大多数又都具有政治法的属性，指导和规范着从中央到基层的广泛政治生活内容。一方面，中国共产党作为一个法定执政党，它只有真正执行以党规从严治党，才能“推进全面从严治党”,“推进自身现代化”，“领导国家治理现代化”。(26)周叶中、邵帅：《论依规治党》，《学习与实践》2020年第2期。另一方面，中国共产党作为社会主义事业的领导核心，它在社会主义事业中的领导地位及领导作用，不仅要借助和通过党内法规的健全规范体系，充分而稳定地呈现出来，而且还需要在国法未能及时规范的领域发挥必要的指导和规范作用，更需要在国法不能及的政治领域发挥指导和规范作用，“党规与国法之间相辅相成、相互促进、相互保障。”(27)王立峰：《党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域》，《南京社会科学》2015年第2期。

中国共产党之所以能够在民主制度体系的建构中扮演领导角色，固然首先是因为它体现了历史的选择。所谓历史的选择，一方面是因为中国共产党领导的民主道路及其所选择的民主制度，在根本上符合了中国的国情，适应了中国社会各革命势力共同救亡图存的客观需要，另一方面也是因为中国除了这条道路以外没有别的成功道路，其他的道路都在历史发展的过程中被否决掉了。(28)张师伟：《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的政治基础与历史生成》 ，《学术界》2018年第11期。但中国共产党能够在中国民主制度体系的建构过程中发挥领导作用，则更是中国共产党人在理论上积极探索和努力的结果，中国共产党在民主制度理论上的先行及其在党内法规层面上的奠基在其中具有极为重要的地位和作用。20世纪40年代后期，当中国的命运在革命战争的胜利背景下日益清晰的时候，中国共产党率先面向全国的革命阶级、阶层、政党及社会贤达，表达了召开新的政治协商会议、成立联合政府的主张。(29)王立：《中共中央发布“五一口号”》，《中国档案》2020年第2期。这个主张以中共中央的名义发布，在法理的意义上对中国共产党有规范的约束力，可以看作是中国共产党为新型民主制度体系建构发布的一个重要法律文件。中国各革命的阶级、阶层、政党及社会贤达积极响应了召开新的政治协商会议及成立联合政府的主张，聚集在共产党的领导之下，在召开新的政治协商会议之前，毛泽东同志《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的讲话》强调召开新的政治协商会议及成立联合政府的条件已经具备，(30)毛泽东：《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的讲话》，《毛泽东选集》(第4卷)，人民出版社，1966年，第1373页。中国共产党在党内文件中的有关表述为新型民主制度体系的建构，提供了重要理论基础。毛泽东同志《在新政治协商会议筹备会议上的讲话》将中国共产党的政治主张，进一步推到各革命的阶级、基层、政党及社会贤达面前，并为其进一步实现法律化提供了重要保证。(31)毛泽东：《新政治协商会议筹备会议上的讲话》，《毛泽东选集》(第4卷)，第1400-1401页。中国共产党领导下召开的新政治协商会议，将中国共产党主张并赢得革命力量赞成的新型民主制度体系，转变为体现国家意志的法律文件，确立了人民民主的制度体系。中国新型民主制度的体系化构造，经过1954年《宪法》而基本成型，中国共产党在国家根本大法制定过程中的领导地位及作用，在立法层面上，确保了中国共产党将自己关于人民民主的制度主张落实为国家根本大法的重要内容。(32)毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》(第五册)，第249-255页。中国共产党实际上在领导协商建国的过程中，就已经在党内法规层面及临时宪法性质的法律层面上描摹出了人民民主制度的基本轮廓。改革开放以来，中国共产党在领导社会主义民主继续完善的过程中，仍然非常注重依法发挥领导作用，党内法规作为体现中国共产党主张的法律性文件，往往在民主制度体系的完善方面处于先导性地位，发挥领导性作用，比如作为最核心的协商民主制度规范的政党制度，就是以中国共产党党内法规的形式存在的。(33)《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》，中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2011年，第243-251页。

