◎陈 朋

江苏省社会科学院 廉政与治理研究中心，南京210004

正确的路线确定以后，干部就是决定性因素。在中国经济社会发展过程中，干部群体是一个重要的能动因素。干部具有自然人和政治人的双重属性。作为自然人，干部有其生命周期；作为政治人，干部有其特殊的职业追求。这两者综合在一起，导致干部在其职业发展过程中必然面临职务更替的问题。职务更替原本是政治生活的常态现象，转换到中国语境的一个特殊表达就是“换届”。历史和实践表明，换届是地方政治系统中人员更替的重要机制。当前恰逢地方政治系统集中换届，因此，在换届中实现职务及岗位变动成为一些干部的重要期待。从职业发展看，在换届中脱颖而出是干部的正常期待，但问题是，干部的成长发展并不完全是个体的自主选择行为。这就意味着，要从深层次思考到底哪些因素会影响干部在换届中脱颖而出，以及如何让这些影响因素转化成实际推动力。基于此，本文以江苏省218名市县委书记、市长县长的数据为面板，对这一问题作出初步分析。

一、任期：干部换届的深层逻辑

从表面看，换届是干部职务或岗位调整的一种表现形式，但实际上，它映射的是干部管理制度中的任期制。任期，也被称为限期，原本是指“通过界定党政领导干部的任职期限和连任期限，对领导干部任期目标进行考核以保证其积极履行领导职责的制度”[1]。从中国共产党干部管理制度看，建立任期制是干部人事制度改革的重要内容。最早涉及干部任期制的改革是1982年《中共中央关于老干部退休制度的决定》，这一制度的实施不仅标志着新中国成立以来一直实行的终身制的结束，而且预设着党开启了任期制改革的序幕。当时，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中就作出过分析：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[2]327进入90年代，为适应任期制建设的客观需要，中央在多种场合多次强调要建立健全领导干部职务任期制。2002年，党的十六大首次明确提出，要实行党政领导干部职务任期制，这表明任期制正式提上党和国家领导制度改革的议事日程。2004年，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》再次重申任期制。2006年8月，中共中央办公厅印发《党政领导干部职务任期暂行规定》等管理办法，进一步明确了任期制的目标、实施范围、任期界定、考核等基本问题。至此，实行党政领导干部职务任期制成为全党的共识并逐渐稳定下来。

那么，中国共产党推行任期制主要出于什么考虑？实际上，作为换届背后的深层逻辑，任期制之所以被需要，主要源于两点。

1.源于权力需要接受监督制约的客观现实。权力是政治学的核心要素。尽管人们并不能看到权力的面貌，但它始终客观存在于人们的日常生活之中。对于权力，有人认为它是“在个人或集团的双方或多方之间发生利益冲突或价值冲突的形势下执行强制性的控制”[3]，也有人认为它是“是一个或更多行动者的需要、愿望、倾向或意图影响另一个或其他更多行动者的行动或行动倾向”[4]。尽管人们的看法不尽一致，但大多认为它是“某一政治主体依靠一定的政治力量和资源，为实现某种利益或原则而在实际政治过程中体现出的对一定政治客体的制约能力”[5]。由此可见，权力是一种影响力、制约力和控制力，但是，不论是影响力还是控制力，权力都具有双重属性。作为一种公共事务治理的工具，权力可以体现治理者的意愿诉求，给公众造福，这就是权力的公共性。权力亦具有扩张性、自利性。这种自利性的突出表现就是它总想试图扩大自己的边界范围，在运行期限已满时仍不想退出。正所谓“越是有权力就越是拼命想取得权力；正是因为他已经有了很多，所以要求一切”[6]。当权力没有受到约束时，腐败行为就随之滋生。古今中外，概莫如此。所以，法国著名法学家孟德斯鸠发出感慨：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[7]既然不受制约的权力容易滋生腐败，那么就需要对它进行有效的监督制约。“权力的制约和监督内蕴于国家治理当中，是国家治理的重要组成部分”[8]。监督制约权力的方式有很多，比如，以权力制约权力、以法律制约权力、以制度制约权力、以道德制约权力等。客观而言，这些方式都在不同层面发挥了作用，但是，从应用空间的广阔性及可操作性等角度看，制度的约束作用更为直接。这是因为，诸多方面的经验教训表明，权力的骄横并不完全因为权力行使者的人性幽暗或者主观故意，而是与制度缺陷或者制度惰性密切相关。在很多情况下，正是因为缺乏必要的制度设计，从而给权力行使者留下了妄为用权的空间。这就意味着，要从制度设计的角度对权力的行使过程及行为进行有效制约。换届就是如此。它通过的明确制度规章，让干部在岗位调整中实现职务更替，防止同一个人在同一个岗位长期任职，进而避免权力腐败。这不仅是对权力行使惯性及路径依赖的正视，而且是对人性幽暗的回应。实践证明，如果让一个干部在同一个岗位长期任职，就会给其利用制度漏洞制造便利，或者诱发其钻营权力腐败的动机，而且容易给外部对其进行“围猎”的非法行为制造空间。近年来，笔者围绕干部队伍建设开展调研，一些受访者就提出，如果一个干部在同一个岗位长期任职，一些期盼提拔的干部或本地商人就会通过多种方式试图接近，或者进行赤裸裸的“围猎”。如果通过换届对干部进行职务、岗位调整，会增加这些人实施政治投资的不确定性，从而降低干部权力腐败的概率。同时，对于干部本人而言，如果长期在同一个岗位或同一个地区任职，也会滋生职业倦怠，形成职业惰性，进而失去工作动能。由此可见，这些都是通过任期制推行干部换届的重要原因。

