◎姚尚建

华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海201620

一、研究的缘起：尺度政治与城市性的互构

芝加哥学者路易斯·沃斯于1938年发表《作为一种生活方式的城市性》，在这一城市学的名篇中，沃斯指出，影响社会关系的元素包括人口数量、密度和异质性[1]。从显现的人口、空间到抽象的文化差异，城市性的概念呼之欲出。沃斯的思考对于世界范围的城市研究有着积极的先导意义，也启发了中国城市学者的思考。吴晓林认为，如果并不对城市性(Urbanism&Urbanity)的两个单词进行区分，城市性起码有六种典型的观点：非农村性、空间特征、生活方式、文化心理、社会特性、组织特性[2]。

城市性是一种与农村生活相区别的外部特征，还是一种城市内在的本质属性？不同的认知建立在我们对于城市功能及其历史的不同理解之上。刘易斯·芒福德不赞同皮雷纳对于中世纪城市繁荣经济基础的论断，他强调，11世纪的商业复兴并非是由中世纪新型城镇奠定的基础性因素，如果贸易及其带来的保障是一种症候，那么政治统一就是另一种症候，修道院发布的一系列指令则是第三个症候[3]。因此在芒福德看来，繁荣、安全、神圣、统一自然成为城市的内核。乔尔·科特金也认为：“早在发轫之初，城市区域就已扮演三种不同的重要功能：构建神圣的空间；提供基本的安全保障；拥有一个商业市场。”[4]3

应该说，从芒福德到科特金，中世纪以来的城市变迁日益形成其内在的逻辑，“城市史的研究也提示我们，一个没有道义约束或没有市民属性概念的城市即使富庶，也注定会萧条和衰退”[5]。作为自由生活的标志，城市自中世纪以来就建立在权利解放的前提之上，这一前提日益强化了城市性的价值基础，并引导着城市的空间扩张与人口增长。与此同时，城市特有的地理空间必然规范着自由生活的边界及其形式。同时，在城市的发展中，国家从未退场，从城市国家到国家的城市，城市不可能作为抽象的权利共同体而存在，国家力量通过资源的汲取与再分配深刻地影响着城市的外部形态与内部结构。因此从这个意义上，城市的集聚、扩张与收缩既是城市空间自我适应的结果，也是国家权力调整的结果。

在世界城市化浪潮中，中国不可或缺。先秦以来的中国政治史同样是一部城市与国家的关系史。在今天，一个拥有悠久农业传统的人口大国如何平稳实现农村人口向城市的有序流动，已经成为中国城市化的主要任务。这一任务包括两方面内容：农村城市化与城市宜居化。两方面内容又分别通过两个阶段加以完成：第一阶段，中国从20世纪70年代末启动了农村改革，尤其是土地所有权、承包权以及经营权之间的政策性分离，使农民获得了部分土地权利，而农民从土地上的身份解放助推了大规模的农民进城；第二阶段，从2011年中国城市化率突破50%之后，在不同地区，城市发展出现了形态差异性，在一些沿海地区城市快速膨胀的同时，一些中西部的资源型城市走向收缩。在这一背景下，城市竞争开始体现为人口的竞争与城市服务的竞争，各级政府建设中心城市的任务逐步让位于对美好城市生活的推崇。

尺度概念与制图学密切相关，即自然地理领域对地形地图的分级。20世纪80年代，尺度概念经由泰勒等学者引入人文地理学领域，尺度开始包含复杂的社会与权力关系，并进而包含等级化的隐喻[5]。近年来，作为人文地理学的核心概念，尺度正在走向政治学范畴，并成为空间政治学的前沿理论。西方人文地理学中的尺度政治(PoliticsofScale)广泛应用于分析选区划定、社会抗争、城市管治、资源开发和危机治理等问题。国内学者也逐步将尺度政治理论应用到对中国的城市管治、社会抗争、战略规划、地缘安全和土地开发等问题的实证分析[6]。在中国城市性的研讨中，尺度概念同样具有启发意义。从城市国家到国家城市的演变，意味着治理层级与治理幅度的变迁，也意味着国家政治与城市政治的尺度互构。因此，在世界范围内，城市的外部形态并无明显的差异，正是从这个意义上讲，城市性体现为沃斯关于人口数量、密度和异质性的描述，但是在不同制度背景下，城市形成的内在逻辑则存在差异，从封建主义到集权政治，从国野制到郡县制，中国的城市变迁与国家的治理尺度密切相关：一方面，中国城市长期以来都是超大规模国家政治权力的节点；另一方面，这些节点之间仍然为非国家的因素保留了空间。

