杨 渊 袁子焰 张 冉 魏晓瑶 李 玲 高东平

为提升我国重大和新发突发传染病防控能力，按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)年》的要求，经国务院批准，“艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治”科技重大专项(以下简称传染病专项)于2008年正式启动。传染病专项面向人口健康主战场，以传染病防控重大需求为导向，以完善国家传染病防控的科技支撑体系、全面提升我国传染病的诊、防、治水平为目标，通过核心技术突破和关键技术的集成，使我国传染病防控自主创新能力达到国际先进水平。

传染病专项实施以来，行业成效显著。近年来，我国重大传染病防治和突发急性传染病防控能力持续增强，特别是在此次新型冠状病毒肺炎疫情中，借助专项实施取得的成果和奠定的技术基础，我国短时间内在病原发现鉴定、诊断试剂研发、疾病动物模型、疫苗研发等多个方面取得重大突破，显著提升了疫情控制的科学性、精准度和有效性，为打赢疫情防控总体战、阻击战提供了强大的科技支撑，增强了民众信心，减少了社会恐慌，稳定了经济社会发展。

组织管理机制是为保障专项目标实现而采取的管理组织机构设置、管理职权划分、运行等各种关系和制度的总和，具有先导性、长期性，对专项实施效率具有全局性影响，是保障专项任务顺利实施和完成的重要支撑。传染病专项实施以来，逐步建立组织管理工作机制，在实践中不断完善、细化实施管理细则和办法，使管理更加科学规范、精细高效、公开透明。近年来，专项在组织管理的实践中紧密结合医药卫生体制改革、传染病防控实践和战略性新兴产业发展需求，以服务专项成果产出为宗旨，强化顶层设计，创新组织实施机制，从加强任务和资源统筹整合、提高管理专业化科学化水平、促进成果应用与转化等方面采取有力措施，推进和保障了传染病专项的顺利实施。

一、改革前的传染病专项组织管理

2008年传染病专项启动后，建立了由专项领导小组、组织实施部门、专项实施管理办公室、总体组、责任专家组、咨询评价组等组成的多层面管理工作机制。在2014年国家科技计划管理改革前，均采取该管理工作机制。

(1)“专项领导小组”受国务院领导，由中华人民(以下简称卫生部，现国家卫生健康委员会)、中国人民解放军总后勤部卫生部(以下简称总后卫生部)、中华人民共和国科学技术部(以下简称科技部)、中华人民共和国国家发展和改革委员会(以下简称发改委)、中华人民共和国财政部(以下简称财政部)等11家单位组成，由卫生部任组长单位。专项领导小组严格执行重大事项集体决策机制，对专项的实施计划、任务部署等重大问题进行研究和决策。专项领导小组下建立了行政和技术两个责任体系。(2)“组织实施部门”包括由卫生部和总后卫生部等相关领导组成实施协调小组，卫生部、国家药品监督管理局(以下简称国家药监局)、国家中医药管理局(以下简称国家中医药局)领导和卫生部相关司局负责人组成专项实施领导小组。此外，由卫生部各业务司局建立示范区课题组织实施协调机制。(3)“专项实施管理办公室”实行岗位负责制，责任落实到人。按照管理链条设立管理层级和业务线，负责实施管理办公室的组织和领导，通过制度建设规范专项管理和专业化管理能力。(4)“专项总体组”发挥决策咨询、技术支撑、引领带动和前瞻指导作用。通过召开全体和常务会议，进行计划编制、监督评估和下一年度滚动支持课题遴选立项等方面的工作。(5)“责任专家组”依据《专项总体组章程》制订《专项责任专家组章程》，发挥在专项计划编制、课题总结、滚动支持课题遴选立项以及过程管理、机制创新等环节上的专家把关作用。(6)“咨询评价组”由技术、金融、管理专家组成，对专项实施进行全程内部评估与监督。2014年改革前的专项组织管理结构如图1所示。

二、近年来传染病专项组织管理的改革和发展

随着传染病专项的推进、实施，初期建立的专项组织管理机制在实践中也逐渐暴露出组织体系层次多、效率低等问题。首先，由于传染病专项在实施初期欠缺与其他科技计划的统筹规划，因此任务布局交叉重复，资源配置“碎片化”的问题比较突出。其次，由于传染病专项“重”、“大”、“专”的本质特征，每个项目参与研究和需要协调资源的单位和部门众多，但前期未设立专门的管理机构，因此在组织实施中呈现多头管理的特点，统筹协调难度大。第三，《国家科技重大专项暂行管理规定》和《民口科技重大专项暂行管理办法》虽对组织管理机构及职责、组织实施与过程管理等方面做出了规定，但在实际操作中发现各专项分层级职责、权限不够清晰，动态调整机制不健全，管理机构专门化、管理人员专职化缺失。第四，科技经费预算和管理方式不符合科研活动规律，国拨经费通常延迟下达，对于传染病专项的顺利实施带来一定影响。

