严金明，郭栋林，夏方舟

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

中共十九届六中全会公报指出：“总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，是在建党百年历史条件下开启全面建设社会主义现代化国家新征程、在新时代坚持和发展中国特色社会主义的需要”。一百年来，土地制度作为国家治理体系中最为敏感、最为独特、最为复杂的制度安排，是社会发展不同历史阶段的核心利益冲突点、国家兴衰的关键转折点和改革发展的必要着力点，在进化迭代过程中发生了众多标志性事件。这些事件既发挥着切割历史洪流，扼守时代变局的作用，又担负着连接历史与当下，贯通现实与未来的使命，为当代经济社会的变化带来深刻的影响。通过这些标志性事件重新认知和阐释土地制度的百年演变历程，既能“看清楚过去我们为什么能够成功”，更能“弄明白未来我们怎样才能继续成功”，从而更加坚定、更加自觉地践行初心使命，在新时代更好地坚持和发展中国特色社会主义土地制度。

近年来，诸多学者对中国土地制度的百年演变历程开展了研究，借助“制度变迁理论”“博弈理论”“分权激励理论”等对土地变迁的机理进行了研究[1]，通过历史脉络的梳理挖掘了某一方面土地制度的变迁逻辑，如土地制度中的“农地制度”“宅基地制度”“土地市场制度”的发展[2-8]。此外，部分学者聚焦某一土地制度事件分析了其对一定历史发展阶段的重要贡献，探讨了某些事件对土地制度变迁和经济社会发展的影响[9-12]。然而，现有研究仍然未能清晰界定土地制度百年发展进程中的关键节点，相对缺乏对于百年土地制度变迁过程中标志性事件的系统梳理，从而使得百年来土地制度变迁的重大成就和历史经验仍然亟待深入挖掘。基于此，本文在尝试界定影响中国共产党土地制度历史进程标志性事件内涵的基础上，构建基于“重大性—变革性—积极性”的标志性事件识别路径，从而筛选出百年土地制度历史演变进程中十大标志性事件，并深入分析标志性事件的历史意义和关键影响，以期进一步总结和提炼百年土地制度演变的内在逻辑和核心规律，为未来土地制度改革的优化和发展提供参考和依据。

2 影响土地制度历史进程标志性事件的内涵与识别

2.1 土地制度的标志性事件内涵

基于历史制度主义理论的关键节点结构性与能动性认知[13-14]，影响土地制度历史进程的标志性事件可以定义为在直接推动土地制度不断向前发展的诸多事件中，能够打破旧土地制度供给和新土地制度需求之间的矛盾冲突，重塑土地制度与外部社会环境、观念等因素的联系，并对土地制度改变乃至国家经济和社会的历史发展进程产生积极影响的重大事件。因此，影响土地制度历史进程的标志性事件具有“重大性”、“变革性”和“积极性”三个关键特征。

“重大性”特征指标志性事件直接作用于土地制度，推动土地制度重构形成了具有重要意义和突出价值的法律、制度或政策成果，使得标志性事件与土地制度变迁在时间序列上呈现出因果关系，从而可以以标志性事件更加客观地描绘土地制度的关键变迁历程。“变革性”特征指标志性事件发生前后，土地制度摆脱了原有的路径依赖，在短时间内土地制度内部结构发生剧烈重组，实现土地制度的“跳跃型”供给。“变革性”反映了标志性事件对土地制度变迁的作用过程和作用结果，借助“变革性”能够将标志性事件从推动土地制度发生渐近式变迁的一系列事件中剥离出来。“积极性”特征指标志性事件对土地制度的变迁和国民经济社会的发展产生正向作用，使土地制度的演进能够满足历史发展和现实社会经济的客观需求。“积极性”界定了标志性事件对土地制度变迁的作用方向，表征标志性事件的持续时间和影响力程度。

2.2 土地制度的标志性事件识别

本文以中共中央党史和文献研究院编写的《中国共产党一百年大事记》等为基础[15]，并以相关国土大事记文献为补充，形成百年土地制度变迁重大事件的基础样本集Ⅰ。根据标志性事件内涵，逐一判断百年土地制度变迁重大事件基础样本是否满足“重大性”、“变革性”和“积极性”三个标志性事件基本特征，从而筛选出影响土地制度历史进程的十大标志性事件。

