贾亚楠

（河南工业贸易职业学院，郑州 450012）

1 行政事业单位内部控制概述

行政事业单位内部控制一词的含义，在《行政事业单位内部控制规范(试行)》（财会〔2012〕21 号）中有着明确的界定和说明，即行政事业单位为实现预期可控的目标，通过制度制定、措施实施和执行相关配套程序，对本单位经济活动中可预见的风险进行防范和管控，以期减少损失和达到预期效果。基于对内部控制概念的分析，可以大致将内部控制建设分为四个部分：一是风险管理；二是单位层面内部控制；三是业务层面内部控制；四是内部控制自我评价与监督。其中，第一部分的风险管理可以看作是单位内部控制的导向，为单位加强内部控制提供了方向和指引；第二部分单位层面的内控建设，是所有经济活动赖以存在和运行的内部环境；第三部分业务层面的内部控制，是通过具体措施和方法，用于管理和规范单位法人实施的各项经济业务活动，是整个内部控制的核心；第四部分的自我评价与监督，是对内部控制执行情况以及效果的监督检查和反馈结果，是单位内部控制有效运行的保障，有时候容易被忽视。以上四部分环环相扣，密切配合，最终建立并形成以风险管理为导向、自我评价与监督为保障的内部控制体系。

2 行政事业单位内部控制建设现状及其必要性分析

2.1 行政事业单位内部控制建设现状

内控建设是行政事业单位提高资金使用效率、规范经济活动行为、提高行政管理水平、避免出现腐败贪污的重要途径，自2012 年以来，国内行政事业单位内控建设趋势已经初步形成，部分单位逐步开始梳理其风险点，规范内部业务流程，逐步推进内部控制建设并且已经取得初步成效，相关论文年发表量亦高达上百篇。但是行政事业单位内控建设水平仍远远落后于企业内控建设，无论从制度建设还是业务实施方面，内控建设依然存在诸多现实问题。论文研究大多集中在理论层面，可行性对策探索较少，未能将理论上的探索在实践中加以验证，可操作性及效果也有待继续完善。

2.2 当前行政事业单位内部控制建设存在的问题

2.2.1 内控环境不佳，建设动力不足

行政事业单位不同于企业以实现价值最大化为目标，行政事业单位具有一定行业特殊性，资金来源于国家财政拨款，具有明显的非营利公共属性，以实现社会效益最大化为目标，不存在类似企业所经受的激烈竞争压力，行政事业单位内控建设的内生动力明显不足。

2.2.2 重视程度不够，内控意识薄弱

部分行政事业单位负责人更多关注公共职能的实现与否，对内控建设重视程度不够，未能充分认识内控建设的重要性、长期性及有效性，内控意识薄弱。部分行政事业单位即使着手开展内控建设，由于其重视程度不够，未将其作为长期重点工作来抓，存在一时重视、应付上级的思想，内控体系建设未结合单位自身实际，拿出了“纸上”的内控制度文件，导致内控建设流于形式，无法真正形成上下联动、内外同心的良好格局。

2.2.3 缺少强有力的监督和管理，约束力不足

内控建设及执行需要行政事业单位内部多部门间的合作、约束和监督，虽然大部分单位设置了监督部门或监督机制，但是由于重视程度不够等原因，内部监督流于形式，内审部门人员不仅在内部隶属关系上，而且在经济利益上均会受到领导制约，审计部门形同虚设。外部审计公司一般侧重常规审计监督，对于内控可能存在的问题起不到约束作用，外部监督约束力较弱等问题。

2.2.4 与已有的信息系统脱节，存在“信息孤岛”现象

行政事业单位内控建设要依托信息技术的应用，实现软件及硬件的协调与统一。但是行政事业单位由于其资金来源的特殊性，无论是日常经费还是项目资金，均需要采用财政部门指定的系统进行资金申领与支付。内部使用的财务系统、资产管理系统、公文签批系统等上线时间不同、开发公司不同等，致使单位已有的系统与内控建设相脱节，相关信息未实现融合，无法实现数据联动传输，“信息孤岛”仍然是一个亟待解决的问题。

2.3 加强行政事业单位内部控制建设的必要性

党的十八大以来，“将权力关进制度的笼子里”理念被提出，严厉打击铺张浪费行为，大力倡导全国上下反腐倡廉，严格控制“三公经费”、政府采购项目、基建建设项目财政资金使用情况，加大了对行政事业单位工作监管力度。

加强内控建设是经济发展的必然趋势。当今经济发展迅猛，各行各业都要不断适应经济发展的环境及节奏，事业单位也不例外，而内控建设是我国目前发展的必然趋势，加强内控建设是顺应经济发展的必要措施，促进了行政事业单位工作效率的提高，便于其更好地创造社会价值和履行公共职能。

