张清勇，杜 辉，吴欣怡，阿英·叶尔里克，仲济香，丰 雷

（1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；2. 中国国土勘测规划院，北京 100035；3.中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

2021年，国内外学者针对土地经济问题展开了大量研究，取得了不少进展。本文采用文献回顾法，基于中国知网、万方、Elsevier、Springer、ProQuest和ScienceDirect等电子期刊数据库，梳理并比较了2021年国内外土地经济领域的研究进展和研究重点，展望2022年土地经济研究的科技需求、重点问题和重点关注方向。在选择文献时，以“土地利用”（land use/utilization）、“土地价格”（land price）、“土地市场”（land market）、“土地流转”（land transfer）、“土地制度”（land institutions/system）、“土地所有权”（land ownership）、“土地征收 /征用”（land expropriation/requisition）、“土地改革”（land reform）等作为关键词进行检索。共筛选获得80篇文献，其中中文文献53篇，主要发表于《中国社会科学》 《中国土地科学》 《经济研究》 《管理世界》 《经济学（季刊）》 《中国农村经济》等刊物；外文文献27篇，主要发表于Land Economics、Land Use Policy、Journal of Development Economics、Economic Journal、World Development和Urban Studies等期刊；内容涵盖土地经济领域的各个方面，遴选文献分布情况见表1。

表1 2021年土地经济领域国内外研究文献分布情况Tab.1 Domestic and international literature on land economy in 2021

2 2021年国内外重点问题研究进展

2.1 国内重点领域研究进展

2.1.1 土地经营

（1）城市土地经营。地方政府的城市土地经营行为是中国特色，得到了研究的持续关注。随着外部环境的复杂化，政府通过降低工业用地价格来招商引资的供地策略的效用在下降[1]。地方政府干预土地出让造成土地要素价格的负向扭曲，导致工业企业生产率下降[2]。土地在工业领域的偏向性配置，制约了生产性服务业集聚对经济高质量发展的正向作用[3]。地理禀赋优势的城市会更积极地应对工业用地的市场化改革，而地理禀赋劣势的城市会更积极地执行商住用地的市场化改革，以缓解地方财政压力[4]。城市建设用地审批权的下放总体上促进了城市发展质量的提高，具体表现为土地配置效率的提高和基础设施水平的提升[5]。

（2）农地流转和规模经营。如何建立健全土地流转交易机制、促进土地流转市场发育、实现规模经营，是政府和学界的关注重点。应该推动城乡联动式改革，降低农业转移人口市民化与土地流转的制度成本[6]，引导村集体参与土地流转的服务与管理[7]。土地经营权抵押显著抑制农户土地转出[8]，而以互联网为代表的信息技术则显著促进了农地流转[9]。此外，受资金条件和土地流转成本所限，低收入农户难以通过土地流转优化家庭资源配置来实现收益最大化，使得土地流转仅能在平均意义上提升农户人均收入水平，而农民内部的收入差距却有扩大的趋势[10]。因地制宜制定规模化经营政策有利于提高耕地资源配置效率和全要素生产率[11]，农地流转市场发育会对农地规模经营程度产生正向影响[12]，而农民视土地为社会保障的观念限制了规模经营[13]。可以根据农业规模经营方式发展的不同阶段，采取对应的信息传递方式、健全运行机制和监督机制等方法激发农户参与农业规模经营的积极性[14]。此外，可以通过发展合作社、合作农场来达到效果[15]。

2.1.2 土地市场

（1）土地价格。对地价的理论和实证研究是土地经济学的核心内容。土地的价格最终来源于土地产出品价格，土地的本质属性决定了土地价格变化的特殊性[16]。政府干预对住宅区土地价格具有空间外部性，购房限制政策会导致周边未实施该政策的城市住宅地价格上涨[17]。高铁对土地价格有正向影响，政府应实施土地综合开发政策，将高铁对土地市场的外部性内部化[18]。房地产建筑业部门的扩大和土地融资造成了中国房地产价格的快速上涨，农业土地管制助推了土地相对价格的提高，取消土地市场管制能够迅速降低土地相对价格，有助于缓解房价上涨过快的问题[19]。宏观地域尺度和微观村域尺度上宅基地的功能价值空间分异明显，不同地域、区位会对宅基地功能价值构成产生影响，且随着城镇化和工业化的快速推进，这种空间分异会更加明显[20]。

