孙雪琳

(中共南平市委党校，福建 南平 35300)

自然资源是经济社会发展的物质基础和能量来源。当前，完善农村自然资源资产管理机制，不仅是贯彻乡村振兴九字方针“农业强、农村美、农民富”的内在要求，也是推动乡村振兴、“生态文明转型”及“国内大循环为主体”等发展战略的重要支撑。福建省武夷山市五夫镇，从农村自然资源资产管理的现实难题出发，结合本土资源的特点，创新建立以“发展生态经济为目标、互惠合作为基础、多元主体参与”为特征的自然资源资产管理机制——“五夫文化生态银行”，实现了经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，为拓展“两山”转化路径提供了新的实践模式。

一、五夫镇自然资源资产管理面临的困境

五夫镇位于福建省武夷山市东南部，是武夷山“世界文化与自然双遗产的重要载体”，具有深厚的文化底蕴和丰富的自然资源。作为朱子理学形成地，五夫素有“邹鲁渊源”之称，境内较好保存了朱子故居紫阳楼、兴贤书院、朱子仓社等30 多处遗址遗存。同时，五夫依托生态良好的耕地、林地、水域等自然资源，构筑起“八山半水分半田，历史文化在其间”的乡土生态资源格局，目前是国家历史文化名镇、国家田园综合体及国家特色小镇等多项国家级试点工作的集中实践区。近年来，五夫镇凭借资源丰富、区位优越和政策扶持等优势，吸引到不少投资开发文旅产业，但是囿于农村自然资源资产管理的现实困境，资源优势无法充分转化，整体经济、生态效益欠佳。

（一）传统自然资源资产运营管理方式，不利于资源的系统保护和有效利用

南平全域均为山地丘陵，受地形条件限制，自然资源分布零碎分散，再加上实行家庭联产承包责任制的缘故，“一家一户”分户经营管理，加剧了土地资源细碎化程度，难以实现资源的空间集聚和规模化经营。虽然，当前农村“三权分置”改革中，土地确权颁证工作强化了农民对资源占有的期望，推动了自然资源的有序流转和有效利用，但也客观上造就了数量庞大的产权主体和资源权益。而不同农户之间的资源在空间上交叉分布，这直接增加了“两山”转化中自然资源整合与资产化的难度。以五夫为例，经过多轮的田地和林权改革后，集体资产大都分到农民手中，单个农民虽获得了自然资源经营权和处置权，但局限于“小规模、少投入、分散化”的传统经营模式，面临着人力成本较高、生产经营方式粗放、资金技术投入不足、基础设施薄弱、市场信息不畅通等难题，导致土地机会成本过高，农业生产效益较低。为了增加收入，大量农民外出务工，农地被抛荒或失管，优质自然资源资产被闲置浪费。因此，五夫村一度呈现出“村庄空心化、土地空置化、产业空废化”的衰颓景象，“谁来种地”和“怎样种好地” 成为制约五夫乡村振兴和自然资源可持续发展的关键问题。

（二）自然资源权益主体不明确，影响了自然资源资产的权利流转和使用

在市场经济体制下，“谁来种地”直接关系到产权主体及其权益实现。农地流转和开发运营，涉及自然资源权利的契约化交换和资源要素的优化配置，必须建立在产权清晰的基础上。然而，由于我国立法关于农村自然资源产权主体的界定不够明确，造成当前农村自然资源权益细碎分散、落实不到位等难题。根据我国《宪法》第10 条，农村和城市郊区土地，除由法律规定属于国家的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。该条明确了农地资源归农村集体所有，但由于现有法律法规对“集体”缺乏明确解释，而是采用“农民集体”“集体经济组织”等分散性表述，造成村集体的具体组织形式模糊化、权利行使主体“虚化”。在现实运用中，由于权益主体不明确，集体所有权往往呈现为一种限制物权。农村自然资源所有者虽是村集体，但现实中其权利必须通过家庭联产承包责任制转由集体成员（农民或村组织）代为行使和具体实现，最终造成资源所有权的四个权属（占有、使用、收益、处分）经常处于分离状态。比如农民从村里承包土地，虽然获得了自然资源使用权和收益权，却无法拥有处分权，既不能要求分割，也不能随心所欲转让；而集体组织看似享有所有权，但难以行使实际处置权，对自然资源生产经营发挥的作用十分有限。例如五夫，由于缺乏行之有效的制度，多年的土地改革加速了农村经济集体性的瓦解，村集体对上缺乏资源接应能力、对下缺乏服务保障能力支撑，集体经济名存实亡；而农民个体在处理与自然资源权益有关的问题上，缺乏正确认知和判断，合作意识淡薄，盲目跟风、随意处置或保守僵化、抗拒变化，抑制了资源的流动与整合，降低了自然资源的市场活力。

