刘彩艺

（河南财经政法大学工程管理与房地产学院，河南 郑州 450046）

0 引言

乡村数字化治理既是实现乡村振兴的基本保障，也是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，同时还是我国现代化发展和数字化改革的现实需要。当前，国家政府对乡村治理数字化的重视程度不断提高，2006年“中央一号文件”首次提出乡村治理概念。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要推进社会治理改革创新，改善治理方式”。2017年习近平总书记在党的十九大报告中提出，要进一步创新乡村发展体制机制和完善治理政策体系，加快推进农业农村现代化；加强农村基础设施建设，建立健全三治融合的乡村治理体系；完善乡村治理相关制度，开启社会治理新篇章。2022年1月《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》提出，要实施“数字治理能力提升行动”和“公共服务效能提升行动”，聚焦农村特殊人群信息服务保障，确保“三留守”人员、残疾人等特殊群体不掉队，大力推进乡村治理数字化发展，进一步明确了乡村数字化发展的目标。2022年“中央一号文件”提出要大力推动“互联网+政务”，加快推进乡村数字化治理。乡村治理和数字技术等相关政策的发布和实施标志着乡村治理数字化是必经之路，并已步入实际操作、落实阶段，充分显示了我国政府对推进乡村治理数字化发展的高度重视。另一方面乡村治理数字化能够有效解决当前我国乡村公共服务耗时长、效率低的问题。治理方式创新和数字技术赋能乡村治理，正是基于以上目标和要求做出的实践方案设计。

1 相关研究文献回顾

数字治理被定义为以政府为主导，数字平台与相关企业、公民个人等多元主体协同参与相关事务的制度安排和持续过程，是包括宏观、中观、微观各个层面治理的系统性议题，应坚持以人为本、公平正义、透明开放、共享共治、简单易行等五项基本治理原则[1]。近年来，我国政府高度重视“三农”问题，提出一系列推进数字技术应用和乡村治理方面的指导意见及政策，大量学者对乡村数字化治理相关问题也进行了研究，主要体现在以下几方面。

一是数字化治理的意义。乡村治理是社会治理的基础，社会治理是国家治理的重要组成部分[2]。乡村治理数字化建设有助于强化村民参与治理的意识与责任感[3]。数字技术的应用能够推动治理智能化，实现乡村有效治理[4]。乡村治理数字化能够提升乡村资源的配置效率和提高乡村治理的精准度[5]。数字技术赋能乡村建设，能够消除老年人与智能终端之间的数字鸿沟，为农村智能化、信息化发展提供有力支撑[6]。

二是乡村治理数字化建设的制约因素分析。各级政府及村委等部门之间信息共享存在壁垒，导致信息分割，信息共享能力薄弱[7]。政府、市场以及社会等主体之间的协同机制不健全，导致乡村社会治理数字化建设无法高效有序的推进[8]。

三是乡村治理现代化发展的路径选择。在数字化迅速发展的时代背景下，乡村治理及时完成转型，在保留部分传统治理模式的基础上，构建“互联网+党建”模式，为政府公共服务提供治理新方式[9]。

四是乡村治理数字化发展的保障措施。一方面通过加强对村民和村干部的信息技术素质培养，进一步打消对数字技术的偏见，为乡村治理数字化建设提供保障[10]。另一方面积极推进乡村特别是偏远山区的网络基础设施建设，保障数字化的有效实施[11]。

综上所述，已有的研究主要是从乡村数字化治理的必然性，数字赋能乡村治理的意义，数字化治理面临困境，以及治理现代化的路径选择等方面进行研究，针对空心村、老龄化数字治理的研究较少，实际生活中乡村治理仍处于落后状态，特别是偏远山区、空心村和人口老龄化地区大多还是传统管理方式。对这部分进行研究能够更好地完善农业农村现代化发展。基于此，本文在治理数字化发展和人口老龄化的背景下，通过对杨营镇乡村空心化和人口老龄化现状进行分析，探索杨营镇数字化治理新路径，并尝试给出构建数字平台等基础设施建议。不仅为杨营镇数字化治理提出新路径，而且能够为消除老年人与智能终端设备之间存在的数字鸿沟提供参考。

2 数字技术推动乡村治理转型的背景与意义

数字技术与乡村治理深度融合，改变了乡村传统治理模式，在保留部分面对面治理方式的基础上，充分发挥数字技术的作用，使其覆盖农村政务、公共服务等各个方面。互联网基础设施建设的不断完善和数字技术的应用，不仅能够加快推进乡村治理数字化发展和数字乡村建设，而且为实现农业农村现代化发展奠定了坚实基础。