二、早期国家的叙事传统与城市尺度的形成

与西方城邦传统不同，中国传统的城市政治体系一直是国家权力体系的组成部分。长期以来，中国政治体系是家国一体的集权体系，在这一体系中，国家是君主的所有物，只是为了维系这一政治体的延续，君主才通过必要的政治分权制衡机制来实现国家的稳定。在国家初创时期，这一分权体制表现为中央政府中君权与相权的分离。随着国家规模扩大，国家逐渐形成众多的地方单元，城市登上中国的历史舞台，并在不同的历史时期呈现差异性的国家叙事。

(一)“国野制”与早期城市的角色悖论

中国从周开始的政治史，是一部城市史和国家史。《大雅·文王有声》记载，“文王受命，有此武功，既伐于崇，作邑于丰”，这是中国早期历史上由国家建设都城的重要文献。当然，在早期历史中，所谓的城市国家还十分简陋，“从历史的发展来看，初期的筑城是封树，后期是土墉，一开始并没有‘筑’和‘城’、‘邑’和‘都’的严格区别”[7]151。从氏族到国家，从“作邑”到“作邦”的演变过程，也是城市国家的形成过程。“根据传说，周武王时代还有八百‘国’，这比周初林立的部落大为减少是无问题的”[7]158。随着姬姓周族的连续封国，周部落联盟中的姜姓、子姓等部族离开故土，纷纷在山东等地建立邦国，从而拓展了周的地理疆域，城市国家也因此成为早期中国的政治单元。

虽然中西方政治文明的起源相似，城市承担着国家与社会管理的重要职能，但是中西方城市国家又有不同。中国早期国家的建立还需要与其他部族建立起政治联系，这些城市国家周围被持续征服与奴役的农村称为“野”，这就是“国野制”的由来。在中国，“城市和乡村是不可分割的统一体；而希腊、罗马等西方早期国家，城市则是政治、经济与文化的中心，是城邦国家的核心”[8]。在早期中国的统一进程中，城市国家多次搬迁，即所谓“迁国”，但是无论城市迁到何地，都会面临“国野”背后的对立。“城市的壁垒，在中国古代社会，是由氏族社稷的制度所约束，社会上虽然有都鄙的分别，经济上却形成农村和城市不可分裂的统一”[7]190。

国野制证明了中国早期城市的国家属性与“殖民者”的角色，也证明城市是中国城乡分立的堡垒。城市使中国从氏族部落逐渐转变为城市国家的联盟，且城市作为政治中心，随着国家规模的扩张日益成为大一统国家的政治节点。从春秋到战国，国家的数量逐渐减少，那些被取消国家属性的城市先后成为胜利者的治所。秦灭六国后，这些城市又成为郡县制的政治枢纽。国野制向郡县制的演变，使中国城市完成国家政治向地方政治的尺度转向，完成城市国家到国家城市的角色演变。因此中国的城市从起源上看，就不完全具有西方早期国家的逻辑，在长期大一统的过程中，在国家版图的持续扩张中，城市之间的连续战争促进了民族大融合，但无论是南方城市还是北方城市，这一融合过程始终没有摧毁城市自身的角色悖论，即中国城市既是国家治理的区域中枢，又是地方治理的政治中心。

