李广凯 （西安欧亚学院 陕西西安 710065）

一、引言

高等教育的快速发展离不开政府的资金支持，近年来政府公共财政改革越来越强调以效益为中心的投入-产出新理念。2011年《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》明确指出，要对高校“引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理”，“建立经费使用绩效评价制度”。2018年国务院印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》（国办发［2018］82号），要求“各级政府改革完善教育经费投入使用管理体制机制，切实提高教育资源配置效率和使用效益”。2019年陕西省人民政府办公厅下发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的实施意见》（陕政办发［2019］11号），实施意见提出“推进财政教育资金绩效管理全覆盖，建立健全体现教育特点的绩效管理体系”。针对高校开展财务绩效评价成为国家制定政策、分配经费、管理高校的重要手段，高校绩效评价研究已然成为国家、社会、各高校共同关注的热点问题。以往研究多是针对公办高校财务绩效评价，针对民办高校的研究较少。民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，近年来国家出台多项改革措施支持民办高等教育健康发展，多省市拿出地方财政资金支持本地区民办高校发展，如何将有限资金发挥最大效用，如何评价政府专项资金的使用效益，是目前亟待破解的难题。

本研究采用案例研究法，从我国民办高等教育发展较为成熟的陕西省五所“双一流”建设或培育民办高校的现状调研入手，以国家教育体制试点院校——陕西民办A高校为例，探索民办高校政府专项资金财务绩效评价的新途径。具体来讲，文章基于“三E”理论框架，按照政府专项资金主要经费支持方向，兼顾学校长短期战略发展目标，构建民办高校政府专项资金财务绩效评价体系的逻辑框架。基于逻辑框架，甄选32个评价指标，综合运用层次分析法及德尔菲法进行指标权重赋值，完成政府专项资金财务绩效评价体系的构建并将该体系应用于陕西民办A高校以验证评价体系的效度与信度。

二、相关研究述评

绩效评价是对财务和非财务绩效以及组织产出进行测量和评价的综合系统，该系统使组织能够制定反映组织期望输出的标准，进而帮助组织度量和评估组织的实际结果（Morteza，2017）。高校财务绩效评价是针对高校财务管理现状进行客观展示，对教育资金投入到高校所产生的财务效果、效率及效益进行综合评价的一种财务分析方法（顾效瑜，2018）。

关于高校财务绩效评价最早源于上世纪80年代，西方国家为了准确测量高校的办学成果、制定教育政策以及便于政府向高校进行拨款。1986 年，英国副院长和校长协会与大学拨款委员会 （CVCP/UGC) 编制《英国大学管理统计和绩效指标体系》将高校绩效指标分为输入、过程以及输出指标（宋佳航，2016）。在此基础上，国内诸多学者对高校财务绩效评价体系的构建进行了大量的研究和探索，具体而言有以下三大发展趋势：（1）评价指标选取从单一财务指标向多指标（非财务指标）演变。陈良宇（2019）从“收入、支出、净资产”三个维度，选择6个财务类指标对高校财务绩效进行评价。陈胜权（2012）在借鉴平衡计分卡原理的基础上，从筹资绩效（财务）、综合实力及发展潜力（成长）、教学及科研绩效（内部流程）以及办学效率（顾客）四个维度设置指标。（2）评价体系从通用性评价体系向通用性与补充性相结合评价体系发展。夏雪（2016）按照投入产出相对应的思路，从人力、财力、物力三方面投入对应收入及办学社会效果产出，设置通用性指标体系。顾效瑜（2018）基于“三E”视角即财务效果、财务效率、财务效益三个维度，按照经济效益与社会效益两个方面设计绩效评价体系，同时为防止“一刀切”设置了补充性评价体系。（3）评价主体从高校整体财务绩效评价向某一单项经费扩展。学者们尝试基于高校财务绩效评价方法探索政府拨付给高校某一类资金的财务绩效评价方法。例如：于洪艳（2018）从基本办学、教学、科研、学科建设成果四个维度设置财政专项资金支出绩效评价体系。冼迪曦等（2019）针对财政科研投入从科研资源、环境条件、科研管理、科研效益产出四个方面设置一级绩效考核指标。