加强内控建设是廉政风险防控的重要保障。行政事业单位不仅在国家的经济建设中占据着举足轻重的地位，更是党的形象和国家的尊严的代表，是提供公共服务的单位。加强内控建设，加大监管力度是防范风险的有力举措，可规范财务管理工作，防止出现违法违纪行为，制约权力出圈等违法违规情况。

加强内控建设是行政事业单位发展的内在要求。内控有利于单位内部加快转变财务管理职能，既可以加强内部监管，也可以推进财政体制改革，实现对预算规划、落实及绩效评价的精细化管理，在加强内部审计监督的同时，确保资金安全和使用效率，强化风险防控。

3 A 校内控建设案例分析

3.1 A校内控建设背景

为进一步提高学校内部管理水平，A 校领导高度重视学校内控建设工作，基于内控建设是一项长期性工作，A 校从自身实际出发，根据相关内控制度文件中的指示精神和建设要求，组织校内科研力量研究和制订可行方案，聘请校外机构进行专业性较强的风险评估工作，就学校实际内部控制情况开展风险评估，全面梳理并摸清家底，对学校实际情况做到心中有数。

A 校依据内部控制重要性原则，将纳入内控建设风险评估范围的重要事项和经济活动主要分为两个层面。第一个层面是单位层面，即单位组织架构、决策做出和执行机制、监督和协同机制、信息共享系统等。第二个层面是业务层面，即预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目、合同管理六大主要业务经济活动领域。

确定风险评估范围之后，重点开展两个层面上主要风险点的确定工作，在单位层面，重点关注内部控制工作的组织情况；内控体制机制的建设是否完善、齐备；内部管理制度的建设情况；内部控制关键岗位人员情况等。在业务层面，重点关注预算和决算管理情况；收支管理情况；政府采购管理情况；资产管理情况等。

3.2 A校内控建设方法和程序

3.2.1 内控建设方法

A 校内控建设方法主要采用以下三种：第一，资料分析法，即搜集内部管理制度、业务流程及相关资料，根据不同业务领域进行归类整理，分析比对单位内部文件的完整性；第二，标杆法，将A 校现有制度与国家相关法规进行对比，不断完善A 校内控体系建设；第三，专题讨论法，在A 校范围内分部门分业务领域分阶段就相关问题开展专题研讨。

3.2.2 内控建设程序

A 校内控建设程序主要包括风险评估准备、评估实施和风险评估报告拟制三个阶段。评估准备即收集单位内部现行有效的内部管理制度、业务流程及相关资料。评估实施即根据现有制度、流程与六大模块的外部政策对标，找出单位层面与业务层面不合规的地方，制定解决措施；进行单位审阅，如与单位实际情况不符则需提供有效内部依据进行再次确认。风险评估报告拟制，通过汇总评估发现的内部控制缺陷，分析原因，提出合理建议，综合判断单位内部控制体系的建设情况，完成内部控制风险评估报告。

3.3 A校内控建设阶段性成果

A 校严格按照内控规范的相关要求，已经基本建立了科学有效的内控制度和体系，并在内部得以推行。但是在内控建设过程中，从单位层面和业务层面均发现存在某些问题，通过针对存在的问题及时改进，A校内控建设得以不断完善及优化。