（2）土地供给和需求。外部冲击导致以“招商引资”为基础的“土地财政”模式难以持续，地方政府逐步转向以“基建投资”为依托的“土地金融”模式[21]。土地供给规模与地方研发投入和研发绩效密切相关，其机制是随着国家土地督查等制度的确立，地方政府的供地行为受到越来越紧的监督，不能再自由供地；地方政府转而将更多的财政支出用于公共研发支持项目，而企业获得政府研发补贴的可能性和额度也有所增加，从而提高了当地的创新能力、创新绩效以及用于研发的财政支出的效率[22]。

（3）土地市场化进程。土地要素市场化问题得到较多关注。改革开放以来，市场在土地资源配置中的作用逐渐加强，土地要素市场化的经济学本质是土地转让权的赋予[23]。关于农地退出，应建立政府和市场双重支持体系下的承包权退出补偿机制，建立整合土地和完善交易平台基础上的承包权退出利用机制，建立多措并举的承包权退出风险防范机制[24]。针对农地要素市场化改革中农地过度资本化问题，政府应有效介入，正确引导和监管市场机制，提高农业补贴政策效率，完善用途管制制度[25]。

（4）土地财政。对中国特色土地财政的研究仍是一个热点。土地财政不仅维持着地方政府的基本功能运转，还催生出大规模的土地金融[26]。在财力紧缩的压力下，地方政府容易形成对土地融资的路径依赖，尤其是实行土地储备制度的地区[27]。在中国面临短期资本外流的压力下，政策当局面临提高利率稳汇率与维持利率水平保房价的政策抉择：提高利率会导致投资、房价和地价下降，降低土地财政收入，减少基建支出，致GDP 下降；维持利率水平让汇率贬值能促进出口，但在企业存在外币债务的情形下，会使债务负担上升和企业净值下降，影响投资和产出。两者相比，由于土地财政的存在，稳汇率、加息的负面效果会被土地财政进一步放大，负面影响更大，因此保房价的政策选择相对优于稳汇率[28]。此外，地方政府通过大量廉价供应工业用地、少量高价供应商服用地直接推高商服用地价格，或以土地为抵押进行融资，在获得收入的同时却影响了创新能力的提升[29]。

2.1.3 土地制度

（1）土地产权制度。完备的集体土地产权体系是农户权益的根本保障，亦是土地可持续利用、社会长治久安的基本制度保障[30]。农地确权可以提升地权的稳定性、安全性和完整性，强化了农户层面的耕地生态保护，使得农药、化肥的施用量有所减少[31]。农地确权对耕地生态保护的激励作用受农民是否有土地调整经历的影响[32]。随着农民个人权利意识的增强，必须明确农村承包经营户内成员共有权的结构和功能[33]。“三权分置”问题得到较多关注。“三权分置”在所有权、经营权分离的基础上，通过土地要素有偿、有序、有度流动，达到合理配置、释放价值的效果[34]；其基本方向是在保留农户承包权的同时，推动经营权有序流转，推动多种形式适度规模经营和构建新型农业经营体系[35]；农地制度创新必须在“三权分置”的架构下持续开展制度创新[36]。“三权分置”后，在“地方政府—村社集体—农户”阶梯型农地合约结构下，若相关利益主体围绕集体共有农地资源利用达成一致协定并能实现共同获益，集体共有产权下的农地合约即可提高制度绩效[37]。