2.1 数字技术推动乡村治理转型的背景

2.1.1 互联网普及率提高推动数字化发展

2016年以来，我国农村互联网普及率总体呈现增长趋势（见图1）。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，我国农村地区互联网普及率达到57.6%，与2020年12月相比，提升1.7个百分点，城乡互联网普及率进一步缩小至21.9个百分点。农村网民数量整体来看也处于波动中增长状态（见表1），但增长幅度不大，截至2021年12月，我国农村网民数量已达到28 378万人。

图1 2016-2021年我国农村网民占比及农村互联网普及率

表1 2016-2021年农村、城镇地区网民数量

2.1.2 政策推动乡村治理数字化转型

农业农村现代化发展，乡村治理数字化转型的顺利实施离不开国家政府的政策支持。通过对数字化相关政策梳理（见表2），发现近几年我国政府不断加大对数字化发展的支持力度，不仅加大了对乡村网络基础设施的投入，而且进一步实现数字技术与乡村治理、公共服务的深度融合，从“人情”为主的传统治理方式，向理性化、智能化的现代数字治理转变，不断推动乡村治理数字化转型和公共服务的现代化发展。

表2 2019-2022年数字乡村、数字治理政策梳理

2.2 数字技术推动乡村治理转型的意义

2.2.1 数字化推进乡村共治共享

数字技术的快速发展推动乡村治理共治共享新局面。通过“互联网+”与传统治理模式相结合，构建乡村数字化中心，并延伸到党务、教育、医疗等社会治理层面，进一步将乡村与各级政府联系起来。加快信息传播速度、提升政府信息透明度，最终实现信息共享、乡村共治。

2.2.2 数字技术推动农业农村现代化、治理数字化

数字技术的使用，能够提高乡村治理现代化水平，推进乡村治理数字化发展。依托互联网平台，建立线上业务申请、办理通道。使村民线上预约、线上办理、业务申请“最多跑一次”得以实现，大大提高了业务处理效率，切实为村民提供便捷高效的治理新模式。

3 杨营镇乡村治理和公共服务现状与问题

杨营镇隶属于河南省南阳市镇平县，位于镇平县城西南郊，有城郊区位优势和“3G”（沪陕高速G40、国道312、国道207）交通优势，并有坚实的农业基础，全镇现有20个行政村，182个村民小组，总面积58.2平方公里。当前杨营镇在乡村治理方面主要还是依靠镇政府、村委领导班子为主的传统治理模式，实行“县—镇—村”分级管理，其中各村村委干部发挥上传下达作用，将村民与政府连接起来，治理方式落后、现代化水平低。产业发展方面，杨营镇未形成全产业链，当地玉雕、乡村旅游等特色产业大多是自营自销，没有形成集宣传、销售为一体的线上营销平台，特色产业收益低。公共服务方面，杨营镇医疗养老机构分布不均衡，难以实现统一管理和集约化经营。

3.1 政务治理方式落后

杨营镇基础设施基本完善，但缺少信息化管理平台，政务、村务、党建等各为一体，不能统筹建设安排。第一，当前杨营镇政府及各村委的信息公布，主要依靠乡镇政府工作人员和村委领导班子口头宣传和村委公示栏张贴通知，信息传递效率低、政务透明度低，党建活动的宣传方式单一。第二，村民矛盾纠纷调解，由村委调解委员会工作人员上门走访了解村民实际情况，再进行调解，从出现纠纷到了解实情，再到最后的解除矛盾跨越周期长。第三，杨营镇基层党建工作整体开展慢，易发生村民接收消息延迟、或因对政策不了解而造成矛盾纠纷等。

3.2 特色产业服务收益低

杨营镇充分发挥当地特色产业优势，不仅有以田园风光为主的乡村旅游业，而且有特色文化产业、生态农业等。一是玉雕文化，镇平县于1995年3月，被农业部、国土资源部、国务院经济发展研究中心等5家部门联合命名“中国玉雕之乡”。2008年“镇平玉雕”被列入国家级非物质文化遗产保护名录。而杨营镇作为镇平县最重要的玉雕加工地，拥有最早使用高速玉雕吊机的小岗村、专业生产翡翠的薛庙村，加工生产黑砭石的谢庄村等；尤其是加工独玉闻名的魏营村，魏营村独山玉摆件的产量占南阳独玉的半壁江山。二是特色生态农业，主要有蔬菜种植、藕池莲花、玫瑰种植等。三是以“玫瑰园”“荷花园”和赵河水景田园风光为主的乡村旅游。当前，杨营镇特色产业虽已在经济方面取得巨大成就，但当地村民经营玉雕，大多是自营自销，以自家闲置房屋作为经营场所，进行玉雕的售卖，并未形成玉雕产业化经营。乡村旅游和特色农业发展慢，主要是以来村中游玩顾客为主。整体上看没有集当地特色产业为一体的线上销售平台，未形成良好的线上营销模式，向外传播效率低。