指标权重赋权方法主要分为三种：（1）主观法赋权。李俊峰等（2014）采用输出导向型的 DEA 法模型，用于测量高校产出的效率水平及改进值，通过利用 AHP 模型建构各个指标体系间的权重系数。袁晋芳（2017）将DEA与聚类分析法相结合，对高校科研绩效展开实证研究与分析。林亚男（2018）将模糊综合评价法与层次分析法结合，综合运用模糊层次分析法设定财务绩效指标权重。（2）客观法赋权。陈玮莹等（2018）运用熵值法确定指标权重，构建我国贵金属上市公司财务绩效评价模型。（3）主客观综合赋权法。陈良宇（2019）运用层次分析法及 CRITIC法，对J高校财务绩效评价指标权重进行赋值。崔也光等（2020）借助层次分析法和熵权法对上市公司研发评估指标体系中各类数据进行权重赋值。通过梳理上述指标权重赋值方法，发现客观赋权法需要从样本数据出发，利用数据的客观性来判断各个指标的重要性。由于目前民办本科高校财务信息并未对外公布，导致样本量信息不足，无法使用客观赋权法，故本研究采取主观赋权法。

综上所述，高校财务绩效评价主要基于平衡计分卡、“三E”框架选取财务及非财务指标，设置通用性评价体系，借助主客观赋权法进行指标权重赋值。以往学者更多是研究如何制定财务绩效评价体系，但是对于绩效评价体系构建的内在逻辑均语焉不详，不利于高校结合自身实际进行体系构建。此外，由于教育存在长期性和迟效性，短期内学校的办学绩效是不易被合理评价的，这样的绩效指标的测量往往存在短视行为（史万兵，2010）。绩效评价指标的短视性和局限性成为绩效评价体系很难在高校落地的重要原因。高等教育迈入普及化阶段，“优化资源配置，提升质量内涵”成为民办高校生存与发展之本的背景下，深入开展民办高校政府专项资金财务绩效评价体系构建研究，探寻绩效体系建立的内在逻辑，选取兼顾学校长短期发展目标的评价指标，探索切实可行的绩效评价实施路径，正当其时。

三、研究设计

（一）调研问卷设计

本研究选择陕西省以及省属五所“双一流”建设或培育民办本科高校作为调研对象，主要基于以下原因：（1）陕西省民办高等教育发展态势良好，民办高校办学水平稳居全国前列，现有民办高校32所，是全国民办高校最多的省份。自2012年起陕西省每年设立3亿元民办高等教育发展专项资金，重点用于支持民办高校建设与发展，是全国较早实施地方财政资金支持民办教育发展的省份之一。（2）五所高校均为陕西省民办高校“双一流”的建设或培育单位，办学时间久，内部管理科学规范，在民办教育领域拥有较大影响力。

2020年7—12月期间笔者通过实地走访、电话沟通等方式与五所高校的财务负责人进行一对一访谈，了解政府专项资金使用现状及专项资金财务绩效评价开展过程中的困难与问题，具体设定的访谈问题如表1所示。

表1 民办高校政府专项资金调研问题表

（二）问卷调研结果

本次调研，共整理访谈资料8万字，其中有效录音资料6小时（转换文字约3万字）。调研结果显示，各高校均建立专项资金申报、使用、监督、评价等相关制度流程。多数高校能按照时间节点完成项目建设及资金支付，并严格按照上级监管要求使用资金，做到“专款专用”。从经费执行结果来看，五所高校均能在项目期结束时达到百分百的预算执行，并实现项目申报时所设定的预期目标。然而，笔者通过调研发现各高校在开展财政资金财务绩效评价工作过程中存在如下问题：（1）政府专项资金跨年度使用，导致财务绩效评价环节缺失。政府专项资金一般是上半年拨付到位，要求各高校第二年年末将所拨资金使用完毕。学校的绩效考核一般是以年度为考核周期，与专项资金使用周期不匹配，导致年度确定绩效任务时，无法将财政资金所建项目列入考核范围。（2）绩效评价指标维度单一，无法准确反映经费执行效果的全貌。调研发现部分民办高校虽开展财政资金财务绩效评价工作，但评价指标的设置均为财务类指标，譬如预算执行率、执行进度，导致最终财务绩效评价完全财务导向，只关注经费执行的财务结果，未全面客观反映项目实施对于学校在质量建设方面的业务结果。（3）财务绩效评价体系不完善。一些高校虽然制定并下发了政府专项资金财务绩效考核办法，但因财政资金项目在申报、实施过程中存在多头管理，而财务绩效评价指标均为结果性指标，并未设置资金申报及资金使用环节等过程性指标，导致绩效评价体系不够科学完善。