党的十八大提出加快实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。科研项目的组织管理作为深化科技体制改革的重要任务，近年来组织管理形式也在不断优化。按照深化科技体制改革、财税体制改革的总体要求和中共中央、国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，2014年，党中央、国务院部署开展了国家科技计划管理改革，对国家科技计划体系进行了重构，对科技计划项目组织管理进行了重塑，破除了历史形成的国家科技计划项目条块分割、多头管理、“碎片化”布局的痼疾，一定程度上释放了创新活力。国务院先后发布《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号，以下简称11号文)和《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(国发〔2014〕64号，以下简称64号文)。对科技计划的组织管理机制提出了明确的改革要求。随之，对科技重大专项的组织管理结构进行了改革，组织实施的管理机制在近年来的实践中不断发展和完善。

(一)组织管理结构的改革

根据2014年国务院印发的11号文和64号文的指示精神，传染病专项的组织管理从管理结构、职能设置等方面进行了改革和调整。包括：(1)建立部际联席会议制度。由科技部牵头，发改委、财政部等核心政府部门参加，负责顶层设计和统筹管理，包括审议科技战略规划、专项的布局与设置、重点任务和指南、战略咨询与综合评审委员会的组成、专业机构的遴选择优等事项。(2)科技部会同发改委、财政部在部际联席会议制度下，负责重大专项的综合协调和重大专项推动实施的组织管理，研究解决组织实施中发现的重大问题。包括制定专项相关管理办法及科技配套政策、产业配套政策、财政政策，统筹与其他科技计划的衔接，审核并批复重大专项分年度概算和年度预算等。(3)国家卫生健康委员会(以下简称卫健委)和中央军委后勤保障部作为牵头组织部门统一负责传染病专项的组织实施，强化宏观管理、战略规划和政策保障，通过多部门协调机制，调动社会各方力量积极参与，为传染病专项的顺利完成及达到预期目标提供保障。(4)专项总体专家组发挥专家的决策咨询作用，配合传染病实施管理办公室做好具体组织工作。同时明确规定，总体专家组成员原则上不得承担传染病专项项目。(5)依托专业机构管理项目。将现有具备条件的科研管理类事业单位进行改造，形成规范化的项目管理专业机构，负责接受项目申请，组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等具体管理工作。(6)传染病专项任务的承担单位作为项目执行责任主体，按照法人管理责任制的要求，强化内部控制与风险管理，对项目实施和资金管理负责。按照项目任务书要求，落实配套支撑条件，组织任务实施，规范使用资金，促进成果转化，完成既定目标。

2016年2月，《民口重大专项管理改革方案》经国家科技体制改革和创新体系建设领导小组第十五次会议审议通过。2016年12月，《国家科技重大专项组织实施工作规则》正式印发，明确了管理改革后重大专项组织管理的总体要求。2014年改革后的专项组织管理结构如图2所示。

(二)组织实施管理的改革和发展

近年来，传染病专项的组织实施从顶层设计、运行机制、职能设置等多个方面进行完善，不断提高管理水平。科技部、财政部、发改委、卫健委等先后发布了多项管理办法和规定，为从各方面、各环节保障专项的顺利推进和实施成效提供制度保障，使管理更加科学规范、精细高效、公开透明。

1.围绕国家传染病防控需求，强化目标导向，完善顶层设计，优化任务布局

自党中央、国务院开展国家科技计划管理改革以来，传染病专项组织总体组专家，逐步采取“5个对照”的方式，即对照传染病专项原定目标、对照国家传染病防控实际水平、对照国际发展前沿、对照在研课题进展、对照中期评估报告，进一步聚焦传染病专项任务，构建目标导向的组织模式，不断提升任务部署的科学性、前瞻性和系统性。对组织实施管理的优化主要包括以下几个方面：(1)紧密围绕降低“三病两率”和“提升能力”的目标，完善顶层设计。将三部门管理前移，加强与牵头组织单位的沟通协调，指导年度指南的制定；充分发挥专家组作用，开展战略咨询，凝练目标，完善顶层设计；加强各阶段规划制定的科学性，围绕建立完善具有举国体制特征的传染病科技支撑体系，做好传染病专项“谋篇布局”。(2)多种方式立项，科学部署任务。围绕传染病专项的发展思路不断调整，灵活采取多种立项方式。如以“滚动支持”为主，“定向委托”为辅的方式做好延续和“局部加强”；采取“自下而上”和“自上而下”相结合的方式部署任务，进一步提高课题的目标性和集成度；邀请高层次专家对项目遴选进行咨询、评估，对目标完成情况进行预判，进展顺利、有望取得标志性成果的予以加强。(3)注重前沿技术储备。坚持传染病专项的应用目标定位，加强与传染病防控、深化医改、国际前沿的结合，促进疾病防控与应急反应、能力建设与关键技术突破。

