叶小柳

（中国人民银行鄂州市中心支行，湖北 鄂州 436000）

1 国库监督的概念及其重要作用

国库监督是指人民银行在履行经理国库职责，办理预算收支过程中，依据法律法规等对预算收支等事项的合法性、真实性、准确性、及时性等实施监督和管理的行为。国库监督既包括对国库内部控制与管理，对金融机构与非金融机构代理国库业务的监督管理，也包括对财政、税务及其他征收机关在执行预算收支任务中涉及的与国库资金运行紧密相关的业务的监督。

作为我国预算监督体系的重要组成部分和预算资金运行链条中的关键环节，国库监督既具备“第三方”监督优势，又具有成本低、覆盖广、效益高的特点，能够及时有效地堵住预算收支执行中的违法违规行为，有效保障国家预算收支计划的顺利执行。

2 信息化形势下国库监督的新变化

2.1 国库监督范畴不断扩宽，监督的全面性、整体性、协调性要求提高

随着信息化的发展，国库业务创新不断开展，国库服务领域不断拓展，国库工作与财政、税务、海关、金融机构等部门工作间的联系也愈加密切，国库业务运行涉及的单位、系统也越来越多，业务链条越来越①即国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息管理系统（TIPS）、国库综合管理系统（TIMS）。长，国库业务呈现出主体多元化、风险分散化的特点，国库监督对象增多、范畴扩宽，监督的全面性、整体性、协调性要求也相应提高。国库监督需立足于整个预算监督体系，向税收征缴至国库资金的分配使用的整个资金流和预算资金监督体系拓展与延伸，既要保持监督的独立性，充分发挥“第三方”监督优势，又要注重加强部门协作，建立多部门联合监督机制，实现预算收支的全流程监督。

2.2 国库监督电子化趋势凸显，监督技术及人员素质要求提高

信息化使国库会计核算呈现账务处理自动化、会计信息载体电子化、业务数据传输网络化等特点，国库资金风险也随之呈现出多样性、复杂性和隐蔽性的特点，传统的监督方式方法已难以满足工作需要，国库监督信息化要求提升，监督技术及监督人员素质要求提高。一方面，需摒弃传统手工核算模式下的监督思维，充分利用现代科技手段，推进国库监督信息化建设，深度挖掘和利用各类信息资源，建立安全可靠的监督预警系统，推进国库监督由“人控”向“机控与人控相结合”转变。另一方面，需提升监督人员主动监督意识，减少对业务系统的依赖，增强数据分析能力和风险识别能力。

3 信息化形势下国库监督面临的问题

3.1 国库监督制度建设不全、滞后，监督工作缺乏制度保障

国库监督要充分发挥效用，必须以完善的法律法规为支撑。目前，《预算法》及实施条例虽明确由人民银行经理国库，但却缺少对国库监督的规定条款，《国家金库条例》及实施细则对国库监督的表述也较为模糊，未清晰界定国库监督的职责、范围、手段等，客观上导致国库监督定位模糊，国库监督职能弱化。且当前国库监督所依据的制度主要是基于传统手工业务核算模式制定的，未随着信息化下业务模式的变化进行修订。如《国家金库条例》及实施细则制定年代久远，且未进行过修订补充，内容陈旧，可操作性差，导致监督工作缺乏明确的高层次制度依据；《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》为2001 年制定实施，随着国库集中收付改革的深入开展，金融机构增加了代理国库集中收付业务，随着电子化的发展，税款收缴由手工操作变为财税库银横向联网，但该管理办法并没有就上述内容进行修订，致使国库对外监管的重要制度内容滞后。此外，目前关于国库业务电子化的制度多为业务处理方面的规定，但缺少与之配套的监督制度、监督标准等，监督依据不足。

3.2 现行集中收付机制存在缺陷，国库监督效能受限

《预算法》规定“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”。但现行国库集中收付制度改革不彻底，业务流程不尽合理，国库资金收支未能实现集中化管理，国库监督职能受限。一是“先支付、后清算”的集中支付业务模式，致使对财政资金的监督职能由人行国库前移至代理银行，国库处于被动清算局面，监督内容及范围受限，监督权限被架空。二是在非税收入汇缴入库模式下，容易出现人为调控税款入库进度等违规行为，影响国库监督的完整性、及时性等。三是财政专户清理不彻底，加之国库单一账户体系扩大化，财政部门以国库集中收付改革之名在代理银行开设各类名目繁多的财政专户，大量预算资金沉淀在财政专户中，游离于国库体系之外，国库难以对其实施监督。

