●许冰兰 章梓钰

一、引言

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）和《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）提出在新时代背景下，要全面实施预算绩效管理，构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条和完善全覆盖预算绩效管理体系的“三全”要求。

随着政府的履职效率问题逐渐被公众关注，实行部门整体预算绩效管理，已成为提高政府部门工作效率的重要路径。2021年4月实施的《行政事业性国有资产管理条例》中也提出要将资产管理与预算管理、财务管理相结合。虽然部门收支是由各类项目加总组成，但是部门整体绩效目标不应该是由各单项绩效目标简单汇总，而应该是结合当年政府下达的政策要求与部门职能以及长期战略目标，围绕部门使命设定战略目标，以完成该目标而努力工作。

部门整体支出绩效评价是指通过部门设定的长期、年度绩效目标，研究、制定出符合评价部门自身工作职能的绩效评价指标和相关判定标准。从效率性和经济性等方面，对被评价单位在一个自然年度内的财政预算资金进行评价。在部门整体支出绩效管理的建立中，部门整体绩效目标管理是首要的也是最关键的环节，是其他环节的实施基础。绩效目标管理主要是将预算单位的长期目标、年度目标转换为详细的和可衡量的年度绩效目标，绩效目标应该包括：预期产出、预期效果和绩效指标，其中的绩效指标就是对绩效目标的分解描述，通过定性或定量的描述，对设定的绩效目标进行评价，而设定的绩效目标将从始至终贯穿预算绩效评价的全过程。

二、构建部门整体预算绩效目标的主要思路

部门整体绩效目标的设定应满足以下原则：（1）指向明确：绩效目标的设定应该符合部门职能和长期战略目标；（2）目标细化量化：依据财政部发布的《预算绩效评价共性指标体系框架》从产出、效益、满意度方面进行细分，以定量表述为主、定性表述为辅相结合；（3）合理可行：设定的绩效目标在一定时期内应当能如期实现；（4）高度匹配性：相关设定绩效目标应与当年政府政策文件精神和年度预算数的资金量相匹配。

以湖北省经济和信息化厅（以下简称“湖北省经信厅”）为例，其结果为导向的绩效评价目标要求经信部门支出绩效评价的最终目标就是优化资源配置，提高经费使用效率，那么可以通过“点、线、面、体”的立体逻辑体系来构建绩效目标管理指标体系，如图1所示。

图1 “点、线、面、体”的立体逻辑体系

首先，“点”是针对某一个项目的点状管理，湖北省经信厅的主要职能包括贯彻落实国家和省关于新型工业化和信息化的方针、政策和法规，拟订相关地方性法规、政府规章；提出新型工业化发展战略和政策建议，协调解决新型工业化进程中的重大问题，推进信息化和工业化融合等，其部门职责目标就是根据政府相关文件赋予部门应有职能和履行责任来制定的。在对部门整体的绩效目标设定中，首先应该对单个项目目标进行设定，满足目标的合理性和精确性，对单个项目进行目标细分，有利于整体绩效目标的设定。

其次，线是在“点”的阶段进行改善并应用的。“线”是指对一个项目的线状管控，围绕项目业务特点，进行动态化管理，对归属于部门内的项目管理进行改善。线状管理主要是关注单个项目整体的目标设定和绩效管理流程情况，各业务处室应该根据项目自身的特点制定共性和个性相结合的绩效评价指标体系，确定考核内容和衡量标准，按年度或项目周期对项目进行评价。

然后，“面”是促进部门项目支出绩效评价与部门整体绩效评价的融合，对项目支出中的目标、指标和分值设定进行标准化，识别项目间的差异化内容，在部门整体的“面”上进行根本改善。部门整体支出最终是由多条线组成，每个项目的绩效设定目标都应该被考虑。以湖北省经信厅按照其主要职能编写的预算支出为主，重点项目支出为辅，遵从财政支出评价中的“有效应”“相关性”，最终体现部门的职能目标、财务与内部管理和资金绩效相融合的情况。

最终，“体”就是通过对各个基本项目和重点项目的绩效管理整合，结合部门整体长期、年度战略目标，对部门整体绩效进行编制和管理。

三、部门整体预算绩效评价指标体系框架构建

完成部门整体预算绩效目标的确定后，下一步就是根据绩效目标来进行指标体系框架的构建。虽然财政部在2020年出台了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），但由于绩效评价指标体系的使用者身份不同，因此在选择绩效评价的指标时，需要遵循统一性和个性化两种要求来保障整体绩效评价的完整性。