2.加强任务和资源统筹整合，形成协同高效的“大兵团作战”机制

针对传染病专项前期任务布局与其他国家科技计划存在交叉重复，资源配置“碎片化”的问题。近年来在组织实施中不断总结经验，结合任务的科学特点和需求，通过着力优化项目立项和实施流程，开展技术和标准研究，建立公共平台等一系列举措，促进资源整合，提升投资效益。主要的举措包括以下几个方面：(1)改进立项组织机制，强化系统集成和协同攻关。根据任务特点，采取专家论证后定向委托和滚动支持为主，公开征集择优遴选为辅的方式组织立项。通过建立整体多中心研究模式，统一研究标准和技术规范，提高各类任务的集成度和协同性。(2)形成大兵团作战的项目集群。通过建立实验室网络、公用技术平台、产学研用联盟等形式，加强任务间的协同与共享，形成大兵团作战的项目集群，提高攻关合力。特别是在传染病疫苗、示范区及监测网络建设等研发任务中统一研究标准和技术规范，促进资源整合共享，以整体性多中心研究模式协同推进各项研究。(3)强化协同创新机制。以示范区课题等为重点，统筹项目、人才、基地和学科的发展。加强与新药专项的衔接，重点加强艾滋病、结核病、病毒性肝炎防治药物研发及新发传染病应急技术体系建设，建立集成两个专项资源的协同创新机制。强化示范区与其他课题研究工作的衔接，特别是临床治疗方案和综合干预研究等应在示范区内同步开展验证和临床试验。建立示范区属地政府责任制，将传染病专项工作纳入属地疾病防控工作规划，协调有关部门研究和修订完善相关配套政策。

3.“政产学研用”结合，促进专项成果应用与转化

传染病专项以完善国家传染病防控科技支撑体系，全面提升我国传染病的诊、防、治水平为目标。因此专项的任务目标不仅要求在前沿基础研究领域取得突破，更需要将成果转化为切实可用的诊、防、治方案和公共产品。为避免成果转化出现缺乏政策支持、技术供需信息不对称等问题，传染病专项的组织管理以用为核心，通过以下3个方面的多项举措为促进成果的转化和应用提供了支持：(1)优化政策环境。建立、健全促进专项成果尽快转化为国家和行业标准，并优先应用到疾病防治实践的政策、制度。加强、完善疫苗和诊断试剂审批、市场准入等方面的政策措施，营造有利于传染病防控相关产品研发及上市应用的政策环境。设立国家科技成果引导基金，通过市场化手段加速专项成果转化与产业化。(2)建立产学研用联盟，通过定期会商制度促进成果转化。主要包括研发联盟、应用推广联盟和产业化联盟。此外，还建立了与疾控、医疗机构和企业代表的定期会商制度，及时了解重大传染病防治和产业化需求，加强科研、临床、疾控和产业的结合。(3)通过实地调研和课题研究的方式，听取地方科技管理部门和一线科研人员的意见建议，了解国外成果转移转化和重大科技项目管理的经验做法，探讨加快传染病专项实施、推进成果市场化和产业化的路径。

4.加强管理创新，提高专项管理专业化、科学化和精细化水平

国家实施科技计划管理改革以来，科技部、发改委、财政部、卫健委等先后印发一系列管理办法和工作规则，逐步、逐项完善权责明确的组织管理机制，为从各方面、各环节保障专项的顺利推进和提升传染病专项的实施成效提供了制度保障。

