孙 冰

(镇江市高等专科学校，江苏 镇江 212300)

1 国家法团主义概念及其在ENGO与政府关系中的适用性

1.1 国家法团主义概念

20世纪70年代末，法团主义理论的权威学者斯密特(Schmitter，1974)提出[1]法团主义是以非政府组织形式组织起来的，与国家决策部门相关的制度安排。依照斯密特的解释，法团主义的特征可概括为同属于某一类别且数量有限、组织间的格局有非竞争性特点、组织间以上下级的方式联系沟通、组织内各机构功能分化、组织的成立必须获得国家认可或由政府组建、政府对组织进行一定程度的监管。

1.2 国家法团主义在ENGO与政府关系中的适用性

改革开放以后，相关学者开始关注国家和社会的互动关系的研究，“法团主义”频繁地被研究和使用。我国学者顾昕、王旭[2]提出改革开放后的中国已经完成了从国家主义向国家法团主义的转型。通过对比可发现，我国的环保领域与国家法团主义有较大的相似性。首先，我国环保领域的专业人士越来越多，开始在环保领域发挥正能量。环保领域对专业性有一定的要求，因此，聚集了相当一部分专业人士，或具有经济或政治能力对环保做贡献的人士。我国的环保非政府组织成员来自各阶层，其中大学生、企业家、专家学者属于比较活跃的环保群体。其次，我国的ENGO拥有较为丰富的领袖资源，这有利于环保目标的实现，知识分子借助其专业能力，积极参与公益活动，能够在社会上形成一定的影响力。总之，国家法团主义对我国ENGO与政府关系有一定的解释力。

2 国家法团主义视角下我国雾霾治理模型与特征

2.1 我国法团主义雾霾治理模型与特征

我国法团主义雾霾治理模型如图1所示。最上面的模块为政府部门，环境保护部为国务院组成部门。我国的生态环境部成立于2018年，主要负责制定并实施环境政策、环境监测与执法、环保督察等工作。环境保护部是国务院的下属部门，地方环保部门既受到地方政府的管理，又属于上一级环境保护部门的下属机构。环境部下属的民间组织有中华环保联合会、中国环境科学学会等。

图1 我国法团主义雾霾治理模型Fig.1 Corporation smog control model in China

我国的环境管理体系分为非专门环境管理体系以及专门环境管理体系[3]。其中，专门环境管理体系包括国家环境保护部和地方各级环境保护部门。非专门环保体系包含国土资源部系统、农业部系统等。

此外，为加强部门间协调，我国实行部际联席会议制度。环境保护部联席会议的主要职责包括在国务院授权范围内，研究重大环境政策并向国务院提出建议；对国务院授权的重大环境问题进行协调与处理；指导、督促、检查国务院授权的各项工作等。

《中华人民共和国环境保护法》规定，地方政府对辖区内的环保事宜进行管理，上一级环保部门对下级环保部门尽履行业务指导的职责，两者之间并非隶属关系。

我国长期以经济发展为主要国策，环保部门的力量相对于经济发展职能部门来说相对较弱，需要借助政府部门以外的力量增加影响力。ENGO通过建言献策与媒体舆论对政策进行影响。

2.2 国家法团主义制度特征

我国在环保非政府领域表现出典型的法团主义特征，是由国家自上而下地主导、引导而促成的。我国政府对非政府组织加以引导并支持其发展。

2.2.1 政府的双重管理体制

双重管理体制是我国政府对非政府组织的一种管理模式，既有助于强化管理，又可协助非政府组织发展。这样的模式保证了政府对于环保非政府组织的绝对权威。

关于非政府组织的准入亦有相关规定。《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等均有规定，民间组织要登记注册并获得法律的认可，必须要先经过业务主管单位审査同意以及民政部门的同意。法律规定的业务主管单位指国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。

非政府组织主要负责人的产生由政府任命或需经审批。相关统计资料表明，非政府组织的管理干部产生方式主要有两种，一种由政府主管部门派遣和任命，另一种由组织选拔产生，并获得业务主管部门的批准。

非政府组织之间的关系为非竞争性。社会团体管理相关规定还指出在同一行政区域内，若存在业务范围相同或相似的社会团体，没有必要同时成立。这在一定程度上控制了同地区同领域环保非政府组织的数量，减少了组织之间的竞争。

非政府组织对行政架构高度依赖。在社会组织的日常监督管理方面，相关法规明确提出，政府登记管理部门负责对非政府组织进行年度检査，同时社会组织若有违反规定的行为，要对其进行监督检查或行政处罚。非政府组织的业务主管单位应当监督、指导社会团体，保证其遵纪守法，根据登记的章程组织活动，此外还要协助登记管理机关对违法行为进行查处等。可见，我国的非政府组织具有一定程度的民间性，对行政架构高度依赖。

2.2.2 政府对非政府组织的支持

在法团主义的管理体制下，国家通过对合法性、公募权等稀缺资源的控制，以及行政资源的辖射力约束非政府组织的发展。我国现行的社会组织政策法律体系体现了政府对非政府组织的支持。对于政府发起成立的非政府组织，政府会提供行政办公经费、办公和活动场地等。但总体上看，政府更加鼓励环保民间组织以市场化的方式筹集资源，即通过提供专业服务进行运作。

