●信俊汝 朱 文

一、乡村振兴绩效评价体系构建的背景

受经济和社会发展城乡二元结构等各方面的影响，我国城乡发展不均衡的问题突出。在完全市场化的条件下，由于“三农”特殊的外部性特征，城乡之间发展要素无法实现有效的循环流动，导致“三农”领域基本不具备自主发展的基础和环境，需要政府加强政策引导、加大公共资源投入。我国历来重视“三农”工作，脱贫攻坚战取得全面胜利后，我国“三农”工作迎来历史性转折。基于当前国内外复杂的形势，全面实施乡村振兴战略更具有其特殊意义。因此，需要政府全方位的引导和全社会强有力的支持共同推进乡村振兴。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确“国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度”，可以通过发行政府债券、设立相关专项资金、基金，运用财政、金融、盘活存量资源等政策措施，积极引导社会资本投向乡村。“十四五”时期作为“三农”发展的过渡和衔接阶段，是我国全面实施乡村振兴战略的关键期。近两年，各级政府持续加大财政资金等公共资源投入，仅中央层面在2021年和2022年就分别投入乡村振兴补助资金1561亿元和1650亿元。

随着政府不断加大公共资源投入并鼓励社会资源向农村倾斜，如何做好乡村振兴顶层设计规划，不断优化资源分配合理性及资源投入精准性，有效提升公共资源配置和使用的效率和效益，已经成为乡村振兴战略目标实现的重中之重。特别是在总结扶贫攻坚阶段的经验，结合“三农”发展实际，将资金和项目审批权限下放到县的情况下，更需要进一步加强资金和项目的全生命周期监管，从而做到“放得开、管得住、用得好”。作为优化财政资源配置、提升财政支出质量的关键，国家相关法律法规、部门规章以及政策文件均对开展乡村振兴绩效评价作出了明确要求。实施乡村振兴绩效评价是乡村振兴战略高质量实施的必然之举，不仅能够为乡村振兴战略推进把好方向，更是落实任务、压实责任的重要举措。

二、乡村振兴绩效评价工作推进现状及问题

（一）乡村振兴绩效评价工作要求

《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》不仅明确了五年的工作任务和目标，对开展评估考核等也作出了明确要求，围绕乡村振兴战略的“二十字”方针，从五个方面提出了22项具体指标，首次在国家层面建立了乡村振兴发展的阶段性目标，为乡村振兴绩效评价体系的建立奠定了基础。财政部、农业农村部2019年出台的《农业相关转移支付资金绩效管理办法》（财农〔2019〕48号），规定了县级以上财政部门和农业农村主管部门应对中央财政预算安排的农业相关转移支付资金的全过程绩效管理要求。《中华人民共和国乡村振兴促进法》则从法律层面明确了乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度的要求，将评价结果作为地方政府及其负责人综合考核评价的重要内容，同时指出中央和省级政府有关部门要建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系。2021年，财政部、国家乡村振兴局等六部门联合印发《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》（财农〔2021〕19号），明确“各地要加强衔接资金和项目管理，落实绩效管理要求”。《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确要提高乡村振兴领域项目储备质量，强化预算绩效管理和监督。

（二）乡村振兴绩效评价主要类型

助推乡村振兴需要大量真金白银的投入，而就财政投入而言，各级财政支农政策、中央预算内投资等已经规模巨大，对应的资金管理、任务落实和推进绩效的责任部门也有所不同。总体而言，从不同层级评价组织及其目的出发，当前我国乡村振兴领域绩效评价主要包括支农项目绩效评价、支农专项资金绩效评价、乡村振兴实绩考核以及涉农资金统筹整合工作绩效评价等。

1、支农项目绩效评价。项目是实现乡村振兴战略的具体举措。特别是对于基层政府而言，当前项目管理普遍存在项目储备不足或质量不高的情况。一是项目建设管理职责不清、程序不完善，项目建设不规范；二是对项目必要性和可行性前期论证不足，项目储备质量不高。通过科学的绩效管理来解决项目预算与绩效“两张皮”的问题。按照全面实施预算绩效管理的要求，各地聚焦各级政府乡村振兴年度重点任务、重要工作、重大举措开展绩效评价。