2.源于领导生命周期规律的内在要求。领导生命周期理论又称作“领导寿命循环理论”。由美国心理学家卡曼首先提出，后来由赫西和布兰查德共同创立。其主要观点是：领导方式由领导者的工作行为、关系行为与被领导者成熟程度等因素共同决定。换句话说，当被领导者日趋成熟之际，领导者的行为方式和工作思路就要随之作出相应调整，这样才能构成有效领导。随着现代政治的不断发展，人们逐渐发现，影响领导效能的因素并不完全受制于被领导者，还在于领导者自身。领导者的年龄、性别、综合素养等都会对领导效能形成不可忽视的影响，然而，这些因素并不是一成不变的，而是随着时空环境的变化而不断变化的，这就意味着领导能力有其生命周期，比如，伴随年龄等自然规律的变化，领导能力会随之发生变化。这种变化并不完全是正向积极的，也可能是负面消极的，但是不管何种变化，领导者只能顺应。正因如此，中国共产党提出了任期制的构想。根据年龄等自然因素及综合素养等后天因素的综合研判，党确定的科学任期制为5年一个任期、连任不宜超过两届。应该说，无论是从理论还是实践看，这都具有一定的合理性和必要性。对此，在20世纪80年代末，邓小平就发出了警醒：“人老有老的长处，也有老的弱点。人一老，不知哪一天脑筋就不行了，体力到一定程度也要衰退。自然规律是不可改变的，领导层更新也是不断的。退休成为一种制度，领导层变更调动也就比较容易。”[9]316所以，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部任职都不能是无限期的”[2]331-332。既然任期制是正视干部生命周期规律的表现形式，那么就要选择科学合理的实现方式。其中，换届是一种理性选择。实践表明，每五年一次的换届回应了干部生命周期规律的内在要求，让干部队伍能够实现职务岗位的有序更替。一个人的生命周期和工作能力是有限度的，让一个人持续地、长期工作的想法既是错误的也是极其危险的，应该通过换届等体现任期思维理念的方式将任期制贯彻下去。

二、数据扫描：样本的基本面貌

当换届成为任期制的重要实现形式，人们就有必要对它作出全面深入的分析，以了解其所承担的重要功能。当前是全国各地党委政府集中换届之年，不少干部通过换届走上新的工作岗位，也有很多人因为换届而离开领导岗位。本文通过对江苏省13个设区市和96个县(市、区)的共计218名党政主官的数据分析，探究地方换届的内在逻辑。之所以选择这些市县主官为主要分析对象，是因为他们可以在一定程度上映射出一个地区换届的总体面貌和基本导向。为此，先对这218个样本的基本情况作出简要扫描和分析。