(二)早期国家政治过程的城市传播

“古典古代的历史是城市的历史，不过这是以土地财产和农业为基础的城市；亚细亚的历史是城市和乡村无差别的统一(真正的大城市在这里只能干脆看作王公的营垒，看作真正的经济结构上的赘疣)；中世纪(日耳曼时代)是从乡村这个历史的舞台出发的，然后，它的进一步发展是在城市和乡村的对立中进行的；现代的历史是乡村城市化，而不象在古代那样，是城市乡村化”[9]。在这一建基于农业社会的城市制度中，乡村关系嵌入了城市政治结构，城市治理必然带有东方乡村社会治理的伦理色彩，意味着基于熟人社会的国家制度、城市制度与农村制度并无明显的鸿沟。

在早期中国，国家并不拥有城市所有的话语权。城市既住着君主贵族，也住着同族的国民，城市因此提供了民间议论朝政的空间。为了更好地采纳这些意见，执政者广开言路，“臣闻尧舜之世，谏鼓谤木，立之于朝”[10]。政论家贾山给汉文帝的《至言》中，记录了不同行业的百姓都有监督政治的责任，“古者圣王之制，史在前书过失，工诵箴谏，瞽诵诗谏，公卿比谏，士传言谏，庶人谤于道，商旅议于市，然后君得闻其过失也。闻其过失而改之，见义而从之，所以永有天下也”[11]。尤其值得关注的是，无论是“道”还是“市”，都是人口集中的地方，这些地方也因此具有公共讨论与政治沟通的功能。城市作为国家和地方的政治中心与商贸中心，自然是这些公共讨论与政治沟通的重要场所。

(三)城市工商业的发展与国家叙事的转向

从周到秦，中国逐渐从王权国家演变成为皇权国家。如果说在周厉王朝代，君主尚无法实际上拥有城市国家的全部权力，那么到了秦以后，由于国家扩张及其权力结构的等级化，君主与国民的直接互动日益困难，君主造神运动的升级与官僚机构的成熟使议政日益成为官僚尤其是朝官的特权，国家与社会呈现不同的运转轨迹。汉唐之后，城市聚集了大量人口，商业高度繁荣，城市在保持政治中心功能的同时走向了社会化与商业化。唐前期实行严格的坊市制，长安城建有常设的商业区如东、西、中等三市，洛阳亦有丰都、大同、通远等三市。随着工商业的发展，在唐朝中期，坊市制在时间和空间上的限制均被突破。唐后期以后，长安的坊与坊之间出现了众多小商贩，东、西市附近的坊与坊之间还出了商店。到9世纪时，长安城内出现夜市，打破了唐王朝夜间不能进行商业活动的禁令[12]263-264。

因此，城市一旦形成，就无法仅仅依赖国家叙事。有唐一朝，由于选官制度与商业的繁荣，人口大量进入各类城市，其中长安尤甚。百万人口的长安城有大量脱离原籍的人口，对于这些“流动人口”，唐朝政府在不同阶段采取了不同的政策措施：一是坚决追讨、采取惩罚性摊逃措施；二是派使分赴各地括户，仍坚持遣返原籍的思路和政策；三是各地日益增加的逃户已难以控制，遂以“客户”称之；四是鼓励客户在当地入籍，并给予赋役方面的若干优惠；五是通过“两税法”的推行，直接将逃户和定居者的身份定性为“客户”[13]。承认流动人口的事实、重新把脱籍人口纳入城市居住地管理是唐朝城市治理的务实之举。同时，唐朝城市制度还面临着商业冲击。作为世界性都市，唐长安一度成为连接东西方贸易和文化中心地带，来自朝鲜半岛、日本及西域的商贾在此云集，市场化气息浓厚，并逐步蔓延全国，洛阳、扬州、成都、广州等都先后成为重要的商业中心。异质性的商业文化对传统中国城市进行了组织和制度上的改造，“随着商业发展，城市出现了商业行会组织，这种商业行会同手工业行会一样，是政府控制商业的工具。同时，唐政府还制定了较为完备的市场管理制度，制定了较完整的商法”[12]266。同时，一些广为传播的文学作品也关注时事，一些民间戏剧如“参军戏”等偶尔涉及社会现象甚至有对朝政的批判，沿袭了早期城市国家“庶人谤于道，商旅议于市”的议政传统。