2、支农专项资金绩效评价。在原来农业生产发展专项、中央农村综合改革转移支付资金等支持“三农”发展的专项资金基础上，中央结合“十四五”时期各地区巩固脱贫攻坚成果的政策稳定过渡的需求，将原财政专项扶贫资金调整为财政衔接推进乡村振兴补助资金，以上均是较为常见的乡村振兴领域财政支出政策，地方各级政府也均结合各地实际设立了相关专项资金。在全面实施预算绩效管理的要求下，各级财政及涉农主管部门针对乡村振兴领域专项资金的绩效评价工作相继展开。

根据笔者在乡村振兴领域专项资金绩效评价的实践经验，支农专项资金还可以进一步细分为针对某一特定政策目标的专题绩效评价与面向乡村振兴领域的整体性绩效评价两类。如针对耕地地力保护补贴、农机购置补贴、高标准农田建设资金等的评价，应聚焦于农业生产发展方向；而衔接推进乡村振兴补助资金的支出范围则更为多元化，既涉及巩固脱贫攻坚成果，又要衔接推进乡村振兴，既强调产业振兴，同时还关注生态宜居等，政策目标更加多元化。

3、乡村振兴战略实绩考核。除了开展项目和专项资金绩效评价外，2019年以来，中央农办相继印发《关于建立推进乡村振兴战略实绩考核制度的意见》《关于进一步做好实施乡村振兴战略实绩考核工作的通知》等文件，对市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略进行实绩考核，建立与考核结果相挂钩的奖励约束机制。与项目支出及专项资金不同，实绩考核是基于全部资源投入下的绩效评价。截至2021年，31个省份制定乡村振兴战略实绩考核办法，按年度分层级开展实绩考核工作。

从各省乡村振兴战略实绩考核实施意见及实施方案分析，其考核内容基本可以归纳为组织保障、重点任务落实、日常工作评价和加减分四个部分。其中，组织保障重点考核乡村振兴战略推进机制建立健全情况；重点任务落实主要围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略目标展开，但由于各地年度重点任务存在差异，所以具体考察内容上也并不相同；日常工作评价是结合推进乡村振兴的日常工作情况评分；加分项主要是考虑机制创新、受到上级表扬等情况，减分项通常是针对考核数据作假、受到上级通报批评等情况。在考核机制上，部分地区也进行了尝试，如安徽省采取第三方评估和市级交叉考核相结合的机制，两者的考核结果按照一定权重在最终的考核结果中予以体现。

4、涉农资金统筹整合工作绩效评价。随着涉农资金投入的不断增加，受管理体制和机制的影响，条块分割、交叉重复、上下权责不匹配等问题逐步显现，一定程度上影响了涉农资金的使用效益和国家支农政策效果，为此，近年来部分地区和有关部门探索推进了涉农资金统筹整合。涉农资金统筹整合政策并未增加资源的投入，其核心在于通过下放涉农项目审批权限，切实赋予了地方相机施策和统筹资金的自主权，强化和压实基层政府统筹使用涉农资金的主体责任，提高了决策的自主性和灵活度，使基层能够“集中力量办大事、突出重点办成事”。为推进和落实涉农资金统筹整合长效机制，中央和部分省份还开展了涉农资金统筹整合绩效评价工作。

涉农资金统筹整合工作绩效评价的关注点主要包括四个方面：一是各地涉农资金统筹整合改革推进机制的建立健全情况；二是涉农资金管理机制构建情况，如涉农资金管理制度体系建设、涉农资金监管、审批权限下放、涉农资金项目库建设、涉农资金信息公开和统筹整合激励约束机制建立等方面；三是了解涉农资金的行业内整合和行业间统筹情况，反映各级各部门实施整合的涉农资金底数和结构；四是聚焦政策目标实现情况，包括推进简政放权、保障乡村振兴集中投入、完善涉农资金管理体系和提升资金使用效益等方面。

5、几种乡村振兴绩效评价类型的对比。前述四种常见的乡村振兴领域绩效评价类型，其评价实施的根本目的是一致的：旨在通过绩效评价，了解项目或政策推进、资金分配与使用、项目或政策实施的绩效，总结和提炼项目或政策实施的典型经验，了解项目或政策推进中的困难和问题，分析问题产生的原因，从而为完善相关财政支农政策提供参考和依据。但几种绩效评价类型在评价主体、评价对象、评价重点、结果应用等方面均存在一定的差异（见表1）。