（三）社会资本投资自然资源资产管理，呈现出机遇与风险共生的景象

“怎样种好地”的核心关键在于农村自然资源资产的系统开发和科学管理，需要借助资本力量。资本具备信息、资金、技术等优势，将弥补农民自身条件不足，让农民有机会学习到先进的生产技术和经营模式，增强自主发展能力。自2013 年起，为加快农业农村现代化，中央连续出台多个政策推动社会资本下乡，为乡村产业振兴注入强大动能。但由于农村自然资源碎片化和产权分割过度，外来资本进入乡村后，将面临极度分散的农民及其差异化的权利诉求，欲按照外部市场化规则推动资源规模化流转和开发运营［1]，面临着诸多风险。具体体现在以下方面。

1.经济社会风险

社会资本与农民之间缺乏情感经验和信任合作的基础，欲以更低的组织成本流转到连片土地资源，如何获取农民信任并达成共识？另外，为追逐利益最大化，社会资本是否会为了垄断利益与民争利造成集体资产的流失，最终挤占农民和集体经济的生存发展空间？如果把农民改贫了，把产业改垮了，把农村改乱了，势必动摇农村集体所有制的基础地位，那将偏离农村改革的初衷。

2.生态环境风险

社会资本对于资源项目的投资，缺乏长远规划，往往重短期经济效益、轻长远生态保护，忽视自然资源的系统性保护和利用，会增加环境成本和资源被滥用的风险。例如五夫，由于缺乏有效的制度安排和运营管理平台，外来资本与本土农民之间的利益协调和行为约束问题难以解决，资本下乡后呈现的结果不是预期利益的共享，而是风险的共生；投资五夫的资本大多规模较小、实力较弱，资源开发盲目无序，经营方式单一粗放，导致农旅资源面积不断缩小、生态功能弱化；文旅产业布局分散、结构雷同、缺乏创新、运营困难等问题突出，项目难以有效实施，产业效益较低。

二、五夫“文化生态银行”对农村自然资源资产管理的创新实践

为破解农村自然资源资产管理难题，提升自然资源资产的经济效能、文化价值和生态效益，2018 年，五夫镇成立“文化生态银行”，以文化统领自然资源综合管理运营，探索出一条文化引领、绿色发展、生态文明、乡村振兴的新路。

(一)五夫文化生态银行的运行原理

“五夫文化生态银行”（以下简称“生态银行”）是一家集资源、信息与信用为一体的管理运营平台，其运作原理是：政府和企业共同出资成立五夫文化开发有限公司，作为中介，前端采取系统集成的方式（转让、租赁、托管、特许经营等）鼓励农民将山、水、林、田、湖、古民居、古建筑、古遗址等自然资源和文化遗迹流转到平台；然后借助政策资金、技术创新和金融导入等手段对自然资源进行经济增值和生态修复；后端再对照产业规划吸引社会资本投资运营，将生态资产导入现代农业、文化旅游、健康养生等绿色项目，进而推动生态产品价值实现。经过三年来的实地运行，在政府主导下，以“生态银行”为中轴，联通“农户”和“资本”的运作体系基本形成，为资源变资产变资本打通了制度路径。（如图1）

图1 “生态银行”运作模式Fig.1 The model of“ecology bank”

（二）“生态银行”的主要做法

1.平台+政府：以政府为主导，促进自然资源资产的科学管理和系统保护

政府以“生态银行”为依托，发挥组织、协调作用，推动自然资源管护和“生态红利”共享。（1）组建专家委员会。为克服五夫自然资源管理零碎化、短期化、阶段性的问题，由政府出面引进专家团队，借助专业化力量对五夫镇不同类别生态资源的价值进行评估，并进行内涵梳理，形成系统化、整体性、长期性的生态资源管理方案和文化产业规划，为完善五夫镇自然资源管理、促进资源可持续利用提供科学指引。（2）赋予“文化生态银行”公益属性。政府出资设立“生态银行”并成立生态基金保障其运营，在政府引导下，“生态银行”不以盈利为本位，而是以促进三大公益为目标：生态资产保值增值、资源利益的合理分配和生态环境保护、修复。（3）加强生态资源监管和维护。武夷山市自然资源管理局针对五夫自然资源资产（山、水、林、田等）的数量、质量、空间和权属信息进行确认，形成自然资源“一张图”和“一套表”，并将资源资产信息和管控区域红线输入“生态银行”的信息管理系统，便于市场主体实时了解资源性质，明确权属状态，降低信息搜寻成本和投资风险，也便于各部门动态追踪资源状态，为开展“多规合一”的空间规划、落实用途管制以及执法监督活动提供有效依据。同时，“生态银行”采用信息化管理平台对已收储的资源进行动态跟踪和系统分析，借助第三方机构的专业化知识，从不同角度对自然资源进行生态修复、外观美化、配套建设等，在提升生态环境治理的同时，有效抑制后续经营过程中自然资源被滥用的风险。（4）加强公共服务设施建设。针对五夫农村基础设施薄弱的情况，五夫政府积极协调各方力量，做好“三通一平”工程建设，并借助政策支持，将2.4 亿元国家级田园综合体、7500 万元国家现代农业园区、3100 万元水流域综合整治补助金整合后，集中投入到五夫镇的遗址修缮、生态修复及基础设施建设等领域，现已完成2.28 亩高标准农田、46 条田间道路、9.8 公里潭溪生态景观水系护岸、35条排灌渠系、7.18 公里环镇公路等项目建设，五夫公共服务保障能力持续增强。