1.年龄。作为一个自然因素，年龄在不附着其他元素时本身并无太大意义，但是，在政治生命周期规律下，年龄就具有重要的参考价值。诸多数据表明，在干部的职业生涯中，年龄是一个重要变量，直接影响着干部的生命周期及职务岗位变动情况。因此，在谋划职业发展过程中，无论是干部本人还是上级领导都高度重视年龄因素。正因如此，在换届时，年龄甚至可以成为决定取舍的直接杠杆。在218个样本中，出生于60年代的46人，70年代的107人，80年代的17人。最年轻的市委书记出生于1976年，最年轻的县委书记出生于1984年。数据分析亦发现，218个样本的平均年龄是48岁，走上县委书记、县长领导岗位的平均年龄分别是49岁、43岁，走上市委书记、市长领导岗位的平均年龄分别是51岁、48岁。样本从参加工作到担任县委书记领导职务，平均需要19.3年，最快者也需要9.8年。从县长到县委书记，平均需要2.9年；从市长到市委书记，平均需要4.7年。虽然从级别来看，在一般情况下，县长、县委书记同为正处职，市委书记、市长同为正厅职，但是，由于党委书记岗位所内附的政治权能资源和受益空间是同级别的行政首长所不能比拟的，因此，在换届过程中，从县长岗位调整到县委书记岗位、从市长岗位调整到市委书记岗位，都可以看作晋升，而这个过程，一般需要3—5年不等。

2.性别。性别是与生俱来的自然因素，任何人都无法自主选择。一些研究发现，性别对个体的职业发展具有不可忽视的影响。这种影响不仅源于自然人生理因素的内在规制，而且同社会文化密不可分。古往今来的历史经验表明，人们对不同性别的群体有不同的角色期待，在地方政治系统中亦是如此。在218个样本中，男性156人，占89.2%；女性19人，占10.8%。再进一步细分，在县(市、区)委书记队伍中，男性70人，占89.7%；女性8人，占10.2%。在县(市、区)长队伍中，男性86人，占88.6%；女性11人，占11.3%。在市委书记队伍中，男性19人，占86.3%；女性3人，占13.6%。在市长队伍中，男性26人，占92.8%；女性2人，占7.1%。性别方面的数据偏差，在一定程度上反映出女性官员职业发展面临的激烈竞争。

3.教育背景。面对日新月异的时空环境和错综复杂的公共事务，良好的受教育程度是地方官员有效开展治理活动的重要基础。因此，一直以来中国共产党都高度重视干部队伍的教育情况，并早在20世纪80年代就提出干部队伍建设的专业化命题。当然，专业化是一个多元内涵的问题，既包括学历层次，也包含知识维度的拓展和知识素养的提升。不论如何界定，干部受教育程度是一个重要议题。总体上看，近年来，各地方官员均在着力提升受教育程度。从最高学历看，218个样本全部接受本科及以上的高等教育(含继续教育)。其中，有16人接受了全日制硕士研究生、党校研究生或研究生课程班教育，占7.3%；20人获得博士学位，占9.2%。客观而言，高学历确实能在一定程度上表明地方官员的知识视野和专业素养，但是并不完全代表其综合能力的高低。也就是说，学历层次高并不意味着治理能力强。因此，一些研究者分析发现，在地方换届中，虽然不断出现高学历干部，但是学历并没有成为组织选配干部的唯一标准。