设计部门整体绩效评价指标时，既要考虑能反映出部门整体状况的共性指标，又要选取能够反映该部门职能和重点项目的个性指标，各业务处室应该根据项目自身特点制定共性和个性相结合的绩效评价指标，确定考核内容和衡量标准，按年度或项目周期对项目进行评价。同时，绩效评价指标应具有“工具性”，设置指标和运用指标的都是与评价部门相关的人，无论是绩效指标选择时还是在评价过程中都具有一定的主观因素，因此为保持绩效评价指标体系的客观性和针对性，还应进一步细化指标的选取，尽可能地考虑到不同省市、不同部门以及不同职位人群的需要，依据此选取评价指标，从而保证部门整体支出绩效的科学性和合理性。

同时绩效指标设置追求的不单是绩效指标的数量，而且要遵循指标体系构建的内在逻辑。虽然部门整体支出和项目支出属于同一个预算体系，但投入过程和管理方式还是有一定区别，因而要考虑评价指标的统一性和个性化。统一性是指部门整体绩效评价与项目绩效评价的共同点。个性化是指部门整体支出与其他两种支出的财政拨款量和管理性质具有不同的特点，因此应该在绩效评价中选择具有个性化的绩效指标。

普遍的绩效评价指标体系的构建由一级指标、二级指标、三级指标和相关指标解释组成。一级指标也被称作领域层，该部分从预算管理的全流程考察部门整体绩效情况；二级指标也被称作评价内涵层，该部分关注的是整体目标下的分解，也就是长期目标和年度目标之间的关系；三级指标又被称作具体指标，是对二级指标的定量或者定性表达，而指标解释是对三级指标的具体说明。

四、湖北省经信厅整体支出预算绩效评价指标体系设计

对湖北省经信厅部门整体绩效目标评价指标体系的设计从目标层到领域层再到评价内涵层，最后通过具体指标对评价内容进行定量或者定性解释。设计思路如下：首先，根据部门长期战略目标确定一级指标。其次，通过阅读相关文献和被评价部门工作职能确立二级指标。最后，通过了解财政资金分配情况和部门具体工作内容确定最终的三级指标。

通过以上设计逻辑和指标构建思路，在结合对《预算绩效评价共性指标体系框架》分析的基础上，利用平衡计分卡原理，对湖北省经信厅绩效评价指标体系进行构建。

（一）平衡计分卡基本原理

平衡计分卡是一种新型衡量业绩表现的工具，这一工具区别于传统管理工具只着重财务指标的局限性，而将评价视角扩展到满意度、可持续发展等其他维度，通过全方位的考核对评价者进行衡量，如图2。对于企业等盈利机构而言，平衡计分卡可以通过量化数据表明企业想要继续发展还欠缺什么样的能力或者应当改进的管理方向是什么以及建立怎样的最终战略目标，使企业实现利润最大化的最终目标。

图2 平衡计分卡维度介绍

（二）平衡计分卡作用

1、平衡计分卡是企业战略管理强有力的保障。随着企业间不断加剧的竞争关系，平衡计分卡的评价维度与企业发展战略有着紧密联系，通过平衡计分卡可以量化地反映企业阶段性战略完成情况。