2.平台+社会：以农村为场域，推动自然资源资产的有效流转和规模经营

“生态银行”借助政府信用背书，为吸纳村集体和农户参与资源的流转和经营提供了信任合作的制度基础。（1）尊重农民的主体地位，保障农民利益。“生态银行”提前摸底各农户，收集了解有关资源流转方式、价格、期限用途的意愿和信息，据此形成多样化的产权流转和收益分配方案。根据自愿原则，农民可自主决定流转资源的面积大小及使用方式（转让、出租、入股、托管等）、途径（直接流转或通过村集体间接转入“生态银行”）及收益形式（一次性出让金、定期租金、保底分红以及就业岗位等），达成一致后即可与“生态银行”签订书面协议。协议须体现环境正义和环境民主的理念，围绕“产权明晰、收益明确、风险降低”三个要点制定条款，让农民公平分担发展成本、平等分享发展收益。（2）村集体引领带动，强化服务保障。五夫村集体经济组织（经济合作社、乡村企业等）熟悉乡情、贴近农户，具有较好的群众基础，且经过多年“国家级田园综合体”和“国家级特色小镇”等创新试点的实践历练，汇集不少农村精英、乡贤、返乡创业者，不论是自身实力还是创新意识都相对较强。由乡村能人带动，成立新型集体经济合作组织，创新提出资源“二级流转”机制，即：村集体经济组织与农户经共同协商，从内部共同确定资源的初次定价，从农民手中流转资源，由此完成一级流转；然后集体经济组织再与“生态银行”对接完成集体资源资产的二级流转，以实现生态资源要素再定价。此后，村集体再以独立法人的身份参与到自然资源的合作开发之中，如万亩莲塘、舍仓民宿的开发运作，借助“生态银行”提供的市场信息、信用融资和技术服务获得“输血”，然后以乡土知识为基础，开展适度规模经营，提高农业产出，带领小农户和中间农民转入现代农业发展轨道达成“造血”。这种模式有利于增强村集体经济实力，推动农村自然资源所有者权益落实到位。

3.平台+资本：以市场为基础，降低风险成本并促进生态红利的共享

“生态银行”遵循市场规律，注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，按照市场需求、规则和方式运作。（1）构建文化业态与自然资源的载体的联系。“生态银行”按照资源性质及其与文化的关联程度从农户手上分类导入两类生态资源：一是与文化具有直接关联的经营性资产（古民居、古建筑、古遗址等）；二是与文化具有间接关联的土地资源资产（山、水、林、耕），现已成功收储古民居50 栋、土地100 hm2、林地253.33 hm2。［2]为合理设计产业业态、IP 项目分类策划等产业规划的顺利实施提供了前提条件（如表1）。（2）推出多元化评估定价机制。“生态银行” 更具资源属性，在充分考虑农户、村集体和企业意愿的基础上，综合采取政策定价、评估定价、市场竞价等方法，联合专业评估机构、村集体等多方主体，针对项目涵盖的资源资产进行综合定价，为农村自然资源市场化提供了基础条件。（3）导入绿色项目。按照“文化+业态+资源”的策划，相应导入绿色农业、休闲旅游产业、文化教育产业等不同项目及运营主体。五夫“生态银行”成立以来，以朱子文化为核心的物质和非物质文化分别封装成硬性文化资产和软性文化资产，“朱子窑陶艺馆”“舍仓民宿”“五夫里文创工作室”“籍溪草堂” 等8 个文旅项目和“朱子佳酒”“熹柳镇农特产品馆”等12 个农旅项目先后落地五夫，丰富五夫镇产业业态，从前生态产业粗放发展、融资难、创新难的难题得以解决，文化旅游业存在的资金缺乏、创意不足和运营推广短板等问题进一步破解，生态经济效益不断提升。在“生态银行”的助推下，五夫各项基础设施建设全面提速，文化旅游产业发展向好，产业布局与乡村文化生活也更加契合，五夫的文化影响力和旅游吸引力不断提升。2019 年“五一”期间，五夫镇旅游人数同比增长76.89%，2020 年“十一”期间，接待旅游人数2.88 万人次，同比增长32.7%，旅游收入达60 余万元。