三、国家叙事的制度变迁与城市政治的尺度互动

马学广、李鲁奇使用“结构—行为—行动者”的分析思路，将尺度政治的研究方向分为作为政治过程的尺度结构转变、跨尺度的政治行为与策略、跨尺度的政治行动者联系网络等三种[14]。这一分类有助于理解中国城市政治的叙事方式。从唐朝以来，一旦战乱终止，国家繁荣，资本与流动人口对于城市制度的冲击就持续发生。如果说唐代中后期的“客户”入籍冲击了周秦以来的编户制度，那么坊墙的崩塌则重构了城市空间。自宋以来，城市的国家属性日益让位于市场属性与社会属性，并从地理空间、权力结构上重塑了中国的城市制度。

(一)坊市制的瓦解与“国家—编户齐民”治理结构的危机

秦汉以来的中国政治在很长时间里都维系着“国家—编户齐民”的治理结构，“威胁编户齐民的社会势力，主要是商人与豪强。为了打击商人，商鞅给出的方案是抑商。以国家力量在经济领域排挤出商人的经济力量，在社会领域则是打击商人的社会声望；对于豪强，主要是迁徙、掠夺家产、诛杀宗族等方式予以消灭”[15]。消灭豪强维系了国家君主的最高权力，重农抑商的政治传统减少了人口的流动。即使在城市，居民也被编入里坊之中以限制流动。从“什伍连坐”到保甲制度，人们被严格按照军队结构整合起来，这种严密的命令服从式的政治体系需要以社会相对静止与民智迟钝为基础，一旦民智开化和人口流动，那么这一治理结构势必出现危机。

隋唐以后的科举考试打破了秦汉以来征辟、察举、任子等僵化的选官制度，教育深入乡村，读书求官成为阶层上升的重要渠道。同时，商业机会促进了人口流动，主要体现为农业人口进入城市。由于市场的持续发育，唐朝后期里坊制度逐步破坏，扬州等城市不再设立坊墙，不再区分居住区与商业区。宋朝放宽夜禁，夜市繁荣，街巷制最终取代了里坊制，而作为国家制度的宋朝保甲制度主要具有治安和基层治理功能，也并不遏制商业的繁荣与人口的流动。

(二)国家制度与城市政治的尺度互动

传统中国城市长期以来维系着对农村的统治，但随着部分城市的开埠与租界的建立，中国城市开始移植西方现代城市制度。“从1909年1月到1910年2月间，清廷先后颁布《城镇乡地方自治章程》《城镇乡地方自治选举章程》《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》，允许各地选举产生理事会或董事会，实施地方自治。而一系列的地方自治背后，是城市的兴起和自治”[16]。在中国传统的政治演变中，城市既是国家权力的集中体现，也是重要的居所。城市自治体现了国家治理形态的转变，而城市则成为政治权力下放与制度变迁的重要切口。

1949年以后，依赖封闭的土地制度和户籍制度，中国的城市等级重新得以强化。在取消城市自治权之后，国家掌握城市废立的权力，并先后于1955、1963、1986年调整了设市标准。在1955年，国务院《关于设置市、镇建制的决定》(以下简称《决定》)规定，市是属于省、自治区、自治州领导的行政单位。聚居人口10万以上的城镇，可以设置市的建制。聚居人口不足10万的城镇，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，并确有必要时方可设置市的建制[17]。基于工人阶级先进性的认识，城市在1949年以后迅速与工业结合起来，大量的工厂建立在城市，一些远离城市的矿区也划入城市辖区。20世纪80年代之前，在中国的政治结构中，城市治理幅度是有限的，除了直辖市及少数地区以外，全国的工业城市与农村县多由省级政府管辖，省级政府以派出机关——行政公署的形式进行管理，而行政公署机关往往设立在该区域的城市或城镇之中，这就是1949年以后的“地市分离”格局。1983年，江苏省推行“地市合并”并实施市管理县体制，于是有了“地级市”。“地级市”普遍扩张了中国城市的管理尺度，也是中国城市化进程中非常重要的制度探索。同年1月，江苏省常熟县虽然撤县建市，仍然被划入地级苏州市管辖；原江苏省属泰州市划入地级市扬州市管辖，常熟和泰州也形成了新的城市类型——县级市。2019年，温州市苍南县龙港镇升格为县级市，在现有辖区不变的情况下，“切块设市”为中国城市化提供了新的可能。与此同时，一些县或县级市成为市辖区，完成了新的地理空间重组。