（三）明确财务绩效评价体系的逻辑框架

本文针对高校调研过程中发现的问题，进行民办高校政府专项资金财务绩效评价体系的设计。首先，指标体系必须涵盖政府专项资金管理全过程，因此，将卡伦（Cullen)提出的“三 E”理论，即经济指标（indicators of economy）、效率指标（indicators of efficiency）和效益指标（indicators of effectiveness）作为评价体系构建的主要维度。其次，具体的指标要体现政府专项资金投入后的产出，故而将政府专项资金的投入方向作为评价指标选择的另一维度。再次，通过绩效评价确保组织长期考虑的事项与战略、战术和实施决策制定能够清晰地联系在一起。因此在选择绩效评价指标时需兼顾高校在上述资金投向下的长短期战略目标的达成，指标中除了体现当期资金投入的预算执行率、实验室利用率等短期指标，还需要设置资金投入后长期性指标如教学成果获奖率、副高级职称（博士）以上人员的留任率等。基于上述评价体系的设置逻辑，财政资金财务绩效评价体系的逻辑框架如图1所示。

图1 政府专项资金财务绩效评价体系逻辑框架图

（四）选取评价指标

本文基于“三E”理论框架，从政府专项资金的经济性（投入）、效率性（过程）、效益性（结果）三个维度，聚焦政府专项资金的资金支持方向，兼顾高校长短期战略目标的达成，进行评价指标的甄选。笔者通过深度访谈五所民办高校财务负责人、职能部门负责人、分院教师等，整理归纳多方意见，最终选定32个二级指标，如表2所示。

表2 陕西省民办高校财政资金财务绩效评价指标表

（五）设定指标权重

结合本研究实际，本文采取层次分析法（AHP）及德尔菲法来进行指标权重的赋值。

1.层次分析法模型的构建。层次分析法是将比较复杂的问题经过分解、判断、比较，最终形成一个多层次的结构模型。模型中将层次分析法分解为三个大的层级，分别是目标层、中间层以及方案层。本文将政府专项资金支持所达到的总体目标作为第一层即目标层（A），第二层是根据专项资金投入的方向建立的准则层（B），第三层是按照“三E”分类将准则层细化分解至具体可操作的指标即关键指标层（C）。

2.判断矩阵的构造。判断矩阵又称作成对矩阵，构造判断矩阵是因为在确定各个指标的权重时，如果只是纯粹的定性指标则不具备强有力的说服能力，因此美国国家工程院士Thomas L.Saaty提出了一致矩阵的方法，即不把所有因素放在一起进行比较，而是两两之间相互比较。判断矩阵是表示本层所有因素对上一层某一因素相对重要性的比较。其中C表示指标 i相对于指标 j的重要程度，并有如下性质：C=1/ C。

3.各层次权重的计算。单层次排序是层次分析法指标权重构建的第一步，求判断矩阵的最大特征值λ以及最大特征值对应的特征向量ω，对特征向量ω进行归一化得到最后的权重向量ω。判断矩阵权重的计算有几何平均法和规范列平均法两种方法，本文对权重的计算采用规范列平均法。在计算出来一级指标以及二级指标的单层次的权重后，将一级指标和其对应的二级指标相乘则为总层次权重。

4.一致性检验。所谓的一致性检验就是检验判断矩阵的不一致程度是否在可接受的范围内。当时，有完全的一致性；当CI接近于0时，有较满意的一致性；当CI较大时，有严重的不一致性。为了衡量CI的大小，通过构造的判断矩阵计算得到一致性指标RI，如表3所示。

表3 N阶矩阵RI值数据表

为了方便比较，定义一致性比率：CR=CI/RI。

本文采用德尔菲法搜集五所民办高校包括财务主管校长、财务负责人及一线管理人员25份各层次指标权重赋值表，将数据在Python软件中进行一致性检验，如表4所示，CR值小于0.1，各个判断矩阵均通过一致性检验，计算出的结果具有科学性。

表4 判断矩阵的一致性检验

5.指标权重的赋值。运用Python软件，依据目标层（A）对应准则层（B）元素判断矩阵，以及五个维度的准则层（B）对应各个指标（C）元素判断矩阵，计算出各个层级指标权重的数值，如表5所示。