4.岗位经历。实践表明，“干部的治理能力并不完全取决于专业基础，很大程度上讲实践历练具有更重要的作用”[10]。换言之，岗位历练对干部成长发挥着极为重要的作用。这种作用印证了“人在事上练，刀在石上磨”的俗语。分析218个样本的数据发现，多岗位历练是干部在换届中走上市县党政主官领导岗位的基本前置条件。以96名县委书记为例，他们走上县委书记岗位之前，平均经历了14个岗位，最多的是22个岗位，最少的也经历了7个岗位。从具体岗位看，镇长、镇党委书记、街道办党工委书记、主任、县直部门一把手等岗位是晋升的“热门岗位”。数据分析表明，多岗位经历是市县主官职业发展的显著特征。之所以如此，是因为多岗位经历对市县主官的成长发展具有极为重要的作用。一方面可以让干部在不同岗位上经历不同的人和事，接受不同治理场景的检验，进而提高应对各种错综复杂局面的综合能力；另一方面，不同岗位的经历也可以成为组织考验干部的重要参照，上级领导和组织可以通过将干部安排在不同岗位上工作，来检验其能力水平、信仰信念和综合素养。正所谓，岗位是一块“试金石”，能试验出干部能力水平的高低。如果组织发现一个干部能应对不同岗位的各种要求，妥善应对各种局面，就会通过各种方式有意识地进行培养，所以在一定程度上讲，岗位经历是组织挑选干部的重要载体。

三、影响干部在换届中脱颖而出的主要因素

当基本数据呈现出来后，就要思考到底哪些因素会影响干部在换届中脱颖而出。客观而言，干部的职业发展是一个错综复杂的过程，外在影响因素较多。在剔除各种间接因素之后，主要有五大因素发挥着不可忽视的影响。

1.自然禀赋。干部首先是一个自然人。因此，其成长发展要受年龄、性别等自然禀赋的影响。就年龄而言，这是任何人都无法抗拒的自然规律。有研究表明，如果从乡、县、市、省等四个层级分析，地方各级党委书记的最佳任职期是40岁至58岁之间。具体而言，乡镇一级是40岁左右、县一级是45岁左右、市一级是52岁左右、省一级是58岁左右。虽然这不是刚性原则，但却成为不少地方在换届中的通常做法。从个体职业发展的内在诉求和组织发展的基本需要来看，选拔使用年轻干部是理想预期。因此，在换届过程中，不少地方将选拔使用年轻干部作为重点关注问题，有的地方甚至制定路线图和任务分解表。由此可见，年龄成为换届过程中组织挑选干部的重要参照。一大批优秀年轻干部因此走上重要岗位，同时也有不少人因为年龄而卸任。因此，能否占据年龄优势是在换届中脱颖而出的重要影响因素。比如，在218个样本中，96名县委书记中有82人是70后，14人是80后。这说明年龄的杠杆作用异常明显。当然，优化干部队伍年龄结构并不意味着提拔任用的每名干部都是年轻人，也不是每个班子都要硬性配备年轻干部，更不是不同层级领导班子成员的任职年龄必须层层递减。

就性别而言，它在一般性场合并不具备标签意义，但是，在政治系统中具有一定的参考价值，特别是对于女性干部而言。纵观中国五大层级政权体系可以看出，每一层级都配有一定数量的女性干部。这既是对男女平等这一政治生活基本准则的回应，也是对女性政治参与权利的充分尊重。事实上，在中国共产党的历史上，一直注重兼顾妇女干部的比例。早在1933年，瑞金的中央苏区就要求苏维埃代表中有25%的女性。中华人民共和国成立以后，在第一届中央人民政府机构中，副部长级别以上的女性干部有20多人。其中，具有标杆性意义的是宋庆龄担任了国家副主席。在党的八大上，邓小平明确指出：“党必须用很大的决心培养和提拔妇女干部，帮助和鼓励她们不断前进，因为他们是党的干部的最大的来源之一。”[11]可以说，重视女性干部的培养使用，一直就是我国干部路线的重要内容之一。正因如此，在干部换届中，对性别特别是女性干部的考虑成为一个重要因素，甚至在一定程度上讲，女性干部在换届中占有一定优势。虽然在218个样本中，女性干部的总体比例不高，但是，这并不影响女性干部在换届中的优势，其重要原因就是考虑到班子队伍结构的性别搭配。

