董燕江

（北京古代建筑博物馆，北京 100050）

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，说明了建立现代财政制度对实现国家治理体系和治理能力现代化的重要性。在党的十九大报告中，习近平总书记明确指出，在现代国家财政制度的建设过程当中，预算制度具有重要地位和作用，应当大力推行预算制度。李克强总理在“十四五”开局之年的政府工作报告中强调，要加强预算约束和绩效管理，加大预算公开力度，强化审计监督，建立现代财税金融体系。在如今的事业单位预算管理工作当中，应当将预算管理一体化作为一个重点课题，深入研究、探讨与实践，一方面要客观、全面和正确地认识到预算管理一体化的概念及作用，另一方面要采取科学、合理的预算管理一体化策略方法，规范落实预算管理一体化要求，提高预算管理一体化成效。

一、预算管理一体化的概念及作用

（一）预算管理一体化的概念

我国在预算管理方面经过较长时间的探索，取得了较为理想的预算管理成效，也积累了不少的预算管理经验，预算管理制度是我国现代财政制度的重要组成部分。就预算管理一体化来讲，其主要指的是对各层级、各部门的预算管理全流程进行贯通、整合与对接，并建立相应的预算控制制度、约束机制，从而真正达到全面推行预算管理的效果，并全面保证各部门的预算管理成效。无论是新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》，还是财政部出台的《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》，都为事业单位预算管理一体化的实施提供了规范、标准，各事业单位都应当在正确认识预算管理一体化的基础上，高质量地落实预算管理一体化工作。

（二）预算管理一体化的作用

从宏观上来讲，预算管理一体化对我国财政制度的改进与优化意义巨大，其进一步强调和突出了项目的重要性，同时可以辅助建立起自下而上和自上而下相结合的单位、部门和政府预算衔接机制，使转移支付预算和项目管理机制成为衔接上下级政府的重要保证，并完善了我国的国库集中支付管理机制，强化了预算管理与资产管理的衔接机制，健全了预算管理与债务管理的衔接机制等。从微观层面来讲，预算管理一体化对事业单位具有重要的作用、意义，主要体现为三点。

1.增强事业单位预算管理的规范性

预算管理是一项极其严谨、科学而专业的工作，从预算的规划、编制再到执行、修正、考核等环节，稍有不慎就会导致预算出现很大的漏洞，无法发挥出预算制度的效用。若支出得不到控制，就会影响到事业单位工作的正常开展。在预算管理一体化背景之下，基于《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》所提供的规范、标准，事业单位预算管理的规范性可以得到很大的提升，不论在哪一个具体的预算管理环节，都可以获得明确的、具有可操作性的标准、依据。如此一来，就可以在很大程度上避免事业单位预算管理出现经验主义或是主观行为，防止预算管理出现疏漏，发挥和体现出预算制度的效用。

2.为事业单位节支增效

实施预算制度，开展预算管理的根本目的是更加科学、合理地分配资金，节约、控制成本，提高资金的使用效益，用通俗的话来说，就是在合理的范围内，花最少的钱办最多的事。事业单位传统的预算管理虽然也能够在一定程度上达到这样的效果和目的，但是成效并不是非常明显，其主要原因是缺少纵向、横向的对比与学习。在预算管理一体化下，事业单位的预算管理能够与上下级、平级单位进行对比，有利于发现其自身预算管理中的不足。同时，事业单位要明白“它山之石可以攻玉”的道理，向预算管理绩效更好的单位学习，借鉴其经验和做法，使事业单位相互之间围绕预算管理学习，营造比、拼、赶、超的氛围，不断提高自身的预算管理成效，为事业单位节支增效。

3.强化事业单位预算绩效考核，防范相关风险

在以往的事业单位预算管理中，普遍存在重编制、轻执行的现象，即在前期非常重视对预算的编制，但是在执行过程当中，却容易出现各种问题，导致预算无法真正执行到位。造成这一现象的根本原因，是事业单位不注重对预算绩效的考核与追责，即使出现了超预算的情况，也很少会真正深入分析原因，追究人员责任，所以相同的问题一再出现，这给事业单位的财务运转带来了很大的隐患和风险。而预算管理一体化则极其强调对预算绩效的考核，能够帮助事业单位加大预算绩效考核力度，明确追究责任，深入分析问题原因，从而对症下药，防止相同问题反复出现，并杜绝和防范预算执行不力导致的相关风险。

二、预算管理一体化在事业单位中的应用

（一）依托信息化技术打造预算管理一体化系统平台

预算管理一体化的纵向连接深、横向连接广，要想真正做到一体化，就必须依靠信息化技术，基于信息化技术的功能和优势，集中所有数据、信息，达到预算管理一体化的目的。要想预算管理一体化在事业单位中有较好的应用，必须依托信息化技术打造预算管理一体化系统平台，实践中要以事业单位的主管单位为核心，逐层、逐级地建立起预算管理一体化系统平台，从而形成一个完整的一体化预算管理中心。所有事业单位的预算信息，包括预算编制、预算执行、预算绩效等，都必须完全汇总到预算管理一体化系统平台中。更重要的是，在预算管理一体化系统平台的设计、开发中，其各项规则、标准、机制，必须完全依照《预算管理一体化规范》《预算管理一体化系统技术标准》，利用信息化技术手段，将相关规范、标准完全嵌入预算管理一体化系统平台中，从根源上杜绝部分显而易见的预算管理问题。