中国共产党领导民主制度体系完善的过程，在很大程度上就是充分发展人民民主的过程。与西方民主制度体系的发展，注重竞争性民主的规则体系及普及选举权不同，中国特色社会主义民主制度体系的完善，集中于如何在人民内部发展民主，扩展人民群众的民主权利，丰富人民群众的参与形式，以更好地保证人民群众当家作主。从中国共产党党内法规中有关民主制度体系完善的内容来看，民主协商乃是一个重要的方面。这固然是因为经过党在十一届三中全会以后的拨乱反正，发展社会主义民主和健全社会主义法制的工作，已经在国家立法层面取得了重要成绩，各级人民代表大会及人民政府已经在选举民主及表决程序等方面较为完善，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使管理国家和公共事务的权利，已经在法制上确立了起来。但中国特色社会主义民主制度体系中的协商与合作还缺乏法制层面上的规范支撑，在这个情况下，党从巩固和发展民主制度体系中的协商入手，考虑了民主制度体系的完善问题，在国家层面立法还不能提供应有规范的情况下，党内法规就可以通过规范自己的领导行为，从而在实践中形成一定范围内适用的民主协商的必要规范，以进一步彰显民主协商在社会主义民主制度体系中的重要地位和普遍性作用，凸显社会主义民主制度体系在类型上的协商民主本质。(34)《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，第291-300页。在协商民主的理论及话语输入中国之前，中国共产党在党内法规层面上较为关注和重点安排的民主协商，主要包含三个方面的内容：第一、政党协商，即在党内法规层面上，既高度肯定了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的基本制度属性，并将这个制度属性落实在了国家根本大法的层面，从而正式地将政党制度中的协商民主纳入了法制化了的社会主义民主制度体系，(35)《中华人民共和国宪法修正案》(1993)，中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第181页。也对中国共产党领导下的多党合作与政治协商的形式、路径、程序等进行了较为细腻的规范化规定，从而在实践中确立起了中国共产党领导下多党合作与政治协商的法制化模式，提供了多党合作与政治协商的必要规范。(36)《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，第291-300页。第二、人民政协，即人民政协作为中国共产党领导的爱国统一战线组织，它既是中国共产党领导多党合作与政治协商的重要平台，也是社会主义爱国统一战线各方面代表人士开展政治协商的重要平台，中国共产党的党内法规就如何更好地进行领导人民政协工作做出安排，其目的就在于更好更充分地实现人民内部的团结、协商与合作。(37)《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(摘要)，中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社，2011年，第259-266页。第三、统一战线，中国共产党作为统一战线的领导核心，以党内法规形式颁布有关的行为规范，就如何在统一战线的内部实现有效的政治、思想及组织的领导，以实现更广泛的协商、民主、团结与合作。(38)《中国共产党统一战线工作条例》(试行)，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，第539-556页。上述三者都涉及中国共产党领导下人民民主的内容，鉴于中国共产党在三者中的领导地位及领导作用，其党内法规在规范和促进三者的发展与完善方面发挥了不可替代的关键性作用。

中国共产党领导的民主制度体系建构，本身就要求中国共产党在党内法规层面的高度完善，党内法规内容不完善或执行过程中出现瑕疵，必然要在结果上影响民主制度体系建构的过程及结果。改革开放以来，中国共产党领导全国人民在健全社会主义法制和发展社会主义民主方面，取得了重要的成果，在成功开辟中国特色社会主义法治道路的同时，也成功地实现了中国特色社会主义民主的“制度化、规范化与程序化”(39)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，中共中央文献研究室：《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2019年，第25-28页。。中国共产党的党内法规在发展党内民主和以党内民主引领人民民主方面发挥了重要作用，特别是在中国共产党领导的统一战线、人民政协及政党制度层面，更是较为自觉地发展和巩固了政治团结、政治协商与政治合作的制度体系。中国共产党的党内法规不仅就共产党如何发挥领导作用和怎样进行政治合作给出了操作性强的行为规范，而且还向统一战线、人民政协及其他党派提出了如何进行团结、协商与合作的规范性需求，既促进了中国共产党领导的人民政协及统一战线等的法制化规范建设，也刺激了作为参政党的民主党派进行自身的建章立制工作。中国共产党领导的民主制度体系完善，在接触协商民主的理论及话语之前，在党内法规层面所关注的协商，主要内容就是政党协商与政协协商，而统一战线工作中的协商在很多情况下都可以纳入政协协商之中。从供给协商以充分之规范的角度来看，中国共产党的党内法规在规范的供给上显然还不能满足协商民主实践的需要，政党协商、政协协商及人大协商之外的其他协商民主，在实践中还处于自发状态，规范性明显不足，存在着协商环节的完整性及程序的合理性方面的不足。中国共产党接受了协商民主的理论话语，并将其与中国的民主实践相结合，在理论上产生了发展中国特色社会主义协商民主的自觉意识，并在党的文件中就中国特色社会主义协商民主的定位及其制度化提出了指导性意见。(40)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2016年，第21页。在这些指导性意见的基础上，中国共产党又制定了专门党内法规以进一步加强社会主义协商民主，推进中国特色社会主义协商民主制度体系的法制化发展和完善。(41)《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，第291-300页。当然，党内法规主要是通过规范中国共产党作为执政党及领导党在协商民主方面的角色及行为等，引领和规范着协商民主制度体系的实践建构，而协商民主制度体系的法制化则又必然在党内法规的基础上进行系统的国家立法建构，以形成系统完整的协商民主制度体系的法制化体系。