2.岗位阅历。岗位既是干部施展才华、实现个人职业追求的重要舞台，也是组织检验干部能力水平的“试金石”。因此，无论是对干部本人还是对于组织来说，都重视岗位所附有的作用。诸多研究表明，已有的职业发展路径和岗位经历对一个干部的成长发展路径具有不可忽视的影响。比如，战伟萍和于永达研究发现，职业路径显著影响了一些市委书记的升迁，其具体表现就是省级部门工作经历与团委工作经历使干部在晋升中更具优势，而基层工作经验则表现出相对消极的影响[12]。Kou和Tsai等学者发现，一部分干部凭借共青团路径、挂职锻炼和破格提拔等途径获得了年龄上的优势，实现了“小步快跑”[13]。在一定程度上讲，地方换届更重视干部已有的岗位阅历。换届是将年龄、性别、教育背景、已有阅历等各种要素均合适的干部安排到市县担任领导职务，实现基层治理队伍结构的合理化配备。在这种情况下，已有阅历较为丰富、经历过多岗位锻炼的人就容易脱颖而出；相反，岗位经历较为单一则会被视作“短板”，成为换届中的“软肋”。以218个样本为例，从入职到走上市县主官的领导岗位，80%的人有至少5个以上岗位的锻炼经历。南京市所辖11个区的区委书记平均经历了15个岗位，区长平均经历13个岗位，其中，经历岗位最多的区委书记共经历了23个岗位。

岗位经历的影响如同制度经济学大师道格拉斯·诺思所讲的路径依赖。路径依赖的原本含义是指人类社会发展过程中的制度变迁类似于物理运动中的惯性，这种惯性使得物体进入某种路径就会依次形成一定的运动轨迹。干部晋升也存在类似的路径依赖，已有经历和职位等因素会影响干部晋升等成长发展路径。换届亦是如此。其中，极为明显的是基层工作经历。比如，对于县(市、区)主官而言，24.1%的样本有乡镇(街道)任职经历；对于市级主官而言，超过80%的样本有县(市、区)任职经历。这同近年来中央一再强调基层治理的重要性不无关系。正所谓，基础不牢，地动山摇。基层治理既是现代国家治理的根基，也是观察国家治理水平的“取景框”，只有实现了基层善治，才能实现整个国家的长治久安。对于上级领导来说，只有治理好一个乡镇，才能治理好一个县，只有治理好一个县，才能治理好一个市。所以，在市县换届过程中，上级领导在考虑班子队伍结构时，大多按照此逻辑来推演。正因如此，基层岗位经历成为换届中组织遴选干部的一个重要参考因素。

梳理样本材料还发现，有过党政综合部门、组织部门任职经历的干部更容易在换届中脱颖而出。比如，党委办公室或政府办公室的干部长期在综合部门工作，接触面比较广，掌握信息较多，视野相对更加开阔。更重要的是，相比其他部门而言，这些部门的干部更容易接近上级领导，更能让领导对其形成全面认知和判断，继而在换届等干部调整中占据优势。这在218个样本中亦有体现，37.1%的样本有过党政综合部门的任职经历。组织部门的岗位经历也有重要影响。由于组织部门长期从事干部管理工作，对于包括换届在内的干部任免程序比较熟悉，掌握、了解的相关信息较多，可谓“近水楼台”，这自然使其抢占先机。在218个样本中，有21人先后在组织部门任职。相比较而言，一直被认为“容易出干部”的团委岗位经历在干部换届中的作用并不明显。在218个样本中，从团委岗位直接走向市县主官岗位的人并不多。只是团组织的工作经历，在其整个职业生涯中发挥了一定支撑作用。比如，从正科级岗位走上副处级岗位，或者从正处级岗位走上副厅级岗位，团组织的岗位经历确实是重要一环，但是，在换届中的直接影响作用并不明显。