首先，基于“重大性”特征判断，剔除基础样本集Ⅰ中与土地制度变迁无关或相关性较低的事件，使样本能够呈现百年土地制度的变迁，进而逐次判断并剔除基础样本集Ⅰ剩余样本中未形成重要法律制度的事件，从而将基础样本集Ⅰ缩减为推动土地制度不断发展完善，具有重要法律政策成果的基础样本集Ⅱ。其次，基于“变革性”特征判断，中国土地制度百年来在新民主主义革命时期开始了所有权变革，在社会主义革命和建设时期完成了所有权改革，在改革开放和社会主义现代化建设新时期发展了使用权，完善了行政权和组织权，在中国特色社会主义新时代进一步改革了使用权，优化了行政权和组织权，因此，需要剔除基础样本集Ⅱ中未引发土地所有权、使用权、行政权、组织权发展和完善前后突变的事件，从而得到样本集Ⅲ。最后，基于“积极性”特征判断，借鉴关键节点的“关键程度”纵向比较方法[16]，依据社会经济影响和时间杠杆对基础样本集Ⅲ中事件的正向影响力程度和持续时间进行判断，最终从基础样本集Ⅲ中筛选出影响土地制度历史进程的十大标志性事件（图1）。

图1 “重大性—变革性—积极性”的标志性事件识别路径Fig.1 The identification path of landmark events of “Significance-Revolution-Positivity”

3 影响土地制度历史进程的十大标志性事件分析

3.1 “一大党纲”开天辟地提出了“土地社会公有”的新理想

“一大党纲”是1921年中国共产党通过的党的第一个纲领，是中国人民在救亡图存斗争中顽强求索的必然产物（表1）。早在1848年，马克思便在《共产党宣言》中揭示了私有制的阶级属性和剥削实质，并指出：“共产主义革命就是同传统的所有制关系实行最彻底的决裂”[17]。中国共产党人通过继承和发展《共产党宣言》，在正式建党之初便旗帜鲜明地将“消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料”作为党的纲领[18]。“一大党纲”掀起了一场近代中国土地所有制变革的“思想启蒙风暴”，将马克思主义土地公有制思想嵌入党的土地制度内核之中，在开启党的百年土地制度历史演变中具有里程碑意义。相较于统治中国几千年的土地私有制，“一大党纲”将“土地社会公有”载入其中，为土地所有制变革提供了新的目标和方案。在太平天国运动、戊戌变法、辛亥革命等救亡图存运动后，“一大党纲”提出的“土地社会公有”等思想开创了救国新思路，树立了共产主义伟大理想，激励着中国共产党人孕育形成了以建党精神为核心的精神谱系，深刻改变了近代以后中华民族发展的方向和进程。

表1 十大标志性事件的重大性、变革性、积极性分析Tab.1 Analysis of the significance, revolution and positivity of ten landmark events

3.2 “土地革命”开辟了一条夺取中国革命最终胜利的新路线

土地革命是指在1927—1937年党领导工农红军和广大劳动人民，为推翻反动统治，废除封建土地制度，建立红色政权而进行的革命战争，也称第二次国内革命战争。1927年，党在八七会议上确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。1928年12月，毛泽东起草并主持制定了《井冈山土地法》，规定没收一切土地归苏维埃政府所有，并重新分给农民耕种[19]，这是中国共产党历史上第一部土地法。1929年4月，毛泽东在总结《井冈山土地法》的经验和教训的基础上，起草制定了《兴国土地法》。该法把“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”，这是一个原则的改正[3]。1930年，中国革命军事委员会颁布了苏维埃《土地法》，规定“田地分配后，由县苏维埃或区苏维埃发给耕种证”。此后，全国各地苏区相继发布条例、决议，实施土地登记发证任务[20]。1931年11月，《中华苏维埃共和国土地法》 《土地登记法》获得通过，以颁发土地证的形式彻底明确了农民的土地所有权。在土地革命期间，中国共产党制订、实施了一系列农村土地政策法律，不断总结试点实施效果反馈修改，开启了近代中国以土地所有权制度变革为核心的土地制度革命新征程[3]。土地革命不仅摆脱了封建土地制度惯性，沿着土地“地主所有—苏维埃政府所有—农民耕种使用—农民所有”的轨迹，在部分区域初步建立了符合当时中国实际情况的土地农民所有制度。此外，土地革命更使农民登上历史舞台，让中共认识到夺取中国革命胜利的道路在于农村，解决农民问题的关键在于土地，并由此开创了“农村包围城市、武装夺取政权”的正确革命道路。