2.2.3 ENGO组织力量较为弱小

我国民间组织现状调查数据显示，我国由政府部门发起的环保非政府组织约占总数的50%，学生环保社团及其他联合体发起成立的有40.3%，而自发成立的非常少。《2017年社会服务发展统计公报》显示，全国共有社会组织76.2万个，其中生态环境类社会团体6 000个；民办非企业单位40.0万个，其中生态环境类501个。可见，我国环保非政府组织数量少，自发的民间组织力量较弱。我国的社会组织经费来源一般包括社会捐赠、政府资助、会员会费；非政府组织的投资所得；与非政府组织的公益活动相关的经营活动收入。

3 雾霾治理过程中ENGO政策参与路径

非政府组织的政策参与种类包括：直接参与以及间接参与、制度化参与以及非制度化参与；主动参与以及委托参与；单独参与、联合参与以及与政府合作参与[4]。参与形式包括：提供相关信息和政策建议、直接代表、私人接触、提起行政复议与诉讼、参与或举办学术会议、论坛、座谈会、出版期刊、杂志、报纸、借助新闻媒介等。我国雾霾治理中ENGO参与方式的部分案例统计如表1所示。

表1 我国雾霾治理中ENGO参与方式的部分案例统计Tab.1 Some case statistics of ENGO participation mode in smog control in China

3.1 政策流程参与

根据模型图，政策流程包括雾霾治理政策形成、政策决定、政策执行以及政策评估。雾霾治理政策形成过程中，我国的ENGO通常通过组织一系列活动，如制作并公开调研报告、开发雾霾信息公开系统、发动民众关注等方式制造雾霾的公共话题，最终督促政策形成。表2列出了部分ENGO组织雾霾治理活动时间以及相关政策发布的时间。从时间上可以看出，ENGO发布活动不久，雾霾治理的相关政策便发布实施，可见ENGO通过舆论推动，在政府雾霾治理政策出台过程中发挥了一定的作用。

雾霾治理政策决定过程中，ENGO提交政策建议信、参加听证会。我国的ENGO通过政策听证会等官方渠道，正在不断地发挥力量。例如，自然之友向环保部提交《环境保护公众参与办法》的修改建议信，同时参与北京大气污染条例立法听证会。雾霾治理政策执行过程中，环保非政府组织提供技术支持、协助环境监管、公益诉讼。从2013年8月份开始，五家环保组织在对北京、天津等12个城市控煤情况进行调研的基础上，发布了《推进“公众监管”，助力华北治霾——“华北煤问题”首期报告》。目前，我国符合环保法规定且具有诉讼主体资格的ENGO正在不断增加。

雾霾治理政策评估阶段，对雾霾治理进行技术支持、举办座谈会、论坛、行政复议和诉讼。例如，环保非政府组织合作开发了手机APP“污染地图”，软件协助政府从专业角度对雾霾治理的成效进行评估。

表2 ENGO活动与政策发布互动时间表Tab.2 Interactive time of ENGO activities and policy issuing

非政府组织还可通过学术会议、论坛等活动，邀请专家学者就环保议题沟通交流，利用自身专业性的执行力量，阐述自己的观点和建议。

3.2 非政策流程参与

首先，环保ENGO的负责人通常在专业领域具有一定的影响力，他们的建议往往能够在环保专业领域得到采纳。其次，借助媒体、联合公众参与。媒体为公众、ENGO以及政府三者之间提供了沟通的途径。通过公共媒体平台进行环保宣传活动，活动成本低且参与面广泛，能够将环境问题第一时间传递给政府部门，并产生一定的社会影响力。最后，联合其他环保非政府组织开展活动。这种方式加强了非政府组织之间的沟通交流，有利于整合资源。ENGO建立网络平台或者联盟，表达其共同的议题，提高了社会影响力。例如，卫蓝基金由阿拉善SEE基金会、能源基金会(简称EF)和中国清洁空气联盟(简称CAAC)共同发起，致力于通过支持中国民间公益机构在空气污染防治方面的能力建设和相关公益活动，为空气质量的改善做出贡献。卫蓝基金通过小额资助的方式支持民间机构或志愿者团体进行空气污染防治的在地行动，现已资助20多家机构开展大气治理方面的行动。

4 结语

我国法团主义治理模型充分发挥了政府精准的决策水平与强大的动员能力，在短期内效果非常明显，根据发达国家雾霾治理的经验，雾霾治理需要长期的努力，这就需要在坚持现有政府为主导的大方向下，考虑以下几点问题：其一，充分发挥市场机制的作用，适当通过市场经济创新手段，如污染者交环境税、排污权交易、能源合同管理等制度性措施，调动社会治理积极性，促使排污方主动作为，激励污染企业进行能源转换、技术革新等可持续性的变革与发展。其二，科研机构、大学、工厂等主体，可以通过ENGO的组织，广泛地参与到雾霾治理科研工作中去，如空气质量监测数据公开系统的开发、控制污染排放技术的开发、环保产品的研制等。其三，在治理的专业性方面，一方面鼓励各领域专家加入到评估中，细化评估内容，兼顾到社会各方面，另一方面统一评价标准，增强其实际操作性，以供各层面主体参考利用。总之，评估体系应在坚持政府主导的前提下，尽量涵盖多专业、多利益主体，以实现可持续的治理。其四，进一步完善环保信息共享机制，完善相关的环保法律法规，将环境违规纳入市场规范内容，将社会主体信用状况与生产生活相关利益挂钩，形成环保信用体系，使各市场主体遵守环保规则，从制度上促使民众提升环保意识，形成可持续的生产生活方式，保障国家环境治理成果。