3.3.1 风险评估发现的问题

3.3.1.1 单位层面

（1）未明确内控牵头部门。

（2）未明确内控监督部门。

（3）采购业务及相关业务发生合同的归口管理混乱，相关岗位职责需进一步明确。内部制度和程序（流程）规范文件有待建立健全。

（4）存在岗位只能划分混乱的情况，不相容的岗位之间缺少相互制约和监督。

（5）关键岗位轮岗及阶段性评价机制有待完善。

（6）会计核算及财务会计报的编制要求有待根据会计准则及时更新调整。

（7）信息系统未全流程贯通，仅有固定资产管理依托信息系统，未建立其他六大经济业务内控管理系统，且系统互不关联。

3.3.1.2 业务层面

（1）预算管理模块，缺乏预算分解下达相关内容要求，缺乏事前绩效评估、绩效自评、绩效结果运用相关内容要求，缺乏预决算公开相关内容要求。

（2）收支管理模块，缺乏公务卡管理相关内容要求，缺乏会计核算相关内容要求，缺乏单位财务报告相关内容要求。

（3）采购管理模块，缺乏进口产品政府采购相关内容要求，缺乏公开招标变更为其他采购方式相关内容要求，缺乏政府采购信息公开相关内容要求。

（4）资产管理模块，缺乏存货、无形资产等确认、计量、入账、无形资产摊销等相关内容要求；固定资产领用流程待更新；缺乏固定资产维修相关内容要求等。

（5）建设项目模块，基建项目审计和监督的责任部门内部不一致，建设项目资金支付流程内部不一致，建设项目资金支付比例内部不一致。

（6）制度流程等部分内部文件未及时根据外部政策变化更新调整。

3.3.2 内部整改采取的措施

就单位层面而言，第一，建立健全内部控制组织机构，明确内控牵头部门和内控监督部门的职责分工。第二，将采购、合同归口管理等相关职责进一步明确，成立联合工作小组，确定牵头部门，对采购、签订合同实行统一管理。第三，优化完善内部控制制度和执行程序，针对制度和流程不健全、不完整、未及时更新等情况，要求相关责任部门及时制定、更新和梳理各模块的相关内部制度和流程。第四，建立健全职责分离机制，根据各部门的职责分工，合理设置内部控制关键岗位。第五，建立健全关键岗位的定期轮岗和不定期随即换岗机制。第六，建立健全财务信息编报机制。第七，建立健全内部控制管理信息系统，实现单位内部控制体系化和规范化。

就业务层面而言，第一，明确缺失或不完善部分业务所涉及的部门及岗位职责分工，建立健全缺失部分业务的程序、方法和要求。针对单位内部没有明文规定，只有约定俗成的办事程序的情况，将日常的办事程序明文写入制度流程中，确保相关制度流程执行有据可依。第二，针对制度流程等内部文件描述同外部政策要求不一致的情况，及时根据外部政策修订制度流程等内部文件，确保单位制度流程严格遵守国家法律法规等相关规定的要求。第三，与业务部门深度沟通，确保流程可操作可执行，在业务发生变化时，及时调整流程，避免因业务的变化导致流程不适用和执行困难。第四，以绩效考核来保障执行效果，将流程实施的工作要求与日常绩效管理挂钩，保障流程建设的执行力度与执行效果。第五，完善信息化建设。

4 行政事业单位内控建设建议

4.1 提升管理层群体内控意识，优化内控建设内部环境

内控建设是加强单位内部管理、规范内部权力运行、预防腐败舞弊的重要机制，内控建设必须从优化内控环境着手，而单位文化的缔造者是管理层，其一言一行都对单位文化的形成起着至关重要的作用。因此，应提升管理层干部整体素质，强化管理层干部内控意识和法律意识，秉持以人为本，人才优先的原则，充分发挥“人”在内控制度建设和实施中的核心作用，保障内控建设制度得以正常发挥作用。

4.2 加强内控建设内部培训，强化内控制度约束力

行政事业单位应针对实施内控目标和方法、组织框架和工作机制、设计和实施等相关问题组织培训学习，引导各部门人员积极参与内控建设，切实加强各岗位员工的内控教育，使员工都要有内控制度的概念和意识，清楚了解自己的所有工作行为都要受到制度的管控和约束，强调内控制度的严肃性，每一位员工只有目标明确、价值观趋同，内控建设才能更有实效。

4.3 建立内控审计制度，完善内外部监督机制

内控审计制度的建立是内控建设的一部分，亦是内控各环节监督的主要手段和力量，包括事前预算分析论证、会计账务处理审计、内控执行效果绩效考核等，通过自身制度规避风险，有助于对执行全过程进行监督，确保其权威性和独立性，随时发现问题并及时解决、纠正存在的问题。同时，要构建强有力的外部审计机制，外部监督无疑是促进单位加强内控建设的重要力量。只有建立起完善的内外部监督机制，才能保证行政事业单位内控制度的顺利建设，从而提高单位工作效率，推动其实现长远发展。

4.4 加快实现信息化模块大融合，构建高效内控管理体系

内控建设涉及方方面面，繁杂的流程及数量庞大的数据要求内控建设必须采用信息化系统，依托信息化手段可以加快信息上传下达及其反馈速度，确保管理层和执行部门、执行人员之间的信息沟通顺畅，有效提高工作效率。但是受环境和历史因素影响，目前单位内部所使用的业务系统技术框架、开发商等都不同，这就要求内控建设要同时做到对现有系统数据库进行兼容和完善，实现业务系统联动，不仅要科学建立业务信息沟通机制，制定业务信息录入、传输、归集、签批、发布等各环节的约束机制，而且还要构筑纵横交错的立体式信息平台，保证上传下达的信息渠道畅通。

5 结 语

当前国家高度重视行政事业单位内控建设，从多层次多层面提供保障措施，加速推进内控建设步伐。就现实而言，行政事业单位内部管理水平的高低一定程度上取决于内控制度是否完善、健全、适当，内控建设重点要发挥人的主观能动性，充分发挥员工工作积极性、创造性及主动性。此外，科学合理的全流程内控信息化系统也是必要抓手，尤其是适合本单位的财务控制系统的建立尤为重要，要建立财务人员岗位责任制，制定财务制度及财务规范，明确会计凭证、会计账簿及会计报表的编制流程，让制度落地，实现财务全流程管控制度化，充分发挥财务的监督职能。