三、中国共产党领导协商民主制度体系的法制体系

中国特色社会主义协商民主的理论自觉和话语建构虽然始于21世纪初，但它作为一种政治民主实践却早在20世纪上半叶就开始孕育，并在20世纪中叶形成了体系，展现为一种不同于西方竞争性民主的新型民主制度体系，其中新型政党制度的创立最能体现协商民主的精神。(42)张师伟：《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的政治基础与历史生成》 ，《学术界》2018年第11期。从这个意义上说，中国共产党领导人民探索民主新路的过程，就是探索和发展协商民主的过程，当中国共产党努力以法律为载体确立自己与新型民主制度的领导关系时，它也就是在努力以法制化的方式开展对协商民主制度体系的领导。从中国共产党领导协商民主制度体系建构和完善的历史经验来看，它的法制化领导方式及作为其载体的法制体系,按照法制体系建构的顺序来列举,主要包括党内法规、政府法律法规及统一战线组织的规章等。一般来说，中国共产党领导协商民主体系建构及完善的法制内容，首先体现为党内法规，即中国共产党站在民主道路领导者的位置上，高瞻远瞩，不仅就为什么建构、如何建构和建构什么样的协商民主制度，做出理论上的论证及制度方面的顶层设计，而且就中国共产党如何在其中扮演领导角色和发挥领导作用，做出在党内有约束力的党内规范。(43)《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，第291-300页。中国共产党在新民主主义革命胜利后建设什么样的民主制度及如何建设民主制度的党内规范，早在抗日战争时期就在中国共产党的理论中表现出来，毛泽东同志的《新民主主义论》就在建设新民主主义的民主制度上做出了有党内法规效力的论述。(44)毛泽东：《新民主主义论》，《毛泽东选集》(第2卷)，人民出版社，1966年，第633-638页。中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议的召开，也在党内法规的层面上论述了即将到来的民主制度体系的新民主主义性质，描述了中国共产党领导的多党联合政府的样态。(45)毛泽东：《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的讲话》，《毛泽东选集》(第4卷)，第1373页。当中国共产党以党内有法律效力的文件就如何建构和怎样建构新型民主制度体系做出明确规范后，它就在领导新型民主制度体系建构和完善的过程中将它在党内法规中表述的观点、主张及方案等贯彻和落实在政府法律法规层面，形成体现党的主张及人民意志的法律法规。《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》及《中央人民政府组织法》，作为第一批体现中国共产党新型民主制度建构主张的法律法规，都充分彰显了中国共产党领导协商民主制度体系建构的法制化影响方式。(46)张师伟：《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的政治基础与历史生成》 ，《学术界》2018年第11期。中国特色社会主义协商民主制度体系在较长的历史时期都以中国共产党领导的多党合作与政治协商制度为核心内容，它对建构和完善协商民主制度体系的法制化领导，也主要集中在党内法规层次，表现为中国共产党制定的党内法规，它集中解决如何定位并在制度上进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、爱国统一战线及人民政协。当中国共产党在党内法规层面上解决了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度之后，这项制度就作为中国特色社会主义的一项基本制度被写入了《宪法》，中国共产党对多党合作及政治协商制度建构和完善的领导，由此而获得了来自国家根本大法的法理支撑。(47)《中华人民共和国宪法修正案》(1993)，中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第181页。