3.3 “土地改革”使土地制度迈向了社会主义革命和建设的新征程

土地改革是中华人民共和国成立初期一场自上而下以彻底铲除封建剥削制度为目标的深刻社会革命运动。1950年6月和11月，《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》相继发布，标志着一场以没收地主土地，分配给无地、少地农民的土改运动正式拉开帷幕。1950年冬—1953年春，约7亿亩地主阶级土地和其他生产资料被无偿分配给了3亿多无地、少地农民[21]，土地改革仅历时2年便在相对平稳、有序的社会环境下，彻底摧毁了封建半封建土地所有制，以废止全部土改前的土地契约，重新颁发土地所有证的方式在全国范围内建立了社会主义农民土地所有制。土地改革使得长期陷入停滞的农村经济重新焕发活力，促进了农业生产的迅速恢复。1952年底，农业总产值比1949年增长了41.4%，1952年全国粮食总量已经超过战前最高年产量的11.3%，棉花总产量超过53.6%[21]，从而为开展社会主义改造提供了稳定的社会基础和充实的物质基础。

3.4 “人民公社六十条”奠定了农村“三级所有，队为基础”的新基石

“人民公社六十条”是党在社会主义革命和建设探索过程中为稳定农村局势，发展农业经济而采取的主动性纠偏举措，自诞生之日起就被视为“公社宪法”。 1958年，在原来农业生产合作社、高级农业生产合作社的基础上，人民公社化运动在全国农村迅速普及，农村的基本制度发生了根本变革，但由此也带来了一系列严重问题。1962年，为纠正人民公社化运动早期各级组织中出现的“浮夸风”“一大二公”“一平二调”“瞎指挥”等遗留问题，党中央讨论通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，条例是人民公社化运动持续20多年中最权威、最规范的公社章程制度[22]，因历次修订稿均共有60条，也被称为“人民公社六十条”。“人民公社六十条”明确规定“人民公社的基本核算单位是生产队”“人民公社组织可以是三级”“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，从而形成了“三级所有，队为基础”的人民公社土地所有制度。“人民公社六十条”进一步巩固了农村土地集体所有制度，在一定程度上克服了公社体制中的平均主义。在“人民公社六十条”颁布前后，农村土地制度由高级农业生产合作社阶段的土地集体所有转变为人民公社化时期的“三级所有，队为基础”集体所有制。可以说，“人民公社六十条” 不仅是中央农村政策的重大调整，也是中央工作理念和方法的飞跃与质变，稳定了自人民公社化运动以来动荡混乱的农村形势，有力地助推了国家建立工业体系的资本原始积累，支撑了我国由农业国向工业国过渡。

3.5 “家庭联产承包责任制”掀起了一场土地使用制度自下而上改革的新浪潮

家庭联产承包责任制改革是20世纪80年代初期一场自下而上开展的农村土地使用制度改革运动。1978年11月24日，安徽省凤阳县小岗村18户社员冒着违背国家大政方针的风险，私下签订协议实行包产到户，由此拉开了改革开放的大幕[23]。自1982年开始，党中央通过连续5年出台“一号文件”，逐步承认、推广、完善了家庭联产承包责任制[24]，奏响了农村土地使用制度改革的序曲，形成了统分结合的农村基本经营制度，确定了改革开放后土地产权制度的改革导向。家庭联产承包责任制改革在坚持农村集体土地所有制基础上，打破人民公社体制下土地集体所有、集体经营的旧农业耕作模式，实现土地集体所有权与承包经营权的分离，确立了以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式，极大解放了我国农村的生产力。家庭联产承包责任制改革不仅为解决粮食问题做出巨大贡献，更向城镇化建设提供了宝贵的劳动力资源，从而助推了我国的市场经济体制改革。1978—1984年，我国粮食产量由6 000亿斤增长至8 000亿斤，其中43.6%的农作物产出的增长归功于生产率的提高，而94%的生产率增长又归功于家庭联产承包责任制改革[24]，使中国人的饭碗牢牢地端在了自己的手上。农业生产力提高的同时也释放了大量农业剩余劳动，亿万农村劳动力从农村涌入城市，仅1988年迁移到城市的农村劳动力便上升至2 600万人[25]，从而使工业化、城镇化发展进程不断加速。此外，大包干将大量农民从土地中解放出来，为乡镇企业异军突起创造了条件，倒逼国有企业开始市场化改革，推动计划经济体制向市场经济体制全面转变。

