闫曼娇，陈利根，兰民均

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

1 引言

城市的虹吸作用及农村机械化水平的提高，使得大批农民工涌向城市及其周边区域[1]，城市郊区及城中村集体建设用地经济价值逐步凸显[2]。与此同时，大城市房价租金比、房价收入比居高不下[3-4]，人地矛盾加剧，2020年北京房价收入比达到41.7，深圳为43.5，上海为36.1，广州为34.1①数据来源于NUMBEO网站（NUMBEO国际房价统计数据库）、易居研究院网站。http://admin.fangchan.com/uploadfile/uploadfile/annex/2/1841/5ebe50ad82d50.pdf， https://www.numbeo.com/cost-of-living/in/Beijing。，住房制度的改革势在必行。有限的住房供给与流动人口的增加造成住房供需失衡、职住空间失配。集体土地建设租赁住房是构建租购并举住房体系和城乡统一建设用地市场的重要抓手之一。从国家层面看，集体土地建设租赁住房政策起到缓压作用：能够有效增加租赁住房供应，建立健全房地产平稳健康发展长效机制。在村集体层面，改革起到拓渠增收作用：国家让渡土地征收利益赋权集体土地，一方面可以盘活集体土地用途，另一方面丰富了集体经济组织和农民增收渠道，还可以通过租赁房物业管理、配套服务，扩大农村人口就业，形成长期稳定的收益来源，共享工业化、城镇化发展红利；进一步地，集体土地建设租赁住房政策的实施可以促进集体土地优化配置和节约集约利用[5]，促进“土地城镇化”向“人口城镇化”的转型[6]。

目前学界对集体土地建设租赁住房的相关研究较少，主要研究视角集中在集体土地建设租赁住房市场定位、试点经验概述与总结、投资融资建议及其治理等方面。具体来看，集体土地对租赁住房市场扩容是打破城乡二元土地制度的突破口[7]，避免了“中国贫民窟”的形成[8]，是重大的制度创新，但其对缓解住房短缺作用有限[3]，改革过程中配套农村公共设施建设会导致农村租赁住房的成本负担增加[9]。改革重塑了农村内部、城与乡、政府与基层间的利益格局[10]。集体土地建设租赁住房融资主要来源于政府趸租预付租金、联营入股、集体自筹资金[11]，开发模式可以划分为政府出资主导、企业受让土地租赁、村企合作开发三种模式[12]。现阶段项目运营过程中仍存在利益分配方式不明确，风险防控机制不健全等问题，阻碍了政策的有效实施[13]。项目实践创新方面，学者提出利用房地产投资信托基金[14]及“由发展权供资”[15]的融资新渠道，并制定了租金定价相关模型[16]，从多中心博弈竞合协同治理[5]、法律内涵及相关关系[17]出发剖析集体土地建设租赁住房治理机制。进一步地，改革实施的同时，应注重与城中村治理等相关政策衔接[18]，协同保障改革成效。现有研究方法较为单一，已有的研究多为项目试点地区案例研究或理论剖析。

集体土地建设租赁住房作为住房政策改革的一环，其运行机制受到诸多因素影响，系统研究对于明确政策运行机理、探究政策运行效果意义重大。系统动力学方法在土地资源系统剖析[19-22]与政策效果评价[23-25]中的运用扩充了研究的方法论。而目前学界缺乏从系统论的角度剖析集体土地建设租赁住房这一创新性政策。基于此，本文将供给与需求作为两翼，政策运行效果作为主体，从系统论的角度切入，剖析政策供给子系统、项目供给子系统、土地供给子系统、承租人需求子系统内部与系统间相互影响，并对集体土地建设租赁住房系统进行仿真模拟，以期为政策更好运行提供政策建议。

2 研究区域与数据来源

2.1 研究区域

北京市早在2010年就开始筹划利用集体土地建设租赁住房[17]，2011年原国土资源部以函复形式拉开北京集体土地建设租赁住房序幕，2014年正式出文探索建立集体土地建设租赁住房试点，力求破除法律桎梏和政策难题。2017年出台一批更加细化的集体土地建设租赁住房相关政策，涵盖项目准入条件、申报主体、资金筹措、规划布局、租赁模式、审批程序、产权管理等内容，鼓励引入银行等金融机构的资金支持，为各区域开展集体土地建设租赁住房工作提供资金支持与政策指导。截至2019年1月11日，全国集体土地建设租赁住房试点城市已扩展至18城（第一批试点城市包括：北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都，第二批试点城市包括福州、南昌、青岛、海口、贵阳）。

图1为北京市集体土地建设租赁住房发展概况，2018年北京市完成集体土地建设租赁住房供地209.2 hm2，预计2021年内供应1 000 hm2土地；项目数量方面，截至2021年1月北京市已有44个项目在建①数据来源于北京市政府门户网站。，可供应房源5.75万套。北京市集体土地建设租赁住房建设面积占全国18个试点城市集体土地建设租赁住房总面积的2/3[3]。北京市集体土地建设租赁住房的探索，从政策出台与实践探索方面都起到了先行先试的引领作用，基础数据详实，因而本文选取北京市为研究对象，剖析其政策运行系统，总结可实施可复制经验。

图1 北京市集体土地建设租赁住房进展Fig.1 Progress of rental housing construction on collective-owned land in Beijing