3.3 国库监督手段相对落后，监督的质量和效果难以保证

国库监督主要采取柜面监督、现场监督等方式，监督方式传统且单一，信息化手段运用不够。尽管2016年国库监督子系统（TSIS）成功上线运行，但该系统存在信息获取不全，系统功能不完善等问题，无法有效对电子化业务风险进行识别、预警，监督的广度、深度、时效性都不够。首先，人工监督效率低，监督效果易受监督人员业务素质、能力水平等影响，监督主观性强、随意性较大。其次，业务数据更多地以电子形式在不同系统间传输、核算，需人工处理业务日渐减少，人工监督效果有限。如财政支出无纸化后，业务人员不需要根据凭证内容进行录入、复核等操作，仅需选取电子信息进行销号，系统自动进行后续处理，依靠人工很难对业务处理的合规性进行监督。最后，未充分发挥科技监督的效率和质量优势，监督质量难以提高。如在对代理银行监督上，缺乏实时获取代理银行账户开设、资金收付等情况的科技监督手段，无法对代理银行违规行为进行实时、有效监督，国库监督难以向预算收支全流程延伸与拓展。

4 信息化形势下强化国库监督的建议

4.1 健全和完善国库监督法律体系

一是推进国库监督高层次法律依据建设。积极推进《国家金库条例》及其实施细则等法规的修订完善工作，清晰地界定国库在预算执行中的责、权、利关系，明确国库监督地位、手段、内容等。二是要及时补充和完善国库监督制度。针对国库业务信息化模式下的监督特点，结合国库业务实际处理情况和各环节的风险点，对现有监督制度进行细化补充，明确国库监督范围、重点、方法等，统一监督工作程序和监督标准，形成一套标准化监督制度，使监督工作有制度可循、有标准可依。

4.2 完善现行国库集中收付机制

一是强化商业银行代理国库集中支付业务管理，督促商业银行加强内控制度建设、完善系统功能，规范业务行为。如在系统内增设大额支出审批授权功能，代理银行大额支出必须向人民银行报备，经人民银行审核通过及本部门业务主管授权后方可支付。二是将非税收入纳入电子化管理，实现非税收入全部直缴入库。三是加快推进国库直接支付，充分利用国库信息处理系统（TIPS）和支付系统，再造集中支付流程，实现资金由国库单一账户直接拨付给最终收款人，改变国库“倒清算”模式。四是严格财政专户开户审批，加快财政专户清理，对确有必要存在的财政专户，也纳入国库单一账户管理范畴，确保财政专户资金可监测、可管理。

4.3 加快推进国库监督信息化建设

不断创新国库监督方式，加快推进与国库业务信息化同步的国库监督信息化进程，推进国库监督由“人控”向“人控+机控”转变，由事后防堵向事前、事中预防转变。一是优化国库监督子系统（TSIS）,完善系统风险识别、预警功能，提高系统更新、运行速度。二是加快开发与“3T”系统配套同步的国库电子化监督系统，或者在现有业务系统内嵌入监督功能，以实现对预算收支的集中、自动、实时、连续性监督。如加强国库事中监督系统建设，该系统可与“3T”系统以及财税银等部门相关系统对接，实现数据共享，通过将系统参数管理、CA 证书管理、国库收支业务运行管理等全部监督内容及相应监督标准量化为系统的、分层次的监督指标体系，自动对业务系统运行情况及业务处理情况进行比对监督，实现对预算收支运行全过程电子化跟踪。三是充分利用现有国库业务系统及数据资源，开发非现场监督系统，利用先进的数据分析模型，加强对预算收支的动态、实时监控，提升监督效力。

4.4 强化国库监督人员队伍建设

一是提升监督人员思想认识，切实转变“重操作，轻监督”思想，树立国库监管与服务并重理念。二是加强对国库监督人员相关法律法规制度、财税知识、信息化系统建设等方面的培训工作，特别是新制度、新业务、新系统的学习培训，加深监督人员对业务处理原理及系统原理的掌握了解程度，提高监督人员政策水平及业务技能，提升对资金运行风险的识别能力，增强监督质效。

4.5 加快构建国库监督协调机制

国库监督工作既是人民银行经理国库职责所在，也涉及财政、税务、海关、商业银行等各方面，人大、审计等外部监督部门的支持亦不可或缺。国库部门应打破国库单一监督格局，加强与人大、审计、财政、税务等部门的协作配合，构建多部门联合监督协调机制，充分发挥各部门政策、专业优势，提升监督效果。如采取定期召开联席协调会、加强信息共享、联合开展检查及调查等多种形式，共享监督信息资源，提升监督工作的针对性和有效性。