表1 五夫“文化生态银行”资源导入及项目开发Tab.1 The resources project of Wufu “Culture Ecology Bank”

综上，“五夫文化生态银行”按照习总书记提出的“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作，探索可持续的生态产品价值实现机制”思路，通过打造资源、信息和信用为一体的中介平台、构建互惠合作机制，吸纳多元主体共同参与、平等协作，形成符合当地资源禀赋特点和实际发展需要的农村自然资源管理机制，为探索可持续的生态产品价值实现机制提供了生动样本和实践经验。

三、五夫“文化生态银行”对完善农村自然资源资产管理机制的启示

根据“五夫文化生态银行”实践经验，农村自然资源资产管理机制的完善，应当立足农村集体所有制的基础地位，公平、合理分配自然资源所有者、使用者和监管者之间权利、义务和责任，才能发挥出自然资源的最大效益。为此建议从以下几方面对现有机制进行完善：

（一）完善产权保护制度，保障自然资源产权主体的基本权益

1.健全集体资产产权认证制度

《产权改革意见》强调，农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。这意味着“讨论农村集体产权制度改革的法治实现必须在此语境下展开，否则将因失去法治本色而又碍于改革的推进”。［3]解决集体所有制权益主体“虚化”问题是落实产权保护的首要问题。五夫“生态银行”的实践表明，通过村集体联合农户可以提高农民的组织化程度，降低合作成本，进而增强农户在市场中的竞价能力，使其平等地参与资源市场价格的形成，从而避免主体虚化，引发集体资产流失问题。因此，建议通过立法明确农村集体经济组织法人地位，有利于进一步落实产权主体利益，为加强村集体的组织能力和服务能力，发挥其在加强基础设施建设、提升资源经营权流转效率等方面的引擎作用，提供政策法律保障。

2.畅通集体成员的资源权益实现渠道

《产权改革意见》明确要求“确保农民知情权、参与权、表达权、监督权”的实现，但如何保障实现没有具体规定。为此，建议在现有规则框架下，深入调整乡村权力与权利结构，保障农民的对自然资源管理的参与权、知情权等权利有效行使。借鉴“生态银行”多元定价评估机制，在资源定价和处置过程中充分考虑农民和村集体的意愿；针对策划项目涵盖的资源资产，设置公开透明的民主协商渠道，就资源的流转方式、定价、周期、策划项目等内容，听取村集体、和集体成员的意见；必要时还要举行听证会、论证会，让农民在资源决策、利益分配方面享有更多发言权，确保农民作为集体成员平等地参与资源权益的开发与共享。

3.完善产权交易相关法规

打造农村资源交易市场，完善交易环境是提升自然资源资产市场化水平的关键。基于当前自然资源产权分散化的现状，建议进一步健全和完善资源使用权、经营权、收益权等相关产权流转制度。如合理设定资源的使用范围、方式，为同一资源上不同权能分离和独立行使创设必要的制度通道。通过推进“多权一体”到“多权分置”的权利结构调整，促进自然资源得到充分有效利用。此外，政府要扮演好服务者的职能，履行好“导向”职责，引导企业建立规范的交易规则和平台，降低交易成本和风险，为农村自然资源市场化营造良好的市场环境。同时政府也要把握好介入尺度，主动减少对资源流转不必要的行政限制和干预，推动农村资源有序流转和规范运营。

（二）加强农村自然资源资产监管，强化科学管护和风险管控

1.明确农村自然资源资产管理的导向和重点

不同区域自然资源的禀赋和要素条件不同，决定了自然资源资产的管理应当因地制宜，因类制宜。管理机构应综合资源整体性、多样性、区域性等特点，对资源承载力、利用方式、交易成本、收益分配、责任承担等因素进行全面考量，将经济活动限制在资源环境能够承受的限度内，确保资源使用公平性（满足基本生产生活需求）与效率性（资源功效最大发挥）的统一。［4]五夫“生态银行”，在全面清查资源的基础上，制定产业发展规划，再根据自然资源与文化的关联程度进行资源分类收储，最后导入相关绿色产业，实现了产业业态与资源禀赋相得益彰。借鉴其经验，完善农村自然资源资产管理要重点处理好以下问题：一是全面摸清资源家底，精准化治理提升；二是科学设计发展规划，准确研判资源开发方向和利用方式；三是遵循生态规律，确保经营方式与乡土社会生态、生活、生产“三生合一”的内在基因相契合。如此，才能真正实现经济效益、社会效益和生态效益的统一及最大化。