（二）预算管理一体化下的预算编制

在预算管理一体化背景下，事业单位的预算编制需要考虑的因素非常多，最基本的是要依据《预算管理一体化规范》《预算管理一体化系统技术标准》等顶层设计、要求，编制自身的预算计划。如要按照《规范》要求，取消基本支出和项目支出的划分，以项目库为预算业务场景的基本单位，要求所有预算支出必须以预算项目的形式纳入项目库，分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目，对各项经费实施常态化的申报、论证、实施、评价，中期财政规划与国家的战略布局相协调、相衔接。为了实现国家宏观布局，必须将国家制定的一系列战略规划层层分解、层层落实，这就要靠各地、各部门凝心聚力、齐头并进。

从各部门来看，部门各单位预算保证在部门内部先进行排序优选，可以按照不同部门间的同类项目，也可以对比其他城市的优秀做法，找到最合适的标准与最优良的做法，积极按照零基预算的理念和方法论证其必要性，重新测算，打破上年预算固化，剔除上年数据中的不必要部分并充分考虑今年的变化。这既能保证项目的高质量完成，又能节约成本，达到效果与成本的最优平衡。将决策提前，从事后的监督转变为事前的科学论证、事中的控制调整以及事后的考核评价。

（三）预算管理一体化下的预算执行与调整

预算审批通过之后，事业单位应当严格按照审批通过的预算指标开展相关活动，一定要尊重预算管理一体化的权威性和严肃性，与其他各单位、部门齐头并进。在具体的实践中，事业单位应当加强对自身预算执行情况的动态监督，有必要成立专门的预算执行监督工作小组，根据时间周期和项目的进度情况，对预算的执行成果进行审查。对审查中发现的问题，要立即予以重视，查清引发超预算等问题的原因，明确是人为主观因素造成的，还是客观因素造成的。还要预测后续的预算支出情况，根据实际需求调整，解决过去预算执行中存在的问题，使预算的执行回到正确的轨道上来。如果是客观因素造成的超预算，则需要结合当下的现实社会情况、市场情况，或工作任务、项目的变化等，合理调整预算，保证事业单位工作的正常开展。

（四）注重预算管理一体化约束性与灵活性的统一

《预算管理一体化规范》《预算管理一体化系统技术标准》等为预算管理一体化提供了明确的规范、标准和要求，因而也就强化了对事业单位预算管理的约束。不过客观来讲，在实际的事业单位预算管理中，各个单位都有自身的特殊情况，如果过度约束，可能难以真正有效实施预算管理。因此，需要注重预算管理一体化约束性与灵活性的统一，预算执行务必维护预算的权威性，保持硬性约束的要求，《预算管理一体化规范》精准设置了预算管理要素，并对各要素的含义作了明确规定，统一预算管理要素是实现预算管理一体化目标的基础。

与此同时，为了更好地适应各地实际情况，允许各省级财政部门新增管理要素，保证一定的灵活性。对于公用经费，应当按照运转类项目进行总额控制，避免单位在预算申报时为防止无预算支出而提前预留一定的额度，导致其他支出被挤占，经费不足又不得不追加，增强预算高效性的同时也可提升预算的执行率。人员经费按照人员类项目支出管理，和人社部门人员信息建立实时联动，实时更新。即时掌握人员进出情况，不再随意追加，解决有时使用其他资金垫付甚至要到第二年底才能追加到位的问题。

（五）严格进行预算绩效考核

预算管理一体化极为重视预算绩效考核问题，事业单位应当意识到这一点，对自身的预算管理进行严格的绩效考核，彻底改变既往预算管理中存在的轻管理、重分配，轻绩效、重支出等错误思想。事业单位在实际的预算绩效考核中，需要重点注意以下几点。

第一，要坚持预算绩效考核的系统性原则，如今事业单位预算涉及诸多对象，其具有内容复杂、范围较广的特点。因此设计预算绩效指标时，需要考虑能否系统性地反映出预算内容。

第二，要注意预算绩效考核的关联性，即在设计预算绩效指标的过程中，需要充分考虑评价对象的特点，为了确保指标与目标两者之间存在可靠的关联，还需要考虑设计的指标可以对绩效目标的实现程度加以评价。

第三，保证预算绩效考核的可比性，如针对同类预算，共性指标的设计是非常有必要的，以便比较评价结果。除此之外，在选择评价指标的时候，不仅要考虑其科学性，而且要考虑其实用性，唯有如此才能将预算绩效内涵准确地反映出来。当然指标的可行性和后续的应用成本也是需要考虑的，因为这关乎公众的理解和接受程度。

（六）加大预算管理一体化监督力度

李克强总理在2021年政府工作报告中强调，要加大预算公开力度，强化审计监督，建立现代财税金融体系。预算管理一体化必须做到更加公开和透明，加强对预算的监督。一方面应当加大事业单位内部监督力度，事业单位、审计部门、纪检部门等多方协同，联动合作，对事业单位的预算管理情况进行全面监管、督导，保证预算管理的规范、有效执行。另一方面，事业单位还需要主动接受群众监督，自觉公开预算管理的详细情况，如先期的预算编制、中期的预算执行和后期的预算绩效考核等，尤其要体现出预算所取得的效益，这一点非常关键。因为普通大众不一定能看懂复杂、专业的数据，太专业的内容反而会对他们造成误导，直观的效益往往可以让他们对预算管理的成效产生具体而形象的认知，便于群众监督。

三、结语

预算管理一体化不仅对改进、优化我国的整个财政体系作用重大，而且对事业单位自身也具有重要意义。它能够提高事业单位预算管理的规范性，为事业单位节支增效，强化事业单位预算绩效考核，防范相关风险。因此，事业单位应当加强对预算管理一体化的研究、探讨与实践，在准确、客观认识到其概念、作用的基础上，采取科学、合理的预算管理策略，全面迎合预算管理一体化的规范、标准和要求，更好地发挥出预算管理的效用。