(1)完善规章制度，提高管理规范性。2018年12月，卫健委印发《国家卫生健康委员会科技重大专项相关工作规则及管理办法》(国卫科教专项便函〔2018〕64 号)。具体包括《国家卫生健康委员会科技重大专项实施管理办公室工作规则》、《国家卫生健康委员会科技重大专项总体专家组工作规则》、《国家卫生健康委员会科技重大专项档案管理办法》、《国家卫生健康委员会科技重大专项保密管理办法》。其中，《国家卫生健康委员会科技重大专项实施管理办公室工作规则》对专项实施管理办公室的工作职能与职责、决策机制等方面的细则进行了明确规定，为保障实施管理办公室全面履行宏观管理、战略规划、政策保障三大职能提供了工作标准和依据。《国家卫生健康委员会科技重大专项总体专家组工作规则》对总体专家组组成、总体专家组职责、总体专家组成员的权利与义务、日常工作制度、考核与动态调整等各方面的工作细则和要求进行了具体说明，为充分发挥专家的决策咨询作用，配合做好传染病专项的组织实施工作提供了制度保障。《国家卫生健康委员会科技重大专项保密管理办法》以维护国家利益和安全、保障重大专项顺利实施为出发点，从保密范围和密级、组织管理与保密责任、管理措施和应急预案各方面对专项保密管理的工作提出了明确的要求和标准，贯穿专项方案论证、规划实施、过程管理、总结验收等全过程，通过加强保密管理工作和健全保密制度，防止专项实施过程中出现失密和泄密事件。《国家卫生健康委员会科技重大专项档案管理办法》以保障国家科技重大专项档案的安全性、真实性、可靠性、完整性和可用性，促进国家科技信息资源长期保存和有效共享为出发点，从组织管理及职责、归档范围与质量要求、管理与保存、档案验收、管理与利用等各方面为传染病重大专项的档案管理工作明确了工作标准和要求。

围绕专项的管理需求，曾发布的其他科技管理政策和规范还包括：2018年2月，科技部、发改委、财政部印发《国家科技重大专项(民口)验收管理办法》(国科发专〔2018〕37号)。对专项的项目(课题)任务验收程序、验收方式和内容、验收相关责任、验收后续管理等方面进行具体规定和说明，为专项验收工作的科学性、规范性和公正性提供保障。2019年3月，国家卫生健康委医药卫生科技发展研究中心印发《国家卫生健康委医药卫生科技发展研究中心国家科技重大专项课题综合绩效评价工作规范》，对综合绩效评估的组织管理方式、专家组成、评价流程和内容等方面的具体要求均做出了明确规定。2019年12月，国家卫生健康委医药卫生科技发展研究中心印发《国家卫生健康委医药卫生科技发展研究中心国家科技重大专项课题立项工作规范》，明确了立项工作主要包括申报受理、形式审查、评审、立项批复、任务书签订等程序以及各程序的工作内容和工作要求。

(2)修订完善管理细则，明确各方责任。2018年12月，国家卫生健康委办公厅印发《艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治科技重大专项实施管理细则》(国卫办科教发〔2018〕15号)，明确了总体专家组、传染病专项实施管理办公室、中央军委后勤保障部、国家卫生健康委医药卫生科技发展研究中心(专业机构)、传染病专项课题承担单位、地方政府部门的主要职责和职能；建立传染病专项管理的协同推进机制，包括建立多层级、科技与管理并重的协调机制，建立牵头组织部门工作机制等6个方面；提出了总体实施方案的编制论证、阶段实施计划的编制、总体实施方案、阶段实施计划调整的相关程序和要求；明确了传染病专项年度指南编制、年度指南发布、课题申报受理、课题遴选方式、应急项目立项、组织评审、年度计划编制等各环节的工作细则和要求；还包括制定了传染病专项实施过程管理的工作要求、专项评估与监督的工作要求、专项总结与验收的内容和程序等11个方面。

(3)完善决策、监管和任务推进工作机制。规范专家论证、决策咨询评估等制度，强化质控环节，提高决策的科学化和民主化。建立具有中国特色的以目标和绩效为导向的传染病专项管理体制，更加聚焦国家目标，更加符合科技创新规律；精简非定期的检查和评估；重点加强知识产权、生物安全和经费的监管。成立了传染病专项项目推进工作组，形成了由三部门、各专项、专业机构的业务骨干及专家代表组成的推进工作机制，以标志性成果凝练、路线图编制等工作为抓手。

(4)重视监督评估，加强科研诚信管理。由科技部、财政部负责制定统一的监督和评估规范及工作计划，对战略咨询与综合评审委员会、专业机构等的履职尽责情况等统一进行评估评价和监督检查；通过实施“黑名单”制度和责任倒查机制完善专项的科研信用监督管理；采取公开竞争择优委托第三方机构的方式，客观公正开展绩效评估，并将评估结果作为中央财政予是否予以支持的重要依据。

(5)加大信息公开，确保透明公正。整个立项工作实现全过程痕迹化管理；在统一的国家科技管理信息平台公开发布申报通知，统一开展申报受理、形式审查等工作，评审专家全部从国家科技专家库中抽取；对课题申报受理结果、评审的标准、程序、专家名单、评审结果等予以公开；专项的需求征集、指南发布、立项和预算安排、结题验收等过程均通过统一的信息系统发布，主动向社会公开非涉密信息，保证信息透明，接受公众监督。