表1 几种乡村振兴领域绩效评价类型的对比

（三）乡村振兴绩效评价存在的主要问题

基于全面实施乡村振兴的重大战略战略意义与乡村振兴绩效评价的重要作用，按照《中华人民共和国乡村振兴促进法》的相关要求，各级政府及其相关部门对乡村振兴绩效评价工作的重视程度达到了一个前所未有的高度，也取得了显著成绩。但是具体实施过程中也仍然存在不少问题，绩效评价本身的绩效还有待进一步提升。具体表现在以下几个方面：一是不同部门的绩效评价目的存在差异，未形成相对统一的绩效评价机制，绩效评价工作开展未形成有效的合力；二是不同类型的绩效评价重点不同，且各地区乡村振兴工作推进的阶段存在差异，对应的绩效评价指标体系自然也就应该有所区别，当前尚未建立适用乡村振兴领域的绩效评价指标库；三是由于最前端绩效目标指标设置的质量不高，历史数据的积累与应用不足，导致绩效评价标准缺失，影响绩效评价工作开展；四是未建立上下打通、全面覆盖、规范标准的数据统计体系，导致评价所需的数据获取难度大，数据复核工作量艰巨，数据无法有效支持评价工作的开展；五是乡村振兴绩效评价多停留在工作考核层面，关注更多的是资金使用、项目管理与项目产出等基本情况，未建立起“投-产-效”之间的关联联系，也就无法有针对性地提出如何完善政策设计、优化资源配置的建议。基于前述问题，评价报告质量出现瓶颈，评价结果可应用性较差，对各级政府的决策支持非常有限。

三、乡村振兴绩效评价体系的构建

为解决当前乡村振兴绩效评价工作推进中存在的主要问题，以助力乡村振兴根本性目标的实现，对照乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，笔者拟从资源投入的角度切入，围绕资源分配和使用的效率及效益，对应“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的乡村振兴工作机制，按照分级分类的原则，构建覆盖“绩效评价指标体系、数据采集标准与规范、资源配置决策分析模型”等绩效评价业务全要素的乡村振兴绩效评价体系，实现乡村振兴绩效评价体系的科学合理与标准统一，提高绩效评价结果的可应用性。

图1 乡村振兴绩效评价体系构建思路

（一）构建分级分类的绩效评价框架

首先，结合各级政府在乡村振兴战略推进中的责任分工，建立“省-市-县乡-项目”的分级考核评价框架。乡村振兴战略推进涉及中央、省、市、县乡各个层级，不同层级的管理职责不同，在开展绩效评价时，需要根据其管理职责和业务要求，分层级确定评价考核重点。省级层面主要遵循目标导向和结果导向，做好政策引导与省本级投入保障，关注财政资源分配绩效与乡村振兴核心效果；市县乡层面作为乡村振兴战略的实施主体，则需在关注区域投入保障和综合效益的同时，侧重资金支出和项目整体情况的反映；项目是乡村振兴战略落实的基础，可通过规范的基础数据填报与现场抽查复核等方式，全面呈现项目具体推进情况。

其次，从乡村振兴战略总体目标的五个方面出发，将资金投入方向作为主要因素，结合项目实施内容构建分类绩效评价指标。如“产业兴旺”与“生态宜居”在投入对象、投入方式及实施内容等方面具有显著差异，“产业兴旺”更侧重农业经济发展，而“生态宜居”更侧重人居环境改善；再如基础设施建设类与奖补类项目，在项目管理重点上也有着明显不同。总体而言，乡村振兴绩效评价指标体系应结合支出目的与项目类型等分类设计，以支持各类专题绩效评价的深化。

（二）建立多元化的辅助支持体系

在前述分级分类的绩效评价框架与评价指标体系下，配套绩效评价工作开展所需的相关业务支持要素，如与评价指标对应的评价标准库，前期预研究所需的政策及相关文献库，取数所需的基础数据采集表单库，访谈问题与调查问卷库，方案与报告的参考模板库等，形成评价工作实施、评价数据分析以及评价报告撰写的统一要求，提升乡村振兴领域绩效评价工作手势的一致性。