因为中国处在一个迅速变化的时代，中国共产党领导的协商民主制度体系在实践中时刻处在变化和调整的状态，协商民主制度体系及中国共产党对它的领导还不能一蹴而就地获得一个完整的国法层面的法制规范。所以中国共产党领导下的国家立法机构也就并不能为完善的协商民主制度体系及中国共产党在其中的领导作用，量身制定一套国法层面的法律规范。在这种情况下，中国共产党制定的用以领导和建构协商民主制度体系的党内法规，就在实践中扮演着重要的角色。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，既是政党层面上的协商民主制度，也是中国特色社会主义的新型政党制度，虽然它一直发挥着重要的作用，但在法理层面上的彼此关系定位却要到1989年的党内法规中才得以明确下来。(48)《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》，中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2011年，第243-251、672-683页。这部将多党之间的关系定位在法理上明确下来的党内法规就是《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》。这部党内法规所反映的部分内容后来被纳入《宪法》中，但是党内法规的大部分规范内容却仍然在宪法规范之外，而仅以党内规范的方式规范着中国共产党在政党协商方面的地位、作用及行为。毋庸讳言，这部党内法规就中国共产党如何领导及建构多党合作与政治协商做出了诸多制度层面的详尽规范，从制度体系的形成来看，这部党内法规就中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，给出了许多具有顶层设计性质的规范，在完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度体系方面发挥了重要的作用。2005年，《中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作与政治协商制度建设的意见》，进一步就完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，提出了继续完善的制度建设举措，在实践中产生了积极的作用。(49)《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》，中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2011年，第243-251、672-683页。人民政协作为中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的重要平台，乃是中国共产党领导的爱国统一战线的组织，如何更好地做好人民政协工作也是中国共产党在党内法规层面不能不予以考虑的重要问题，而做好人民政协的工作在很大程度上又是做好中国共产党领导的多党合作与政治协商的一个重要条件。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》就人民政协中的政治协商做出了较为细致的规定，既肯定了人民政协的政治协商在党和国家科学决策及民主决策中的重要地位，也列举了人民政协政治协商的主要内容及主要形式，以党内法规形式，领导了人民政协中政治协商的制度体系建设。(50)《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(摘要)，中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社，2011年，第259-266页。2006年颁布的《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》、2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例》(试行)，既就统一战线中各民主党派及党外民主人士之参与政治协商，进行了一定的制度化安排，也以党内法规的方式体现出了中国共产党对统一战线中政治协商制度建构的法制化领导。(51)《中国共产党统一战线工作条例》(试行)，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，第539-556页。

中国共产党在协商民主理论及话语上的自觉，首次体现在胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会的报告中，报告首次在就健全社会主义协商民主制度做出系统的重要论述，不仅肯定了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，而且还提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，更就协商民主的开展渠道、协商主题及形式等做出了重要的论述，为社会主义协商民主在中国的制度化发展，提供了重要的理论前提。(52)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，第21页。