表5 陕西省民办高校财政资金财务绩效评价模型

四、案例研究与分析

以陕西民办A高校为例，对所构建的政府专项资金财务绩效评价体系的科学性和适用性进行验证，以期发现所构建财务绩效评价体系在实际应用中存在的问题，以及基于此为政府及其他民办高校提出相关意见与建议。

（一）案例基本情况

陕西民办A高校创办于1995年，是一所经国家教育部批准，以管理、经济为主，艺术、文学、教育、工学等协调发展的国际化应用型普通本科高校。该校2012—2019年累计获得政府专项资金近3亿元，主要用于学校实验实训室更新与改造、课程建设、师资队伍建设等方面，极大地促进了学校在特色专业建设与培育、核心课程建设、专业综合改革、大学生实践创新能力培养、教师能力提升等方面的工作，为学校变革期的转型发展提供了强有力的资金支持。

（二）评价过程及结果

本研究针对该校2017—2019年政府专项资金进行财务绩效评价，通过实地调研在获得校方许可后，搜集绩效评价指标相关数据，并将原始数据进行标准化处理，最终形成该校2017—2019年政府专项资金财务绩效评价得分，具体如下页图2所示。

图2 陕西民办A高校2017—2019年政府专项资金财务绩效评价得分趋势图

（三）评价结果分析

从绩效评价结果来看，陕西民办A高校2017—2019年财务绩效评价得分分别为88.04、91.14、94.02分，得分总体趋势逐年提升，其中课程建设得分最高，评价结果为“优秀”，而科学研究和教育教学改革创新得分最低，评价结果为“良好”。该校2018年提出全面加强一流学院、一流专业建设，加大课程改革力度，进行课程体系重构。校级层面在加大了课程建设的经费投入力度的同时，以课程为核心梳理教学和管理流程，整合组织保障、资源保障、技术保障等模块，形成以数据为基础的质量保障体系，确保课程建设的最终结果达到预期目标。通过财务绩效评价也验证了学校在课程改革方面取得的成果。科学研究一直是该校短板，“科研项目获奖率”的绩效评价结果偏低，应引起学校高层的关注。作为一所服务地方经济发展的民办大学，如何基于社会需求以及教师科研能力开展应用型科学研究，在提升高校自身科研能力获取更多奖项的同时，服务更多的企业，由此可见在科学研究的效益类指标的设定上未考虑高校科研服务企业所创造的价值。

本研究所选择的绩效评价指标均为定量指标，便于指标进行标准化打分，帮助学校站在全局视角和更长的时间周期来评价政府专项资金使用效益，不足之处在于针对高校教育产出隐形化特点还应设置一些定性指标，比如：课程改革后学生满意度指标等。针对绩效评价结果的应用，建议高校决策层重视得分背后业务问题的原因分析，将绩效改进落到实处，为下一年度进行政府专项资金内部分配及绩效目标设定提供参考。通过案例实证研究，本文所构建的政府专项资金绩效评价体系具有一定的科学性和适用性。

五、结论与展望

民办高校以其“自收自支、自负盈亏”经营方式与公办高校存在显著差异，政府专项资金已经成为民办高校除学杂费收入以外一项重要而稳定的资金来源，如何让财政资金发挥更大资金使用价值，真正起到助力学校质量内涵建设的强大作用，值得深思。本研究采取案例研究法，通过调研陕西省民办本科高校财政资金管理现状，分析存在的问题，基于“三E”理论构建民办高校政府专项资金财务绩效评价体系的逻辑框架，综合采用层次分析法和德尔菲法设置评价指标权重，最终形成政府专项资金财务绩效评价体系。将该体系运用于陕西民办A高校，以验证该评价体系的科学合理性。

本研究对政府专项资金财务绩效评价体系的构建与应用探索处于初级阶段，未来还存在较为广阔的研究空间：（1）本研究在指标权重赋值时采取的是主观法即德尔菲法及层次分析法，未考虑客观法譬如熵值法进行赋权，未来随着民办高校信息公开，将有更多财务类信息向社会披露，可考虑综合主客观两种方法来进行指标权重的设定。（2）财务绩效评价体系的拓展应用，本研究主要是针对政府专项资金，而未来可以尝试从民办高校总体资金投入效益来进行财务绩效评价体系的构建。