3.3 医疗服务现状

杨营镇共有卫生室32个，其中最大的是杨营镇卫生院，全院共有干部和职工70余人，病床50余张。设有内外科、儿科、康复理疗科等科室，同时，杨营镇卫生院根据新农合制度的相关要求，设置新农合管理办公室，负责全镇54 600人中参加新农合人员的信息管理。虽然杨营镇卫生院医疗设备齐全，科室完整，基本能够满足广大人民群众的医疗要求。但杨营镇其余医疗机构大部分是小型卫生室和个体诊所，医生专业素养不高，管理不规范，无法实现与杨营镇卫生院的有效对接，基本属于独立经营，难以实现规模化管理。

3.4 人口老龄化加深数字鸿沟

杨营镇年轻人大多外出务工，老年人和儿童留守村中。一方面由于老年人对智能产品兴趣低，基本不会用、甚至没有智能手机；另一方面，老人对数字技术接受度低，导致当地数字鸿沟的差异化越来越大。杨营镇虽已有互联网基础设施，但由于村庄空心化、人口老龄化导致数字技术应用率低，乡村治理数字化进程缓慢，严重制约了当地数字技术的有效推进和实施。

4 杨营镇乡村治理和公共服务数字化面临困境

通过对杨营镇乡村治理、政务治理、乡村医疗及养老等方面的现状分析，发现杨营镇基础设施相对完善、产业种类丰富，但是产业的数字化进程落后。一方面，杨营镇当前的治理模式依然是传统以人为核心、以镇政府领导班子作为包村负责人和村委工作人员为主要成员，采用上传下达，进行分级管理。虽在治理方面取得不错成就，但整体上治理过程缓慢、效率低。另一方面，人口老龄化带来的数字鸿沟导致杨营镇数字化治理开展难。主要体现在基础设施落后、智能终端和老年人之间存在数字鸿沟、数字化治理难以被接受等几个方面。

4.1 公共基础设施建设落后

杨营镇的医疗、教育、养老等公共建设虽已取得不错成就，为村中居民提供了相应的教育资源、养老环境等，但整体规模小，分散经营，无法形成一体化的服务链，管理落后。

4.2 数字技术开展难

人口老龄化阻碍新技术应用，杨营镇留守村中的多是老年人，他们对新事物、新技术的接受程度低，与便捷的“互联网+”线上治理模式相比，传统面对面交谈，更容易被老年人接受，加之受传统思想的影响和不信任数字技术，从而不愿意学习使用数字技术。

村民对数字化治理认可度低。数字化治理要充分发挥作用，不仅要依靠完善的基础设施，而且需要乡村居民的接受和认可。传统乡村治理方式主要依据村规民约，或者“熟人社会”模式，依靠“人情”进行事务处理。而数字化治理更加强调理性治理，是一种“对事不对人”的治理手段，难以被村民接受。当前杨营镇留守乡村的大多是文化素养不高的老年人，他们不了解数字化，对数字化应用的需求不高，使用数字技术、数字产品存在诸多困难，这些都制约了村民对数字化的认可度，加深了智能终端与老年人之间存在的数字鸿沟。

杨营镇数字化基础设施薄弱。数字化技术的应用、数字治理的实现需要配套的基础设施来支撑，但杨营镇现有的数字化基础设施建设还不足以支撑数字化的有效发展和普及，乡村治理所需数据信息难以实现有效采集、整理和分析。杨营镇网络虽已基本实现全覆盖，但缺少数字管理平台和治理中心等数字化设施建设，无法对数据进行深层次挖掘和利用，对乡村治理数字化的效用挖掘低。

4.3 治理数据共享闭塞

数字化乡村治理的核心是对数字信息的采集、整理和分析利用。然而在现实治理过程中，杨营镇政府与县级单位相关部门、各村村委之间信息收集都有自己的系统和规则要求，造成了信息采集重复、各级政府和村委之间数据共享难以实现，并耗费大量的人力物力和财力，成本高、效果差。