（2）土地征收制度。扶贫开发基础上的乡村旅游征地在创新安置补偿方式、推动失地农户生计转型、完善基础设施与公共服务等方面发挥了积极作用，未对失地农户的多维福祉造成冲击，减少了征地的不利影响[38]。征地制度改革关注点逐渐从注重货币补偿等经济领域过渡到注重住房、社保安置及程序公正等社会领域[39]。在征地过程中必须确保农户能事前知情、事中协商，单纯地提高征地补偿水平而忽视程序公正性问题，不一定能显著改善农民的征地满意度[40]。

（3）土地制度演变。土地不仅是生产资料，也是经济制度和国家治理的重要基石，更是关乎全局的一个大历史观问题[41]。在迈向第二个百年奋斗目标的过程中，要解决好如何转变小规模且分散的土地经营模式促进农业现代化进程，如何改革土地财政化倾向实现经济的高质量发展，如何形成城乡统一的土地市场体系实现城乡融合，如何转变土地管理方式提高国家的治理效能等问题[42]。

（4）宅基地制度改革。如何激活农村宅基地是学界关注的热点。农村宅基地制度经历了由权利开放到趋向封闭的变迁，使得制度的公平与效率都受到极大损失[43]。关于如何深化宅基地制度改革，一方面必须正确认识宅基地的生产资料属性[44]，另一方面可以通过厘清村庄内部人地关系，建立外来农民有偿使用宅基地制度，优化宅基地资源配置[45]；要激活宅基地退出的内在动力，通过尊重农户意愿、推进土地资源要素的优化配置、发挥村民自治激活体制效能和分类制定差异化的宅基地退出策略优化宅基地退出路径[46]；根据自然资源禀赋和产业发展情况，实施差异化的盘活宅基地的政策[47]；要在坚持不重新分配宅基地、不大面积调整宅基地、不新增宅基地面积、不造成农村新的不稳定原则基础上，按照尊重历史、承认现实、确权登记、锁死总量、盘活存量、鼓励复垦、民主决策的思路推进宅基地制度改革[48]；建立健全宅基地市场、规范完善宅基地市场规则，强化相关配套制度等有利于激发乡村内生动力，畅通城乡经济循环[49]。

（5）土地收益分配制度。收益如何分配取决于具体模式选择和资金来源，同时受到基础制度的影响。城市规划区内集体经营性建设用地入市打破了农民对农业、农村的依存关系，导致农民集体的群体性特质改变[50]。在土地入市过程中，政府占有过高的收益会使得农民选择不参与土地入市过程，应当减少政府的收益分配比例，提高集体和农民的参与度以及总体收益，进而保证入市活动稳定顺利进行[51]。

（6）自然资源资产产权制度改革。自然资源资产产权制度的市场化效应、资源配置效应、资本化效应和生态化效应日益显现，深化我国自然资源资产产权制度改革必须解决“巴泽尔困境”，建立公有制下的“双分”自然资源产权制度体系[52]。未来自然资源资产产权制度改革应从建构二维产权制度体系、建立新型委托代理关系、推动管制赋权、优化市场与政府关系，以及促进自然资源利用可持续转型5个方面推进[53]。

2.2 国外重点领域研究进展

2.2.1 土地市场

（1）土地价格。出行条件的改善能够显著提高道路周围的土地和房地产价格[54]。在波兰，具有明确产权界定的土地往往被赋予较高的价格，而缺乏发展前景、土地权属并未界定的土地则被赋予较低的价格[55]。基于德国农地数据，研究发现农地交易市场对农地价格的变化并不敏感，在多数情况下，即使农地价格很高，农户为了扩大经营规模也会接受高昂的价格[56]。在城市方面，在德国经济持续增长和利率大幅下降的背景下，地价和建筑材料价格同时上涨，导致房价快速上涨，而住宅投资下降；在美国，从2012—2019年数百万份数据可以分析发现，大城市地区地价的上涨速度快于房价，提高了房价中的地价占比，而在较小城市，地价占比则呈现下降趋势[57]；在日本偶发自然灾害城市，土地价格和房屋价格波动不明显，不影响民众购房决策，而在频繁发生自然灾害的地区，土地价格和房屋价格波动较为激烈，会显著影响民众的购房决策[58]。