3.政绩呈现。“中国政治精英的晋升受竞争机制的影响，任期内的经济业绩与职位晋升存在正向关联，下级官员为了获得晋升而追求更高速的经济增长”[14]。在此逻辑下，地方官员为了晋升而努力创造政绩，组织也会根据政绩表现来考核、遴选官员。改革开放以来的实践表明，无论是在换届还是日常干部考核中，上级领导大多倾向于通过建立自上而下的政绩考核体系并设立自下而上的各种评选比赛，把各级干部特别是基层干部引入政绩考核的竞技场，进而实现干部的甄别和遴选。所以，一段时间内，在地方换届或日常干部遴选过程中，政绩成为重要参考。比如，在改革开放之初，邓小平就指出：“用人的政治标准是什么？为人民造福，为发展生产力、为社会主义事业作出积极贡献，这就是主要的政治标准。”[9]151随后，“政绩决定晋升”一度成为地方干部在换届中能否脱颖而出的重要变量。对于这种情况，有人称之为“晋升锦标赛”。比如，周黎安等人认为，“以经济增长为基础的晋升锦标赛结合了中国政府体制和经济结构的独特性质,提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式”[15]。随后，他通过建构分析模型，阐释了地方官员出于职务晋升的考虑而努力推动地方经济发展的内在逻辑。受其启发，不少研究者对政绩在干部换届或日常晋升中的作用展开了分析。比如，田先红通过实证研究发现，“锦标赛的政治激励对于乡镇及其主要领导来说非常重要，关涉乡镇主要领导在晋升竞争中的成败。因此，乡镇主要领导会调动辖区主要资源集中到完成锦标赛的目标上来”[16]。这个“成败”在很大意义上就是当事干部能否在换届中脱颖而出。通过对218个样本的梳理分析，亦可见政绩之于干部换届的重要影响。比如，南通市长吴新明在赴任新职之前，担任昆山市委书记。昆山被称为中国第一县，在中国县域经济与县域竞争力百强县(市)评选中长期居于名单榜首。在吴新明担任昆山市委书记的任期里，昆山经济社会发展保持高位发展。工业总产值历史性突破一万亿元大关，获批建设全国首批创新型县(市)、国家生态文明建设示范市、国家级创新人才培养示范基地、省级全域旅游示范区。仅在2020年，昆山市一般公共预算收入达428亿元、增长5.1%。建成各类学校12所，新增学位1.2万个；建成口袋公园24个，新增绿化面积405万平方米；建成现代农业园区2万亩。正是基于良好的政绩，其本人在2021年6月获评“全国优秀县委书记”。其他样本也充分说明了政绩对于干部换届晋升的重要作用，但是，随着实践发展，政绩的内涵也日渐丰富。它不再是指单纯的GDP，还包括社会建设、民生福祉、党风廉政建设、生态文明等多元要素。这就意味着，地方干部要树立良好的政绩观。

4.组织关注度。干部晋升受主客观等多重因素的影响，一方面是干部本人的成长成才意识和意愿态度；另一方面，是外部环境及条件的引导和支撑。正所谓，事物的发展是内因与外因共同作用的结果，外因是重要条件。对于换届中的地方干部来说，这个重要的外在条件就是组织的关注度。诸多经验表明，在个体成长成才意愿强烈的前提下，是否受到组织关注成为其能否在换届中脱颖而出的重要变量。组织关注度一般体现在两个方面：

第一，早发现早培养。根据人才学基本规律，人才的“基本成熟期”为30岁左右，“最佳年龄”为35—55岁，“峰值年龄”为45岁。从这个规律看，30岁左右是干部的最佳起用期，能否在这个时期快速、健康地成长起来，影响着干部的后续发展空间，但是，这并不完全取决于个体的主观意愿，而是与能否被组织及早发现进而给予培养密切相关。何以被发现？在浸润传统中庸文化的政治生态下，毛遂自荐的方式显然不多见，大多数情况是个体通过积极努力取得突出政绩，然后被组织发现，进而选拔到重要岗位。梳理218个样本可见，有23人在不到30岁就走上了副处级领导岗位，17人在35岁就走上了正处级领导岗位，11人在40岁左右经历了多个岗位锻炼，这就为其在换届中脱颖而出奠定了基础。