2.清晰界定自然资源相关主体的权限和责任

五夫“生态银行”根据资源性质的特点，明确自然资源所有者、监管者、使用者等不同主体之间的权责关系，通过妥善处理农村自然资源流转中所包含的多层委托代理关系和利益关系，形成“政府带动、农民主动、企业推动、市场拉动”信任协作关系，促进了“生态红利”的共享。可见，清晰界定国家管制权（干预权）、资源使用者使用权（物权）、第三方监督和制约权，完善资源分配、使用及其监督制约机制［5]，构建统一明确的自然资源资产权益划分和责任承担体系，有利于权能的充分行使，避免权属不清和侵害村集体成员权益等不法情形发生。

3.构建安全监管和风险防控机制

五夫“生态银行”建立资源信息管理平台，通过“生态资源一张图” 解决了因政府部门信息壁垒产生的资源摸底难问题。同时联合第三方机构，从准备、实施、运营三个阶段，针对可能出现的合作风险、社会风险、融资风险、市场风险、法律风险等进行识别和防范，保障了风险的有效管控。从长远看，加强科技和信息联动，建立资源信息管理平台，在系统中导入自然资源经营风险动态评估、资源流转基准价格及指数体系和资源开发全过程的数据信息，利用信息认证和溯源标识进行信用识别，才能保障农村自然资源高效利用和精准治理。

（三）健全民主协商和监督机制，完善社会互动合作的制度平台

1.夯实互惠合作的制度平台

农村自然资源资产管理是一项系统性工程，不能囿于利润最大化或行政管理逻辑，仅考虑资源管理的效率和收益，还须充分重视经济活动背后的人的需求和各种社群关系。［6]过去我们更重视自上而下的产业规划和要素投入，但由于缺乏信任合作的基础与合理的制度安排，无法对资源产权人进行有效协调和行为约束，最终导致部分民众利益受损或投资开发风险过高的局面。五夫“生态银行”关注各方主体的需求，经过民主协商，围绕产权明晰、效益明显和风险可控三个要点，制定多元化的权益分配方案供农民选择、建立“生态资源一张图”供投资主体参考，并联合企业、农民、村集体等多元主体共同参与项目资源资产评估定价等做法，体现了平等、互惠的精神，为加强多元主体的信任合作提供了重要平台。可见，在农村自然资源管理过程中，发挥民主协商精神，构建平等、信任、互惠的合作制度，构建乡土资源与外部社会有效连结的平台，对于促进经济关系和社会关系的互补融合以及社群共同利益的维护有着积极意义。

2.加强内部监督和对企业的外部监督

生态银行作为自然资源资产运营管理的中间平台，承担着管理和维护资源、信息、信用的重要职责，如果缺乏内部规则的有效监督和约束，仅依靠外部行政监管和内部技术性防控，就有可能滋长监守自盗和资源寻租的腐败风险。从长远来看，要提高农村自然资源资产管理的效能，除了要做好自然资源资产的科学管护工作，还应重点加强内部监督和对企业的外部监督。从内部来看，管理主体应尽快制定和完善自然资源资产的管理总章程或办法，设立内部监督机构，授予其相应的监督职能，将资源资产管理运营的总体原则、机构职责、自然资源分类管护办法、财务会计制度、经济分配制度等内容以成文形式确定下来。以农村自然资源资产流转和交易为重点，针对资源流转交易的程序、方式、资金流动、收益分配和发放等作出规范。加强对资产经营、收支和分配等情况的审计监督，在经理人离任时候，必须接受自然资源资产监督部门和财务部门的离任审计。从外部监督来看，企业是自然资源开发利用的重要主体，“生态银行”和政府要加强引导和监督职责，一方面积极引导投资企业树立生态、集约和绿色发展理念，推动其加大在自然资源保护和生态修复方面的资金、技术、信息等要素投入；另一方面，要督促企业自觉承担起预防污染、保护和生态补偿的责任，积极采取措施克服其市场行为可能带来的资源浪费、环境污染、破坏风险上升等负外部性问题。通过理念和行为重塑倒逼企业自我转型，以促进农村自然资源的可持续利用。