3.6 “城乡地政统一管理”开创了全国土地统一管理的新纪元

“城乡地政统一管理”是中共中央为应对改革开放和社会主义现代化建设新时期土地管理新问题所进行的土地行政管理体制的变革。1985年5月，面对日渐严峻的耕地骤减形势，农牧渔业部向国务院报送了《关于当前农村乱占耕地的情况报告》，建议成立国务院直属的国家土地管理局以期制止乱占滥用耕地现象[26]。1986年2月，国务院常务会议决定组建国家土地管理局，同年6月，《土地管理法》颁布，规定“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作”，标志着我国城乡土地管理工作正式步入新阶段。国家土地管理局的成立重塑了我国土地管理组织权，由其负责全国土地、城乡地政统一管理，彻底结束了土地管理职能分散于发改、农业、住建等部门的管理局面。“城乡地政统一管理”改革前后，我国地政管理面临的外部环境特征由“封闭性”“局部性”变化为“开放性”“系统性”，地政管理也相应地从服务地方建设项目、快速响应经济决策的实践型导向转型为优先保护耕地、节约利用土地的战略型导向。“城乡地政统一管理”实施之后，耕地急剧减少趋势得到有效抑制，土地节约集约程度得到有效提升。1957—1986年，全国累计减少耕地6.11亿亩[26]，仅1985年全国耕地总面积就减少了2 397万亩。1986—1996年，全国耕地总面积恢复至19.51亿亩，人均耕地面积由1.34亩恢复至1.59亩。

3.7 “城镇土地使用制度改革”开启了土地要素市场化改革的新航向

“城镇土地使用制度改革”是20世纪80年代一场中央决策部署、地方主动试点、顺应历史发展潮流的土地要素价值显化革命。1987年11月，国务院批复国家土地管理局提交的部署土地使用制度改革的试点报告，同年，深圳市作为首座试点城市敲响了新中国历史上土地拍卖的“第一槌”，标志着我国城镇土地使用制度进入历史新阶段[27]。此后，1988年《宪法》和《土地管理法》的相继修订突破了土地有偿使用的法律桎梏，1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台更是将此次改革从试点推向了全国。可以说，“城镇土地使用制度改革”深化了土地“三资一体”认知，将城镇土地行政划拨方式下的“无偿、无限期、无流动”改变为出让方式下的“有偿、有限期、能流动”，实现了城镇土地使用权的有偿使用，推动了土地要素市场化改革。“城镇土地使用制度改革”的实施，充分显化了土地资产价值，有力地支撑了我国城镇化的发展。1999—2019年，全国累计土地出让签订合同总价款约48.6万亿元，同期仅地级市数量便由236个增长至293个，城镇化率也从2000年的36.2%快速增长至2020年的63.9%①数据来源：中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴（1999—2020）［DB/OL］ .https://data.stats.gov.cn/easuquery.htm?cn=C01.。

3.8 “土地基本国策法制化”确立了土地开发保护的新方略

“土地基本国策法制化”是中共中央在1998年面对人多地少、耕地保护的严峻形势，建议以立法形式确立合理利用土地、切实保护耕地的基本国策地位，使土地管理工作具有了长期性、根本性、稳定性特征。早在1982年2月，国务院发布的《村镇建房用地管理条例》便规定了“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”。但此后长达20多年的时间，土地的基本国策地位一直停留在政府报告之中，并未得到法律的认可。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议通过了修订后的《土地管理法》，规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位，这也是我国第一个写进法律的基本国策。这一规定意义十分重大，不仅表明土地管理在国家行政管理中具有十分重要的地位，还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性、稳定性的法律特点，是制定具体土地法规和政策必须遵循的准则[28]。通过“土地基本国策法制化”，不仅将以往土地管理的“执法治民观”改变为“治官治权观”，还实现了以所有制为中心的传统土地法向以土地利用为中心的现代土地法的升级[28]。“土地基本国策法制化”充分压实了“粮食安全”保护职责，为建立耕地特殊保护制度体系奠定了法律基础，全面开启了耕地占补平衡、土地用途管制、永久基本农田等一系列以耕地保护为核心的土地制度探索和设计。

3.9 “物权立法”夯实了土地产权保护制度的新地基

“物权立法”是21世纪初中共中央为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，而建议制定的法规。改革开放以来，因土地财产权利纠纷频频诱发的群体性事件严重扰乱了社会公共安全秩序，如何在持续推进国家工业化、城镇化的前提下，找寻个人合法财产利益和社会公共利益的平衡点，成为党的执政智慧“新考验”。2007年3月，《物权法》在第十届全国人民代表大会第五次会议获得通过，标志着我国人民财产保护制度建设步入新阶段。实际上，“物权立法”确立了我国实行统一的土地登记制度的基本法律原则，为2014年出台《不动产登记条例》打下了基础，有效促进了土地行政管理制度中“公权利”与人民土地产权保护制度中“私权利”的有机融合。“物权立法”更改变了计划经济时期土地管理法律体系仅有“行政法”、没有“民法”的局面，使土地登记制度的性质从“行政管理”手段转变为“物权保护”手段[28]。此外，《物权法》以用益物权的设立使土地使用权人依法享有占有、使用和收益的权益，在土地利用过程中发挥出定分止争、地尽其用的功能，有效缓解了社会矛盾冲突，维护了社会主义市场经济秩序。