第二，组织推动的“小步快跑”。当组织发现一个具备优秀特质的干部之后，就会通过多种方式推动其“小步快跑”。换言之，“小步快跑”是组织培养干部的重要方式，其突出作用是缩短优秀干部的成长周期，助其实现“跨越式发展”。在经常遭遇晋升“天花板”的市县，一个干部若能赶上“小步快跑”的“顺风车”，将对其后续发展产生极为重要的作用。何谓“小步快跑”？简而言之，就是减少干部晋升不必要的隐性台阶。比如，按照一般性进路，在县(市、区)从副区长晋升到区长，往往需要经历“副区长—常委、副区长—常务副区长—区委副书记—区长”等常规路线。虽然在一般情况下，副区长、常委副区长、常务副区长、区委副书记等岗位都是副处级，从副区长晋升到区长于职级上仅一步之遥，但是囿于这些岗位所内附的政治权能不尽相同，因此，在基层岗位职数较为有限的情况下，这些岗位通常被用作干部管理和调控的重要杠杆。此时，如果组织有意推动某人“小步快跑”，就会通过多种方式减少其晋升的中间环节。比如，可以将一个干部从副区长岗位调整到某市直部门担任正职，解决其正处职级，随后，再在换届时将其推荐到县(市、区)担任党政主官，这就解决了干部成长周期过长的问题。在此次218个样本中，就有不少人受益于此。比如，建湖县委书记祁从峰在担任响水团县委组织部部长后，便迅速担任了盐城团市委科员、副主任科员、主任科员、青联秘书长。两年后又担任团市委副书记、党组成员，其间还挂任滨海县政府副县长。3年后如期升任团市委书记，解决了正处级。随后，在10年内先后经历了市县两个层级的7个岗位，最后于2018年12月，由盐城经济技术开发区管委会副主任、党工委副书记转任建湖县长。2021年1月，由县长升任县委书记。这些岗位的变动足可见组织推动下的“小步快跑”的作用。

四、何以让影响因素变成现实推动力

既然以上分析因素对干部在换届中脱颖而出具有重要作用，那么，就应思考如何将这些因素变为现实推动力。在上述因素中，年龄、性别等自然禀赋显然无法改变，此时就应重点考虑如何将其他影响因素转变为现实推动力。对此，总体上看，可以重点关注三个层面。

1.加强政治能力建设。政党政治的基本理论表明，任何一个政党都会要求其成员按照组织的意志来表达个体意愿、作出行为选择。古今中外，概莫如此。在中国，政治考量是干部队伍建设的首要标准，具体而言，就是“讲政治”。可以说，“讲政治”是任何层级的干部都必须坚持的首要规则，一个干部要想谋生存、求发展，就必须“讲政治”。对于市县主官而言，其作为地区发展的领头人，“讲政治”不仅是根本性的大问题，而且是公众对其作出形象研判的直接参照。因此，要想在换届中脱颖而出，就必须始终把政治建设作为必修课并摆在首要位置。何谓政治建设？从政党政治的一般理论来看，政治建设就是按照执政党的执政理念来处理各种政治关系以及实现政治目标的过程。对于马克思主义政党而言，政治建设的内涵更加丰富，还包括执政党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路等方面进行的建设性活动。这就意味着，对于市县干部而言，要把坚定理想信念作为重中之重。事实上，这也是组织在换届过程中考虑的首要因素。正如习近平同志指出：“选人用人必须把好政治关，把是否忠诚于党和人民，是否具有坚定理想信念，是否增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’，是否坚决维护党中央权威和集中统一领导，是否全面贯彻执行党的理论和路线方针政策，作为衡量干部的第一标准。”[16]只有政治合格，才可能被组织选拔培养、走上领导岗位，才能有机会经历不同岗位的锻炼，才能实现个人抱负、创造政绩。

2.注重实践历练。实践既是一个锻炼干部的宽广舞台，也是组织检验考察干部的重要渠道。在很大程度上讲，实践历练是解决政绩呈现、组织关注、岗位阅历等影响因素的重要载体。正所谓，“人在事上练，刀在石上磨”，有效的实践历练，是干部走向成熟、提升治理能力的必要途径。正是从这个意义上讲，实践历练成为干部和组织部门双方共同关注的问题。对于实践历练，近年来从上到下都采取了多种措施。比如，一些地方推行的上下双向挂职、驻村第一支部书记、科技镇长团等，都是推动干部实践历练的重要载体。除此之外，还应从多渠道推动干部实践历练。比如，对于特别优秀、发展潜力大的年轻干部，要有计划地安排到改革发展一线、民生服务一线、维护稳定一线、急难险重一线等“四个一线”岗位锻炼，为后续换届提前做好准备。同时，还可以省域为单位，推动发达地区与欠发达地区的干部双向交流历练工作，选派发达地区的思想解放、勇于创新、发展潜力大的优秀年轻干部到欠发达地区的各类园区、开发区任职或常驻工作。在实践历练中，不能只看显性业绩，还要综合观察其处事能力、公私观念、是非判断、群众基础等德才情况，为日后换届考察或出现异议时提供综合性依据或佐证。