2、提高企业内部部门之间的协作能力。平衡计分卡在内部流程维度可以考察各部门工作完成情况，在管理者进行决策时，会更加慎重考虑不同部门的职能与工作中的任务分配。

3、平衡计分卡可以有效降低企业信息负担。平衡计分卡可以给决策者提供准确的相关企业信息，不仅满足了管理者决策的需要，同时也减少了企业信息负担成本。

自从平衡计分卡被广泛应用以来，主要是用于企业中，在发现该评价工具能够给企业的绩效管理带来进步后，政府公共部门也逐渐将其引入本部门的绩效管理中。

（三）基于湖北省经信厅的平衡计分卡的评价维度修订

经信厅作为一个政府公共部门与企业最大的不同之处就在于，政府公共部门是非营利性组织，所以两者在追求绩效结果上应该具有差异性。如果将平衡计分卡应用在湖北省经信厅的部门整体支出绩效评价中，应对其原始评价维度进行修正，依据湖北省经信厅的职能特点和单位预算编制结构，本文将原有评价维度更详细地扩充为：运行成本、管理效率、履职职能、社会效应、可持续发展能力和服务效果的六个维度。（1）运行成本是根据对部门预决算的比较，分析经费的利用效率。（2）管理效率体现部门业务处室的履职效果和管理情况，湖北省经信厅的主要职责包括贯彻落实国家对于工业化发展的各项任务，这些与国家发展紧密相关。高质量完成上级政府下达任务的基础应该是部门内部各项制度要求的规范性，构建该一级指标有利于考核部门整体内部制度建设情况。（3）履职职能反映部门年度工作和重点目标任务等结果完成情况。湖北省经信厅需要促进科研成果产业化、指导和促进信息技术在社会各领域的推广应用等，通过对这些部门主要职责的分解和整合，构建相关指标，对部门的履职职能情况进行定量评价。（4）社会效应直接反映了部门完成项目之后产生的社会效果，反映了部门业务处室履职和资金利用情况。湖北省经信厅需要承担振兴装备制造业组织协调的责任、推动企业技术改造、统筹推进信息化等工作，这些工作完成效果往往是定性描述，在年终考核评价时无法进行统一标准的评价，对于工作结果呈现往往是不清晰的。设置该一级指标的目的是通过定量打分，将工作效果直观展现，体现绩效评价的结果导向机制。（5）可持续发展能力是对部门发展能力的定量评价。湖北省经信厅承担部分行业的政策、法规拟定工作并需要提出行业发展建议，这些职责对于部门的人才支撑、科技支撑都提出了很高的要求，对该指标进行评价，有利于发现部门整体可持续发展能力的完善程度，及时进行调整。（6）绩效评价一个重要的环节是评价公众对于社会公共部门完成工作的满意程度，于是设定了服务对象满意程度的一级指标。六个维度覆盖了部门预算的“前-中-后”全过程，实现了绩效评价逻辑上的连贯性，内容上的贴切性。详见图3。

图3 修正后的平衡计分卡模型

绩效评价是从不同角度综合考核评价者的优劣，对于湖北省经信厅部门整体评价也应如此。本文通过参考《关于印发〈预算绩效评价共性指标体系框架〉的通知》（财预〔2013〕53号）和上文提到的修正后的平衡计分卡模型，选择运行成本、管理效率、履职职能等六个方面作为湖北省经信厅部门整体评价的一级指标，然后对每个一级指标进行细化，形成可以定量或者定性评价的二级、三级指标。

1、运行成本属于部门决策类指标，主要是对预算安排的科学性和使用合规性进行评价。包括部门基本经费控制和项目经费成本控制两个二级指标。经信厅的基本经费成本控制下设置的三级指标与财政部规定的一致，包括基本支出变动率和三公经费控制率。其中湖北省经信厅近年来三公经费一直处于压缩状态，通过三公经费上下年度的变化，反映国家对于政府部门该项经费的管理要求。项目经费成本控制下设置项目经费控制率。湖北省经信厅涉及的项目和社会经济大环境和国家政策安排有很大联系，通过评价项目经费的控制情况比变动情况更能反映经费的利用效率。

2、管理效率属于部门管理类指标，针对部门各项管理的规范性和科学性进行定性评价。战略规划管理下设3个三级指标：战略规范相符性、绩效目标科学性和预算编制科学性；基础管理下设三个三级指标：预算管理规范性、绩效管理规范性和资产管理合规性；战略规范管理主要考察湖北省经信厅资产管理合规性，主要是依据2021年4月起发布的《行政事业性国有资产管理条例》，对部门资产保存完整、使用合规和处置收入及时足额上缴进行评价；业务管理下设2个3级指标，分别是内控制度有效性和其他业务管理有效性。

3、履职职能属于部门产出类指标，对部门年度工作和重点目标任务等结果进行评价。具体评价的三级指标有规上工业增加值、工业投资增长率、技改投资增长率、新增规上企业数量和领军企业培育数量等。由于每个单位职能不同，在预算编制时设定的长期目标和年度目标也会有差异，根据湖北省经信厅实际情况，对其设定的中、长期战略目标和年度目标进行提取，得到该部分具有经信特点的“个性化”指标，这是构建湖北省经信厅部门整体绩效评价的关键。

4、社会效应属于部门效果类指标，对湖北省经信厅年度工作和重点目标任务等产生的经济效益、社会效益和生态效益等进行评价。联系经信厅的工作职能，设定的具体三级指标有：制造业创新水平提升成果，现代产业体系构建水平，数字经济跃升工程实施成果，中小企业、民营经济持续健康发展成果，工业绿色转型成果，长江化工污染隐患治理效果，工业发展规划完备性与合理性。