3.10 “自然资源统一管理”实现了土地管理制度的新飞跃

“自然资源统一管理”是2018年中共中央全面深化改革，为落实国土空间用途管制职责，行使“山水林田湖草沙”统一保护、统一修复职能，重塑自然资源管理行政权、组织权的重要举措。2015年9月，中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》提出：“组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等”。2018年3月13日，《国务院机构改革方案》公布，提出组建自然资源部，其主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责等，标志着我国自然资源统一管理制度的正式建立[29-31]。首先，“自然资源统一管理”通过建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效”的自然资源资产产权制度，为建立自然资源统一市场奠定了产权基础，从而有效地显化自然资源价值、降低自然资源交易成本、增加社会公共福利[32]。其次，“自然资源统一管理”制度改革改变了以往自然资源管理“政出多门”“九龙治水”的现象，将分割独立的自然资源要素治理体系升级为系统立体的国土空间治理体系，使自然资源的开发和保护管理拥有了统一清晰的行政权、监督权。最后，“自然资源统一管理”通过尊重国土空间内各资源要素本身的内在规律，统筹考虑自然资源系统的整体性规律，有利于统筹实现自然资源的高效利用以及国家生态安全和资源安全的有效保障，充分支撑了人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

4 结论与讨论

本文在界定影响土地制度历史进程标志性事件的内涵特征基础上，构建了标志性事件“重大性—变革性—积极性”三维识别路径，进而筛选出十大标志性事件并予以深入剖析。首先，十大标志性事件推动着土地制度在斗争中塑造成型，在实践中日益完善，在探索中不断前进，反映了土地制度始终与江山社稷息息相关的重大基础性地位和始终坚持人民需要、人民共享、人民满意的历史坐标定位；其次，十大标志性事件体现了土地制度始终坚持一切从实际出发，勇于推进改革，准确识变、科学应变、主动求变，永不僵化、永不停滞的动态演化逻辑；最后，十大标志性事件对于国计民生影响巨大，对创造经济快速发展、社会长期稳定两大奇迹发挥了重要作用，充分彰显了党和国家为顺利夺取第一个百年奋斗目标伟大胜利所做出的巨大成就和贡献。

应该看到，土地制度的改革和完善不可能一蹴而就、一劳永逸，土地制度唯有不断自我革新、上下求索，才能够为不断满足人民日益增长的美好生活需要保驾护航。十大标志性事件表明了中国共产党百年土地制度建设所取得的重大成就与历史经验，归结于坚持中国道路、坚持人民至上、坚持理论创新、坚持开拓创新，更加坚定了走中国特色社会主义土地制度的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。参照百年土地制度演变中十大标志性事件的重要性、变革性和积极性总结，未来的土地制度改革中：首先，应当认识到土地制度的关键基础性地位，“地基不牢、地动山摇”，其改革牵一发而动全身，是中国改革“四梁八柱”中的基础和关键所在[33]，务必要按照中国特色社会主义的根本要求，以坚定不移地坚持社会主义公有制为根本不动摇；其次，土地制度经过百年演化发展，改革已进入攻坚克难的深水区，其复杂性、敏感性和困难性日益彰显，未来中国土地制度实践仍然必须以“立足党情国情”“顺应历史潮流”“尊重民意民情”的基本原则，深切回应人民诉求，使人民千里奔涌、万壑归流的洪荒伟力汇聚成为磅礴力量，破除土地制度改革顽瘴痼疾；再次，在坚持百折不挠的改革决心和勇气的同时，仍然需要以审慎稳妥、试点先行的方式稳步、有序地推进土地制度改革，形成可复制、能推广、利建制的改革理论和实践经验，切实指导土地制度改革的稳步有序变革；最后，土地制度的改革布局要切实与构建人民富裕、国家强盛、中国美丽的国家发展大格局相融合，不断开拓创新推进土地要素市场化改革，持续提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，充分发挥土地要素在助推实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中的战略性作用。