以基础数据采集为例，要获得高质量的绩效评价报告必须具有扎实的基础数据予以支撑。针对当前绩效评价中信息数据统计难等问题，需要配合科学的绩效评价框架，建立相对标准化的数据采集表单，规范数据采集的要素、渠道、口径，建立完善的基础数据填报说明，明确数据要素填报与复核的要求。规范和标准的绩效评价数据采集体系，不仅能够为绩效评价提供支撑，更能够为乡村振兴领域绩效标准的建立打下基础，也能够同步解决业务操作规范难、信息共享难、标准建设难等问题。

（三）搭建资源配置决策分析体系

对地区乡村振兴及其特定方向的项目开展绩效评价，其根本目的在于围绕乡村振兴战略发展目标任务，通过精准评价乡村发展的投入与绩效，优化资源配置效率，加快乡村振兴推进进程。针对当前绩效分析深度不足、绩效评价结果应用性不高等问题，可对应分级分类绩效评价的基本框架，围绕绩效目标科学性、规划导向明确性、预算编制合理性、资源配置有效性等维度，搭建区域综合绩效分析、特定专题绩效分析以及项目绩效分析模型。

在区域综合层面，从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面，分析地区乡村振兴战略推进的短板弱项，根据分析结果支撑后续资源投入的重点。一是梳理乡村振兴资金投入、项目推进及资产运营管理等情况，为开展乡村振兴资源有效性分析提供基础；二是针对乡村振兴发力的不同方向以及重点项目，开展监测预警，从而促进投入机制的建立健全、管理手段的创新、资源投入的效能提升。

（四）现阶段乡村振兴绩效评价体系构建的关注点

首先，绩效评价体系应围绕乡村振兴发展目标与重点任务建设，并根据不同阶段目标与任务进行动态调整。“十四五”时期是衔接推进乡村振兴的阶段，巩固脱贫攻坚作为当前一个阶段乡村振兴的重要工作内容，在绩效评价体系中应当作为重点予以体现，突出巩固脱贫攻坚成效的相关内容。

其次，评价指标体系的构建应该体现“库”的概念，允许各地在大框架下，进行个性化的筛选。乡村振兴是脱贫攻坚后“三农”发展的另一个阶段，但与脱贫攻坚相比，目标更加多元化。由于不同地区所处的发展阶段、资源禀赋等存在显著差异，所以乡村振兴发展模式和发展目标也各不相同。在前述乡村振兴绩效评价框架下，评价指标的设计需要因地制宜，不能为了单纯的标准化而完全固化，还需要反映不同地区乡村振兴发展的特色。对应各地乡村发展的基础不同，发展目标也不能一概而论，需斟酌横向对比的可取性等。

再次，理顺各类绩效评价的关系，建立乡村振兴绩效评价信息共享机制，形成绩效合力。绩效评价的开展带有“指挥棒”的导向性作用，评价重点、评价程序、评价结果应用等均会关联各级政府在推动乡村振兴时的资源配置、组织保障、重点任务安排等，所以不同层级、不同部门应当确保针对地区乡村振兴发展的总体目标一致，建立“上下贯通、横向共享”的机制，避免针对同一评价对象的多次考核，提升绩效评价的绩效。

四、创新乡村振兴绩效评价手段的思考

乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，在“十四五”乃至今后较长一段时期内，结合不同层级政府在推进乡村振兴中的职责，需要进行科学合理的顶层设计、细化落实行之有效的政策措施、引导建立多元化投入保障和资源配置机制，同时结合数字乡村建设要求，以数字化管理手段全面掌握本区域乡村振兴推进情况，提升乡村振兴绩效评价的效率与效果，助推乡村振兴战略实现。

针对当前乡村振兴绩效评价中存在的评价标准不统一、业务操作规范难、信息数据难统计、人力评价效率低等问题，需要在科学的考核评价与数据采集体系的基础上，运用信息化手段实现对区域乡村振兴绩效评价工作的规范管理，提升绩效评价工作的效率。通过绩效评价指标、基础数据表单、问卷调查、分析模型、方案和报告模板等业务工具，按照“科学设计评价指标—高效采集与精准复核数据—全面开展社会调查—智能化汇总分析—自动生成考核报告”的路径开展工作，并根据绩效评价结果提供各类分析及诊断建议。通过信息化手段，实现区域绩效评价流程的优化升级，并实现各层级政府的上下贯通和区域全覆盖，为各级政府、乡村振兴局、财政部门、第三方机构等主体提供专业考评服务的同时，也为业务深入开展提供大数据基础。