(三)国家尺度松弛与城市异质性的持续萌发

从全球、国家到城市，泰勒把权力与空间联系了起来，他强调，“唯物主义的适用明确了世界经济的起点并给予我们分割空间组织的线索，世界经济在全球最大地理范围内存在，此外，我们接受国家的相对自治，就意味着大部分的重要议题是在国家尺度下讨论的，我们还要增加一个更为常见的地理尺度——城市，将尺度作为基本原则来创建空间组织”[18]。在泰勒看来，全球、国家和城市等三种尺度与社会科学将活动划分为经济、社会和政治活动是同样“自然”的，但是从尺度政治的视角来看，这种划分方式仅初步揭示了城市在全球、国家政治中的基本单元，而没有充分展示国家尺度变迁对于城市发展的影响。中世纪以来，由于国家尺度的松弛，欧洲城市是神圣、安全而又繁忙的场所，是“作为一个巨大的宗教中心、一个神圣的地方而立足的。它位于一个具有天然屏障、安全的地方，可以培植复杂的城市生活”[4]3。中世纪以后，重新崛起的城市世俗化进程加快，“中世纪的城市从十二世纪起是一个公社，受到筑有防御工事的城墙的保护，靠工商业维持生存，享有特别的法律、行政和司法，这使它成为一个享有特权的集体法人”[19]。因此只有在国家尺度松弛这一基础上，城市的独特性才逐渐形成。

国家尺度的松弛使城市迅速膨胀起来，沃斯关于城市性的三个特征解释了人口与文化对于城市形成的重要意义，这一事实与尺度政治并不冲突。具体而言，针对物质空间、组织空间和表达空间，尺度政治主要涉及三种尺度形式：不同的领土范围(Range)或大小(Size)、不同的行政或组织级别(Level)、对地方化权利范围(Scope)的不同声明(Statement)[6]。从地理空间、权力空间到社会空间，无论是超大城市还是中小城市，正是异质性的人口进入相同的空间，赋予城市以不同的生命与立场，赋予人们在城市空间之内的不同表达与共同生活。从城市国家到国家城市，从直辖市、地级市到县级市，尺度政治理论同样解释了中国城市变迁中的空间与权力，中国的城市扩张和城市数量增加是行政区划调整的结果，在这一逻辑的另一面，也是市场崛起与公民自由流动的社会化结果。

四、权利的崛起与城市的人民性转向

如果说城市研究的尺度转向为城市性的理解提供了新的视角，那么随着民主制度的确立，这一转向终将指向现代城市的主体——人民。也就是说，当尺度这一制图学意义上的“比例尺”直接指向了城市权力的等级、幅度，它也为城市政治中“人民”的出场提供了前提。在这一基础上，城市的属人性到城市的人民性形成了尺度的跨越：在前者上，城市性体现为国家传统、技术力量、社团崛起、市场要素的混合作用；在后者上，行使参与城市、管理城市与控制城市的权利成为人民城市的价值内核。“随着人民性的导入，城市性逐渐失去原先中立立场，并具有了引导城市发展的正向功能”[20]。