中国共产党高度重视社会主义协商民主的制度化发展，2013年颁布的《中共中央党内法规制定工作五年计划纲要(2013-2017)》在“完善统一战线工作方面的党内法规”部分，专门将“研究完善社会主义协商民主方面的制定规定”纳入了其中，(53)《中共中央党内法规制定工作五年计划纲要(2013-2017)》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，第482页。虽然在内容上没有展开，但这也意味着中共中央关于党内法规制定工作的五年纲要还是考虑到了社会主义协商民主的制度化问题，显示了中共中央对这方面问题的高度重视。2013年，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“加强社会主义民主制度建设”的部分，专门就“推进协商民主广泛多层制度化发展”进行了阐述，既在理论上高度评价了社会主义协商民主制度体系建设在全面深化改革中的重要地位，也就如何推进协商民主的广泛多层制度化发展，作出了带有一定顶层设计的制度化安排，在协商渠道方面列举了国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等，彰显了社会主义协商民主制度的多层性，在协商民主的内容方面列举了立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等，彰显了社会主义协商民主制度的广泛性，在协商民主的形式完善方面则重点就人民政协中的协商民主进行了论述，彰显了协商民主在制度化方面的重点指向。(54)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，第527-528页。2015年，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》的颁布，展示出了中国共产党关于社会主义协商民主建设的整体性制度，显示出了中国共产党通过党内法规领导协商民主制度体系完善的法制化影响。它既在理论上论述了加强社会主义协商民主建设的重要意义，又细致地列举了社会主义协商民主建设的指导思想、基本原则、协商渠道及协商程序等，更详细地就加强政党协商、积极开展人大协商、扎实推进政府协商、进一步完善政协协商、认真做好人民团体协商、扎实推进基层协商等，提出了较为详尽的制度化安排，并特别就加强中国共产党对协商民主的领导做出了制度化安排。(55)《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，第291-300页。不过，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》在制度体系的规范性上仍主要是宏观性的整体建构，社会主义协商民主制度体系建设的具体化要求党内法规进一步彰显其建章立制的具体规范供给作用。

中国共产党领导的协商民主体系已经在中国全面展开，贯彻了社会主义民主政治的全过程，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》在内容上充分反映了这一点。但又毋庸讳言，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》在协商民主体系建设上的制度化安排，还不能满足人民群众美好生活对民主生活制度化的需求，中国共产党在协商民主制度体系建设方面的领导作用还需要继续发扬，而中国共产党领导协商民主制度体系建设的法制化方式也需要在规范上进一步地细化和具体化。一方面，中国共产党在社会主义协商民主制度体系建设方面的领导作用，还需要通过相应的党内法规，进一步发挥制度的顶层设计作用，既将中国共产党在社会主义现代化事业中的领导及党的群众路线贯彻和落实为一套党领导下的社会主义协商民主制度体系，又将中国共产党人民民主理论及民主集中制的原则等贯彻和落实在社会主义协商民主制度体系中，形成关于社会主义协商民主的制度化了的民主环节、民主程序及民主原则等，提供社会主义协商民主环节完整及程序合理的一般性制度规范。另一方面，中国共产党的执政党地位及其在政权机构、政府机构、人民团体、社会组织、基层社会中的领导地位，又使得它在政党协商、人大协商、政协协商、政府协商、社会组织协商及基层协商中处在政治中心的地位，并由此而成为相应范围内一定层次协商民主的领导者和组织者，中国共产党通过制定和完善相应的工作条例，就能够将一定范围内一定层次上的协商民主制度建构与完善纳入其中，从而在协商民主的广泛多层范围内形成党对协商民主制度体系建构和完善的制度化领导。中国共产党在社会主义协商民主制度体系建构和完善方面的法制化领导，要形成一个法制化的体系，首先是在社会主义协商民主制度的整体性建构及其运行原则等方面贯彻和落实中国共产党的领导，并由此使社会主义协商民主在本质、环节、程序及目的等方面根本不同于西方资本主义协商民主，这就要求制定一部指导社会主义协商民主制度体系建构的规程性质的党内法规；其次，中国共产党对协商民主制度体系建构的领导也需要在协商民主广泛多层制度化的发展中具体地体现出来，表现为一定范围内某个层次之协商民主制度的环节、程序、原则及目的等内容的具体规范，既使广泛多层制度化的协商民主制度真正在党组织的领导下建构和完善起来，也使广泛多层制度化的协商民主能真正贯彻党的领导、人民当家作主及依法治国相统一的原则。