(6)规范、完善经费管理办法，加强资金监管。经过几年的发展，目前专项在责任考核、财务审计、资金核查、课题验收等方面已建立较完备的制度体系。2014年3月，国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)，实行科研项目分类管理，推动建立了适应科技创新规律的科研项目和资金管理机制。2016年7月印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50 号)，提出通过进一步简政放权、放管结合，改革和创新科研资金使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制。2017年6月，在进一步结合重大专项定位和组织实施管理特点、实操中存在问题的基础上，财政部会同科技部、发改委修订出台了《国家科技重大专项(民口)资金管理办法》(财科教〔2017〕74号)。2020年新修订《国家科技重大专项资金配套管理办法实施细则》，在资金监管方面，强化了法人单位资金管理内控制度，实行年度决算报告制度。强化了预算约束机制，明确专项经费调整的原则、标准和程序。严格执行资金垫付事前备案制度。加大财务管理培训，提高预算编制质量和预算执行的规范合规以及财务管理能力。

三、展 望

公共卫生安全是社会发展的基石。从甲型H1N1流感大流行到西非埃博拉疫情、寨卡疫情和新型冠状病毒肺炎疫情，这些威胁人类健康、社会安全和造成重大社会经济负担的突发公共卫生事件，以及艾滋病、结核和肝炎等仍未消除的重大传染病的存在与流行，都表明加快传染病防控科技创新必要且迫切，推动人类健康命运共同体建设任重而道远。

国家科技重大专项是我国实现科技自主创新的重要战略手段。其中，传染病专项不仅是改善民生、实现传染病防控模式转变的重要支撑，也是深化医药卫生体制改革的重要内容之一，更是加速培育战略性新兴产业的重要举措。在我国，艾滋病、病毒性肝炎和肺结核是排在前3位的传统重大传染病，各种新发突发传染病的威胁也不断出现，因此对这些疾病的防、控、治，是关乎人民群众健康的重大民生科技。传染病专项的实施不仅是技术创新和技术体系建立的过程，也是组织管理创新的过程，组织管理水平的高低会直接影响专项的实施效率，影响专项的目标实现和成果效能。党的十八大明确提出，实施创新驱动发展战略，但我国的创新体系建设正处于从计划经济向社会主义市场经济转型，逐步建立和发展完善的过程中，因此传染病专项的组织管理需要突破一系列体制机制障碍，在实践中不断创新、发展，形成适应专项特点和要求的新体制和新机制，并在实践中不断评估和完善。

通过对传染病专项组织管理结构的改革进行回顾和梳理，对党的十八以来，特别是2014年实施国家科技计划管理改革后，传染病专项的组织管理在任务部署、组织实施、过程管理、成果转化等方面的进展进行研究总结，一方面反映了党中央、国务院及专项的各级行政管理部门在传染病专项实施过程中，不断认识传染病专项的科学特征及相应的组织管理需求，探究传染病专项管理体制的内涵和属性，逐步建立、完善组织管理机制的发展历程。另一方面，也通过总结、回顾，为传染病专项组织管理改革的进一步深化、组织管理机制的持续完善提供了参考。

当前在实施“十四五”规划的关键之年，党中央、国务院对国家科技重大专项的组织实施提出了更高要求。专项的组织管理在项目形成方式紧扣战略急需，项目目标设定清晰具体，项目组织模式科学高效，项目管理权责清晰严格等方面还存在不足和差距。对未来传染病专项组织实施进一步完善的思考和建议包括：(1)借鉴国际先进的项目管理经验，建立以项目为导向的组织与管理模式。(2)持续优化顶层设计，凝练研究目标，注重创新性基础研究，防止低水平重复。(3)强化目标和问题导向，以传染病专项推进工作路线图为抓手，保障总体战略目标的实现。(4)完善各环节考核指标，绘制传染病专项总体进展可视化图和标志性成果条形进展图，通过关键节点把控，确保各项工作“挂图推进”，尊重研究规律设置项目执行周期。(5)改革科技评价制度，注重创新质量和实际贡献，从科学合理分类、试行多元评估、强化结果应用等方面进行系统设计，建立与绩效评估结果关联的激励约束机制。(6)将各参与部门的职责纳入立法的范畴，为组织管理提供更加有效的制度保障。(7)在传染病专项经费的管理和使用方面，立足国家财政引领，落实地方配套资金和企业自筹资金的双驱动经费投入模式，保障科研资金科学高效使用。