（2）土地市场。土地市场与农业发展、城市发展的关系得到较多研究。在危地马拉，土地市场不完善导致粮食实际产量与理论产量之间存在较大差距，土地市场扭曲程度越高，地价离散度越高，租赁市场越不活跃，而扭曲程度与道路可达性、种族和教育程度密切相关[59]；在阿尔巴尼亚，土地交易对土地规模化经营影响有限，因为以市场为导向的大型农场倾向于通过购买土地来整合农场，但同时整合完成后又面临劳动力短缺的状况，只能将土地重新分块出租，无法实现真正的规模化经营[60]；在柬埔寨，土地大规模买卖导致邻近地区的农业劳动力从农业生产转向非农就业，造成家庭支出的下降[61]。城市发展方面，在德国，以土地为基础的融资具有隐性政治选择和不平衡的分配效应，所融资金没有用于再分配或者生产，政治家对于资金支出方向具有主导性，损害了人民权益[62]；在英国，住房供应的法定规划、会计程序等在城市发展的早期阶段加重了土地投机行为[63]。

（3）土地市场参与主体行为。土地市场参与主体的行为影响土地市场的效率。对乌干达地块销售所作的离散选择实验（DCE）发现，人们更愿意把土地卖给社会网络内的熟人，虽然这样做可能会获得较低的收益；没有人倾向于将把容易发生山体滑坡的地块卖给贫穷家庭，以避免他们遭受更重的损失[64]。在撒哈拉以南非洲地区，土地租赁过程中的交易成本存在动态外部性，大幅度降低交易成本有利于小农户实现规模经营，提高其未来发展能力[65]。在科西嘉，非当地买家涌入土地市场，由于对土地市场了解不够，租赁土地时往往出价较高、挤出当地买家[66]。在墨西哥，非正式的城市扩张（如贫民窟）速度超过了正式的城市化，产生了严重的社会和环境问题，这主要是地产商以及中介机构操纵非正式土地交易的结果[67]。

2.2.2 土地制度

（1）土地产权制度。越南的土地私有化对当地农村的经济发展水平具有正向影响，但是影响程度究竟有多高并未被有效计算，原因是当地的土地使用证书随时可能被国家收回，并且土地交易面临相对较高的税收和时间成本[68]。土地确权颁证会增加农场的平均规模，对生产力的提高和现代化都有积极作用[69]，有保障的土地产权能够激励家庭接受农业发展干预措施，促进农业发展和可持续的土地和水资源管理[70]。在埃塞俄比亚，土地确权颁证促进了土地租赁并提高了农业生产率，从无租赁到有租赁使地区农业生产率平均提高了43%[71]。对赞比亚的一项研究则发现土地确权虽然改善了人们的认知，但是并不会影响投资，土地使用权的不安全并非阻碍投资的因素[72]。在土地产权对女性福利保障方面，研究发现拥有正式的土地产权可以有效地保护女性免受外部威胁，但由于女性更容易受到来自家庭、社区内部不安全因素的威胁，因此解决妇女家庭内部权利被剥夺的问题至关重要[73]；在印度，妇女出嫁后无法获得原属于自己的土地，但妇女丧偶后更有可能继承配偶的土地[74]。

（2）土地征收制度。城市扩张使得城郊征地范围扩大，由此产生的土地权属变化导致周边农民强烈的农地产权不安全感，影响了预期[75]。在南非，政府准备提出无偿征地法案，以解决土地征用补偿资金不足的问题。在埃塞俄比亚，政府忽视征收和征地补偿的法律程序，对当地农民生活造成了不利影响，使城郊居民面临粮食安全、社会以及家庭解体等方面问题[76]。在印度，征地后农户获得了征地补偿，在儿童教育、家庭用品、汽车、休闲和社会活动方面的支出有所增加，生活状况得到显著改善，他们的满意度较高[77]。