(一)现代城市增长与农村人口权利尺度的持续扩张

城市的形成伴随着人口的流动。1840年，在美国独立50年后，仅有10%的人口具有城市身份，到了1920年代，城市人口已经达到了51%，在不到100年的时间里，美国从一个农业国家进入了城市国家的行列[21]。由于农业机械的发展，在1830—1896年间，收割小麦所需要的时间减少了95%，所需要的劳动力减少了80%[22]。工业革命促进了农业人口的迁徙，并为城市提供了源源不断的人口。同样在中国城市化进程中，大量的农业人口从土地上解放出来，一项基于QQ登录的数据表明，早在2003年年底，包含瞬间流动人口在内，北京、上海、广州和深圳等四个一线城市的实际人口数量就不止官方公布的6,930万，而是高达1.6476亿[23]。城市人口剧增是大规模人口流动推动的结果，2011—2014年，我国流动人口以年均800万人的规模增长，至2014年年末，已达2.53亿人，其中东部地区仍然是流动人口集中导入地[24]。

工业革命及人口流动导致了城市规模的扩大，导致人民对于自身生存尺度的扩充，也对农业社会形成了结构性冲击。仅从土地制度来看，城市化的快速推进与仍然停留在农业社会的土地制度的异步性干扰了中国的城市化进程。在文贯中看来，中国长期的土地制度已经造成两种结构性失衡：一是中国未能在农业比重急剧下降的同时相应地减少农村人口的比重，造成城市化的滞后和城乡收入差距的恶化；二是未能将服务业的就业比例提高到世界平均水平，造成农村的普遍性隐性失业和集聚效应的浪费[25]。一份数据也表明，中国农业生产率只有荷兰的千分之一，中国有2.2亿农业劳动力，荷兰有22万农业劳动力，但是同期农产品价值比荷兰少110亿美元[26]。未来中国农村将持续析出农业剩余人口，中国城市化的规模扩张主要是由于这些人口的生存尺度扩张导致的。

(二)国家尺度的持续放宽与城市种类的多样化

1949年，中华人民共和国定都北京后，城市政治进入新的历史阶段。作为新中国第一部市镇设置的法律文件，《决定》明确了城市的人口与行政地位，这就意味着中国的城市化必须从这两个角度予以突破。1984年，浙江省苍南县龙港镇在全国率先推出土地有偿使用制度、户籍管理制度和发展多种经济成分“三大改革”，积极探索农民建设城镇的路径；1992年前后，“龙港经验”催生了“富阳农民城”，引导农民进城搞经营、办企业[27]。农民城从人口与行政级别两个方面撕开了中国已有的城市尺度，2014年12月29日，国家发展改革委联合中央编办、公安部、住房城乡建设部、农业部等部委联合下发《国家新型城镇化综合试点方案》，确定在江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)开展试点新型城镇化。要求这些地区建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式、综合推进体制机制改革创新[28]。

中央政府对于城市尺度的放宽得到了地方政府的积极响应。2017年8月22日，《甘肃省人民政府办公厅关于进一步健全完善户籍制度改革配套政策推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖的实施意见》(以下简称《意见》)颁布，提出到2020年实现约240万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标任务。《意见》提出了落户城镇的政策标准，即农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工，一律可在城镇落户；高校毕业生、技术工人、职业院校生、留学归国人员一律可在城镇落户；有国家级专业技术职称、各类高等级的专业技能人员一律可在城镇落户[29]。全国各地也都纷纷加快城市化进程，人口竞争与城市发展联系起来，除了特大城市，一些新兴城市也得到了政策关注。截至2016年年初，我国10万人以上的镇有200多个[30]，这些镇在一定条件下都具备了设市的可能。近30年来670余座城市的演变还说明，城市数量与城市版图的扩张线路呈双线推进，即大城市越来越大、小城市越来越多。对于大城市来说，通过县区合并、撤县建区的方式扩大市域空间，通过市域公交尤其是轨道交通的方式形成中心城市的交通枢纽地位，通过港口或企业重组等形式凸显中心城市的经济地位，这一系列政策组合使中国的县域经济演变为市域经济，使县域管理演变为市域管理，从而形成一批百万人口以上甚至千万人口的特大城市；对小城市来说，通过镇改市等政策鼓励中小城市发育，降低农民进入城市的制度门槛，使其成为中国城市化进程的新阵地。