5 乡村治理和公共服务的数字技术应用建议

当前，“互联网+”、大数据等信息产业已大范围普及，运用数字技术为乡村治理增添动力是必经之路，数字技术的应用对实现乡村治理数字化发展具有重大意义。结合杨营镇发展现状，数字技术助推其治理方式的改变可以从构建智慧党建平台，建立“互联网+”政务、医疗养老以及线上营销几个方面入手，从而实现杨营镇乡村治理数字化转型，将杨营镇乡村治安、社会治理以及公共服务“一网打尽”。建立数字治理中心、杨营镇村务APP等数字化平台，引导村民发现问题后及时在APP上反映上报，治理中心收到问题，对其进行分类并传送到对应部门进行处理，最后将结果反馈给上传者，高效完成“发现问题—处理问题—解决问题”的完整闭环（见图2）。

图2 杨营镇数字治理规划图

数字技术在杨营镇乡村治理和公共服务方面的应用和推广，将从构建互联网政务平台、能人带动、引进专业人才对村委、村民定期培训等多角度展开。不仅要让数字化治理逐步实现，而且实现高效率、高水平的数字治理模式。用互联网将杨营镇留守老人、散居在外的村民和乡村事务连接起来，发挥多元主体的能动性和积极性，推进杨营镇乡村治理现代化发展新征程。

5.1 “互联网+”政务提高效率

数字技术与传统党政处理模式相结合，通过支部活动、基层评选，借助互联网、新型媒介展现支部风采。实现党务管理信息化、提升信息透明度；通过互联网、大数据等数字技术，推动杨营镇农村党建活动、监督、管理、学习、宣传等工作的全面整合，打破农村党建传统条件限制，为村民提供集申请、调查、处理一体的互联网政务服务方式，使民众办事“最多跑一次”成为现实。

5.2 建立互联网宣传销售平台

互联网快速发展的时代，线上销售已成为大趋势，特别是在新冠疫情冲击下，线上营销能够更好地满足人们需求，无接触售卖成为现实，只需一部手机，即可完成商品选购、下单、付款、收取货物等交易流程。依托当地互联网基础设施，建立线上销售中心，将杨营镇玉雕产业、绿色生态产业园以及乡村旅游经典纪念品等特色产业整合起来，实行线上线下双向营销模式，通过互联网、自媒体等把玉雕品牌、绿色产品推送出去，让更多的人认识了解杨营镇特色产业。从而提高杨营镇特色产业的销售业绩，进一步实现对当地特色产业的保护、宣传和传承。

5.3 搭建智慧医疗平台

互联网平台能够提供便捷、高效率的服务，手机在线即可看到已预约人数和等候区人员数量，从而选择个人就医时间，节省了时间成本，同时也避免人员密集扎堆现象。建立以数字技术为中心的互联网医疗平台，实现村民在家就能预约专家医生、线上就诊等。采用GPS定位系统，设立一键报警装置等，使面临突发情况时，老年人能够及时上报，及时就医，从而保证老年群体的健康。

5.4 能人带动提高数字技术接受度

广泛整合社会治理资源，充分发挥资源优势。一是发动老党员、退伍军人、群众积极分子、经济能人和乡贤参与社会治理，让先进群体和个人在乡村数字治理中发挥模范带头作用。二是建立农村联防机制和体系。发动群众，依靠群众，教育群众，组织农村“朝阳群众”协助村级干部参与治安和治理，形成乡村治理，人人参与的群众基础。三是通过对知识水平高、接受能力强的能人志士进行优先宣传和培训数字技术，使其带动其他人进行学习和应用，从而大大提升老人对数字技术的接受程度，为乡村数字化治理奠定坚实基础。

6 小结

乡村治理是国家治理的重要组成部分，我国各地区政府积极响应国家政策号召，不断通过应用“互联网+”、大数据等技术，加快乡村治理数字化发展，为实现农业农村现代化打下坚实基础。当前，数字技术推动乡村治理现代化发展已经取得巨大成就，但如何充分发挥数字技术的作用，使其真正落实到乡村仍是亟待解决的问题。本文通过对杨营镇乡村治理和公共服务如何数字化发展进行详细分析和阐述，发现杨营镇数字化治理的实现需在杨营镇现有互联网设施的基础上，依托上级政府的电子政务系统建设杨营镇特有的政务数字化、治理数字化平台，结合当地发展现状和村民的实际需要，因地制宜，构建数字化中心；并应用信息技术，建设“互联网+农村”信息平台，提高工作效率，实现传统治理向数字化治理的转变，把农村治安、社会治理和公共服务“一网打尽”，为实现农村数字化打下坚实基础。