（3）土地制度改革。研究发现，哈萨克斯坦的土地改革没有实现向技术较熟练的生产者提供获得更多土地的目标，没有提高土地分配的效率[78]；在哥伦比亚，土地改革对当地农村贫困人口产生了消极作用，加剧了贫困状况[79]。通过比较，研究指出韩国土地改革成功的内在原因是美国为韩国提供了大量的财政支持和行政支持[80]。

3 国内外重点问题对比及重点进展评述

3.1 国内外重点问题对比

土地价格一直是国内外学者关注的话题，国内学者重点关注土地价格的本质、来源及其地域差异和空间差异，国外则集中于土地价格的影响因素分析。土地供给与需求方面，国内重点关注土地供给对产业发展、土地供给的宏观调控、政府干预对土地市场的影响等方面，国外则少有涉及；关于土地市场化，国内学者开始关注农地退出机制，以及政府如何有效介入、引导和监管，而国外研究注意土地市场中政府、农业合作社、农村集体等主体的行为，重点探讨土地市场化与农业发展、城市发展之间的关系。土地财政问题仍是国内学者关注的重点，而国外学者则在市场参与主体的行为方面有更多研究。

在土地产权方面，国内关注“三权分置”背景下如何深化土地产权制度改革，关注土地确权的形式、土地确权对农民决策和农业生态保护的影响。国外研究关注土地产权的安全效应以及土地产权对女性的福利保障作用。国内关注征地对农民福利的影响，探索保障农民的权利在征地过程中不受到侵犯的途径以及征地对农民未来发展的影响。国外则关注征地引起的农民福利水平下降问题，以及探索缓解负面福利效应的措施。国内持续关注“三权分置”改革在实践中面临的问题和探索未来深化宅基地制度改革的方法，国外学者注重研究影响一国土地改革成败的因素以及土地改革对国家经济和社会的影响（表2）。

表2 国内外土地经济领域研究侧重点比较Tab.2 The comparison of the research focuses on land economy in China and overseas

3.2 2021年重点进展评述

2021年，伴随着社会经济发展和土地资源所面临的新问题，土地经济研究的深度和广度有所拓展，主要在以下几个方面取得了新进展。（1）基础理论方面，深入探讨了土地价格的本质、来源，为理解城市房价波动和农村土地价格变化提供了理论基础；明晰了宅基地所有权、使用权、资格权的内涵，分析了宅基地的生产资料属性，为深化宅基地制度改革、激活宅基地财产权能提供了理论支持；关于土地价格地域差异和空间差异形成原因的探讨，可以为探索如何缩小地价空间差异提供参考。（2）实践探索方面，比较深入地解释了土地确权对耕地生态保护的影响，为进一步明晰土地产权提供更多证据；关于土地流转的影响因素以及土地流转影响农民福利的研究，可以为缓解农民内部收入差距过大、实现共同富裕提供新思路；结合新时期农村工作重点，探讨了明晰宅基地产权对农民福利的影响，为进一步保护农民权益、推进宅基地确权、激活宅基地资产价值提供了更多经验；围绕提高土地利用效率的途径与机制、推进土地市场化进程展开的热烈讨论，可以为遏制土地无序扩张、实现城市良性发展提供支持；探讨了提高农村土地禀赋效应的方式，为实现农业高质量稳步发展、农民生活水平持续提升、农村面貌进一步改善提供了指引。这一系列研究成果可为进一步深化土地制度改革提供理论和实践指导。