(三)人民城市对于国家尺度与资本力量的双重平衡

长期以来，中国都是一个传统的集权制国家，城市体系不过是这个等级体系中的组成部分。“像这样一个持续如此长久并具有如此高度自主性的体系，其影响力不可能仅限于自身制度在形式上存在的那段时期。甚至在新体制超出旧类型时，传统价值和行为也可无限长久地持续下去”[31]。1955年的《决定》从政治地位与人口规模角度设定城市标准，事实上也是这种等级政治传统的继续，但是当城市人口已经达到设市标准，是否可以自动成为城市？在中国却是一个需要跨越制度门槛的问题。在人民国家的制度背景下，人民城市的理念有助于突破上述限制，即人民有权建设自己的城市。也正是在这样的考量下，在“强镇扩权”遭遇困难之后，苍南县龙港镇获得中央政府的政策支持，直接设立县级市而非学界呼吁的县辖市的案例说明，在当下中国的城市化进程中，不同层级间政府的权力平衡仍然是城市发展突破制度瓶颈的助推剂。

城市的人民性除了国家尺度的平衡，还需要平衡资本的力量。近年来国家城市尺度的放宽，把农民从土地束缚上解放出来，一系列土地确权行为使中国农民的土地权利逐步转化为城市权利，但是农民的城市权利却极易遭到阻截，“决定民工能否留在一个城市定居、工作的根本原因是住房的租金或价格。但是，中国在当前的条件下，只有少量有技术的农民工才能在城市找到工资较高的工作，因而支付得起昂贵的房租或买得起房……由于土地供应完全由国家垄断，房屋市场无法对中低层的需求做出反应。虽然大量的楼盘空置，但这些房屋并不可能成为中低阶层特别是外来民工的栖身之地”[25]。楼房空置既不符合国家利益，也不符合资本利益，更不符合人民利益。在城市的人民性彰显过程中，中国城市化的下半场事实上已经成为逐渐上升的城市自由与逐渐转向的国家尺度、资本尺度间的博弈过程。在社会、权力与资本的关系变迁中，三者的结盟并不稳定：国家希望通过尺度调整把大量人口吸纳到中小城市，以缓解大城市尤其是超大城市的治理压力；资本在逐利过程中既受制于国家“房住不炒”的总体规定，又要关注“一城一策”的地方政策诱导；社会个体既依赖国家落户政策的尺度放松，又依赖资本解决城市居住权与空间的占有。城市性就在这种复杂的关系变迁中得以形成。

五、结论

从城乡关系看，乡村的末端是城市的起点。在工业革命之后，与西方类似，中国城乡关系背后同样是农业与工业的关系。工业发展对于农业生产的革命性意义在于：前者解放了大量的农业人口，促进了城乡之间人口的大规模流动，城市的商业特征与社会属性日益突出，城市政治中的国家尺度日益松弛，城市权利逐步浮现。市管县的体制将城市引入中国的纵向层级体系，也逐步形成了中国城市性的自身特色。虽然中国城市治理仍然带有浓厚的国家属性与城乡合治的政治特征，但是正是持续性的国家尺度的松弛与城市权利的拓展，才带来了中国城市发展的多样性与可能性。今天的中国城市变迁仍在持续，现有的小型、中性、大型和特大型城市分别在中国城市化进程中逐步体系化，并在国家发展与治理中承担着不同的责任，但是总体上来说，无论是哪一类城市都要遵循，“人民城市人民建、人民城市为人民”这一逐渐深入人心的理念。在人民城市的建设过程中，日益增长的人口在国家现有的制度设计与政策尺度中有序流动，正是这种社会自由与国家秩序、地理空间一道成为中国城市接轨世界城市化浪潮新的起点，也成为中国本土城市性的基本内核。