5、可持续发展能力指标也属于反映部门效果类指标，反映的不再是单一的财务指标或者效益指标，而是以可持续发展战略为核心，包括机制体制改革、人才储配或者科技支撑短期等多种因素相平衡的绩效评价指标。具体的三级指标有内部体制改革成效、人员培训率、高学历人才比率和信息化应用覆盖率。内部体制改革能有效解决部门内部“懒政”情况、提高工作效率，实现部门内部的高效率运转；信息化应用覆盖率可以利用大数据对项目情况进行监控，及时修正。

6、服务对象满意度指标。湖北省经信厅不仅存在对外职能，例如负责中小企业政策宣传和为重点企业项目进行配套服务等，还存在许多与其他政府部门合作的情况，例如新能源汽车相关政策落实。于是在该指标下设3个三级指标：公众满意度、联系部门满意度和部门干部满意度，通过不同的维度对部门整体工作进行反映、评价。

（四）湖北省经信厅绩效评价指标权重确定

湖北省经信厅的绩效评价指标权重应该根据设定的一级、二级和三级指标对应绩效目标实现的重要程度来确定。同时，本文将评分类型分成三类：绩效维持型、绩效提升型和绩效创造型，这样做的目的是即使当某一目标仅满足了最低的工作目的，但没有改进时，该指标并不能获得满分，而是刚刚达到一个“及格线”。只有在工作中不断尝试，突破性地解决疑难问题，主动发现日常工作时的深层次需求，才能获得更高的分数，这样也符合湖北省财政厅提出的“绩效评价结果不应该唯分数论”的评价思路。

湖北省经信厅属于职能型公共部门，它的评价重点应该体现在履职效能和产生的社会效益方面，本文设定这两个一级指标权重为24%；其次管理效率决定了部门运行的合规性和管理的有效性，这是湖北省经信厅实施重点项目和日常运行管理的基础，所以设定该指标权重为16%；再然后运行成本体现了部门决策情况，考核部门整体预算编制环节和资金使用情况、可持续发展能力是部门未来取得突破性工作的基石，人才培养和数字化应用都是近年来政府倡导的重点，于是设置运行成本、可持续发展能力指标权重为15%。最后是服务效果评价，给予该指标6%的指标权重。

下面构建湖北省经信厅部门整体支出绩效指标表，详见表1。

表1 湖北省经信厅部门整体支出绩效指标表

五、全面推进部门整体预算绩效管理的建议

（一）树立全面预算绩效思维，提高部门整体预算绩效意识

目前预算管理仍存在不够全面，对部分财政拨款之外的部门收支管理不严格的情况。在全面实施预算绩效管理的背景下，部门的“每一分钱”都应该被纳入绩效考核范围。因为评价一个部门整体的工作效率及完成情况不应该只通过重点项目绩效，更重要的应包括部门中其他基本项目绩效及财政拨款使用情况。由此湖北省经信厅乃至所有政府公共部门都应树立“全流程”的思想，建立整体评价意识，找到重点项目绩效和其他项目绩效评价的共性和个性部分，并将其科学整合。

（二）强化部门的整体支出预算绩效评价结果的有效应用

完成一个年度的绩效评价最终是要做好该绩效评价结果的应用，来更好地调动部门内业务处室和相关责任主体的工作积极性，切实促进部门整体支出绩效的提升。一方面，应该把部门整体支出绩效报告结果作为部门下一年度预算申报的重要文件依据以及与部门内部考核评价等充分结合起来，让每个人成为部门整体绩效评价的参与者，进一步发挥各个层级的工作积极性，促进部门整体绩效水平的提升。另一方面，根据《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）要求，依法予以公开，加大绩效报告的信息公开程度，让绩效报告不再成为“内部文件”，提高民众的参与度，使人人成为监督者，以倒逼责任处室和单位采取积极措施，改进部分财政资金使用效率较低的项目，提高财政资金的利用率。

（三）提升部门整体预算绩效管理协同能力

提升部门整体预算绩效管理的协同性，关键是要形成以战略为导向、预算为纽带、业务活动为支撑的绩效计划、实施、控制和调整的全过程闭环机制。促进部门整体绩效信息在业务处室和下属单位之间的共享与利用。建立业财融合的绩效管理信息系统，推动部门整体的绩效评价指标库的构建实现处室间的指标共享，通过目标绩效、年度预算绩效、人员绩效管理将总体绩效责任进行绩效分解，落实到项目负责处室和人员绩效考核，形成一个兼顾预算、人员和业务的全面预算绩效管理体系，实施“三个挂钩”将部门履职、政策实施和人事绩效纳入统一的绩效评价。逐步实现绩效报告的全公开，增强绩效目标设置的透明度，提升公众对绩效目标完成的监督作用。