在取得上述进展的同时，还存在以下不足：土地经济领域的基础研究仍较匮乏。关于地价和房价上涨仍主要以土地供给为主要切入点，从需求层面切入的研究相对缺乏；关于土地要素市场化制度建设方面的研究较少，对于如何促进政府和市场机制相互协调、实现土地有效配置的机制，研究还没有明显的突破。此外，仍缺乏土地资源资产价格核算的系统研究。关于土地确权，现有研究主要集中在确权对农地投资的影响以及如何完善确权的方式上，有关确权对集体经济发展、乡村振兴等的影响的研究较少。在土地征收方面，关于失地女性的福利保障问题研究较少，对土地被征收后失地农民的可持续发展问题也关注不足。在宅基地制度改革方面，需要结合改革试点的动态，总结评价改革试点的成效、经验，为推进改革提供参考。总体来看，土地经济研究需要进一步结合中国国情，着力探索理论创新，为形成有中国特色的土地经济理论、更好地为新时代土地制度改革服务而努力。

4 2022年研究展望

4.1 重点研究问题展望

2021年是“十四五”开局之年，是实现第一个百年目标、开启第二个百年目标之年；2022年是“十四五”规划全面推进之年，党的二十大将于2022年下半年召开。2021年12月，中央经济工作会议指出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，在世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，我国要坚定不移做好自己的事情，以高水平开放促进深层次改革、推动高质量发展。

在此背景下，党中央做出了一系列关于土地的重要部署。2021年中央一号文件提出完善农村产权制度和要素市场化配置机制，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，健全土地经营权流转服务体系；积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度；完善盘活农村存量建设用地政策，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地；严格实行土地用途管制，坚守18亿亩耕地红线。2021年10月全国落实土地出让收入支农政策和做好财政支农支出工作会议要求落实提高土地出让收入用于农业农村比例政策，为全面推进乡村振兴提供有力资金保障。2021年12月，中央经济工作会议强调要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，要求加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展，要求持续推进高标准农田建设，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中；国务院办公厅下发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，要求支持探索土地管理制度改革、鼓励优化产业用地供应方式、推动以市场化方式盘活存量用地、建立健全城乡统一的建设用地市场，创新宅基地收益取得和使用方式，探索让农民长期分享土地增值收益的有效途径，合理分配集体经营性建设用地入市增值收益；中央农村工作会议强调明确耕地保护要求，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。这为当前以及今后的土地经济研究提供了新课题、新思路。

根据国家主要科技需求，对2022年土地经济的研究重点展望如下。（1）土地市场方面。首先，应加强研究土地要素市场化改革的体制机制建设，注重发挥市场在资源配置中的基础性作用；同时，针对农地要素市场化改革中的农地过度资本化问题，应研究政府如何有效介入，进一步完善用途管制制度建设。其次，为实现城市土地高效、高质利用，还需要就土地出让收入收益分配以及新形势下城市土地市场上的流拍、价格波动及其影响等话题展开重点研究，着重探索城市土地市场的新动态以及触发土地价格波动的成因。再次，还应加强对政府供地策略与房价关系的理论研究。（2）土地制度方面。在追求实现乡村振兴的背景下，应重点关注盘活农村建设用地的制度设计，深入分析集体建设用地与乡村产业发展的关系。同时，完善农村土地征收制度和集体经营性建设用地入市制度、土地要素市场化配置与土地利用规划、耕地保护、土地用途管制等之间的关系值得关注。（3）改革试点方面，重视改革动态跟踪、成效评价以及经验总结，重点关注目前正在进行的农村宅基地制度改革试点和第二轮土地承包到期后再延长三十年试点、农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试验等。

4.2 《中国土地科学》重点关注方向

2022年，《中国土地科学》将重点关注：（1）土地经济学科建设和基础理论研究；（2）内外部环境不确定条件下土地市场波动与政策取舍的理论和实证研究；（3）土地要素市场化改革机制设计；（4）宅基地制度改革、征地收益分配改革、集体经营性建设用地入市改革配套制度研究；（5）承包地和宅基地使用权确权登记颁证、自然资源资产产权制度改革和确权登记进展与绩效评估；（6）宅基地改革试点、第二轮土地承包到期后再延长三十年改革试点的跟踪与评价。