3.构建配套机制。干部换届决不是孤立行为，而是一个涉及较广的系统工程。要在换届中脱颖而出，既需要干部本人的主观努力，也离不开组织的系统化构造。因此，在充分激发干部本人主观自觉性的同时，组织部门还应构建相应的配套机制。其中，极为重要的是要打破内循环和消除隐性台阶。客观而言，这两个问题是影响一些干部在换届中能否脱颖而出的重要因素。比如，受传统思维局限而形成的隐性台阶让一些优秀干部错失了黄金年龄，进而在换届中“黯然离场”，为此，要将着力打破内循环和消除隐性台阶。就打破内循环而言，要拓宽视野，消除壁垒，畅通机关、高校、科研院所、企业之间干部流通渠道。正如习近平同志指出，要“打开视野、不拘一格，把干部队伍和各方面人才作用充分发挥出来”[17]。其重要启示就是，要坚决革除选人用人的部门化、属地化等内循环式的传统做法，实现不同系统、不同领域间干部的互通互流。就消除隐性台阶而言，要理性认识到“讲台阶不能唯台阶，论资历不能唯资历”。因此，应该重点从机制层面消除在职务、年龄、身份等方面存在的隐性台阶，尽力缩短优秀干部的成长周期，同时合理使用各年龄段的优秀干部，真正做到既打破“船到码头车到站，宝刀未老已过线”的“年龄一刀切”现象，又要让年轻干部有奔头，发扬“初生牛犊”的闯劲。

五、结论

作为干部任期制的重要形式，换届既是对权力需要接受监督制约的回应，也是对领导生命周期规律的正视。历史和实践证明，换届既关涉地方政治系统的结构化建设，进而影响现代国家治理的整体面貌，又事关干部本人的成长发展，因此，深受多方关注。对于上级领导而言，希望选配到合适的干部，完成换届的职责使命；对于干部来说，希望通过换届走上新的领导岗位。从根本上讲，二者的目标具有一致性，都着眼于提高地方治理现代化的能力水平。那么，干部何以在换届中脱颖而出？显然，这决不是一个主观性的问题，而是一个由主客观多重因素共同作用的过程。诸多方面的数据表明，年龄、性别等自然禀赋以及岗位阅历、政绩状况、组织关注程度等，都是影响地方干部在换届中脱颖而出的重要因素。换届是将年龄、性别、教育背景、岗位经历、政绩等各种要素均合适的干部安排到相应岗位担任领导职务，以实现干部本人的价值追求和基层治理队伍结构的合理化配备。从这个角度讲，本文探讨的问题无疑具有重要价值，不仅启发学者研究和关注换届中的人员变动情况，而且从深层次分析了换届的内在机理和影响因素，以及如何使这些影响因素转化为实际生产力。

当然，换届是一个主客观因素共同作用的系统性工程。一个干部能否在换届中脱颖而出，既与干部本人的个体因素有关，也离不开组织的关注与培养。就个体因素而言，年龄、性别、岗位阅历、政绩等重要因素分别占多大权重，需要进一步分析。一般情况下，岗位阅历、政绩表现往往更具显性作用，也容易衡量，因而，在换届过程中，它们更易被当作参照物。相比之下，年龄和性别属于原则性要求。特别是在任何人都无法逃避生命自然规律的情况下，年龄有时会成为一些人走上领导岗位或卸任某一职务的重要原因。显然，这些都是需要作出进一步研究的重要问题。比如，政绩的权重如何区分，就是一个较为复杂的问题。政绩的形成需要一定的时间和相应的时空环境，很难在一个较短的时间里将政绩的归属划分清楚，这就意味着组织部门要以久久为功的心态对待换届中的人员调配，不能贸然以GDP等容易量化的政绩来决定干部的升转去留。