2.2 数据来源

本文从供给与需求两个维度，构建政策供给、项目供给、土地供给、承租人需求4个子系统，对北京市集体土地建设租赁住房政策系统运行效果进行仿真模拟，定义政策基期为2010—2020年，模拟期为2020—2030年。依据数据可获得性及统计口径的一致性并参考相关文献筛选指标，数据主要来源于北京市已投入运营项目案例数据（表1）、相关门户网站、“北大法宝”数据库、《北京统计年鉴（2020）》及北京市第七次全国人口普查公报等。各子系统的输入变量参考学界已有的相关研究[4,26-31]进行指标筛选，指标含义及数据来源如表2所示。

表1 北京市部分项目情况梳理Tab.1 Review of pilot projects in Beijing

表2 系统输入指标及数据来源Tab.2 System input indicators and data sources

3 机理分析与模型构架

3.1 机理分析

从供给与需求的角度将北京市集体土地建设租赁住房政策系统划分为4个子系统（图2）。政策供给子系统主要为集体土地建设租赁住房相关政策出台的系统。政策供给子系统的指标选取借鉴多源流理论，从问题流、政治流、政策流选取“国家政策”“平台搭建”“媒体报道”“门户网留言”“舆情危机”变量作为影响北京市集体土地建设租赁住房出台政策数量（以下简称政策供给）的影响因素。国家级政策具有最高的政策势能[32]，界定了下级政策的可行集范围，其政策压力促使地市级政策的出台。平台搭建是政策颁布到落地实施的桥梁，如“多规合一”平台、银企合作平台、住房租赁公共服务平台、保障房投融资平台、租赁监管平台等信息共享平台共同保障北京市集体土地建设租赁住房的建设。媒体报道指标表征媒体对政策的曝光程度，借助百度搜索引擎，精确查找关键词“集体土地建设租赁住房”“集体用地建设租赁住房”“集体建设用地建设租赁住房”“集体土地租赁房”“集体租赁房”，搜索条件为：精确查找并包含完整关键词，按照年份统计集体土地建设租赁住房的报道数量。门户网留言指标是人民需求及对政策关注度的反映。舆情危机指标借助百度舆情指数进行表征，由于缺乏直接表征集体土地建设租赁住房舆情指数，故选取“保障房、租房、房价、廉租房、经济适用房”舆情指数共同表征集体土地建设租赁住房舆情指数。项目供给子系统反映项目建设情况，地方政府、开发企业、集体经济组织是项目建设的核心利益相关者。本文原模型中设置项目成本为10亿元；投资回报率6%，预计投资回收期10年。北京市出台了《北京市发展住房租赁市场专项资金管理暂行办法》等项目补贴相关政策保障项目资金与运行。在土地供给子系统中，将银行投融资优惠按照5%项目补贴进行模拟。土地政策领域相关政策出台也会促进集体土地建设租赁住房政策的出台与实施，故将宅基地改革政策、租购并举政策、租赁房政策等相关政策实施状况一同列入土地供给子系统进行考察。承租人需求子系统中，房间面积、租金数据来源于已投入运营项目相关数据，交通、配套设施情况由1～5按照程度分为“低—较低—一般—较高—高”5个档次，系统初始设置值为一般等级。流动人口数据来源于《北京统计年鉴（2020）》、北京市第七次全国人口普查公报。

从子系统间的相互影响来看，政策供给子系统是政策运行的基础，只有在政策可行的基础上，项目才能允许建设，政策供给子系统为项目供给子系统提供专题调度、倒排工期、快速审批通道等，保障项目子系统的高效运行，同时，政策供给子系统为土地供给子系统提供选址范围，用地审批及专人管理，项目供给子系统与土地供给子系统反过来为政策供给子系统提供建设支持与土地要素支持。土地供给子系统结合承租人需求，规定土地供给要符合规划且毗邻园区、新城，承租人需求子系统又会将需求反馈给土地供给子系统。项目供给子系统为承租人需求提供项目供给，从交通区位、租金、面积、配套设施、通勤距离等几方面影响承租人需求，反过来，承租人为项目供给子系统提供需求反馈，各个子系统间相互连接相互影响，子系统内部运行完好，子系统之间配合良好才能保障整个政策系统的健康高效运行。

3.2 模型构建

基于集体土地建设租赁住房系统运行机理分析（图2），借助Vensim软件构建北京市集体土地建设租赁住房的系统动力学模型（图3）并进行情景模拟。北京市集体土地建设租赁住房的Vensim系统模拟模型由常量、辅助变量、水平变量、速率组成。箭头极性的标注原则是：箭头由变量A指向变量B，若变量A与变量B呈现正相关关系，则箭头极性为“+”，即随着变量A的增加，变量B增加。具体来看，北京市集体土地建设租赁住房政策系统包含了土地供给子系统、项目供给子系统、政策供给子系统、承租人需求子系统，系统内列举了主要影响指标，子系统间相互连接与影响。

此即为色散-耗散条件的最终表达式. 若离散格式使r偏大, 则伪波可能会污染数值解. 这些伪波偏离精确的对流波, 行进相当长距离. 另一方面, 若r偏小, 则数值解可能会避免伪波, 但耗散误差将超过所必需的而影响可分辨尺度. 由r确定的最优化条件保证了伪波成分的色散和耗散之间的合理平衡.

图2 集体土地建设租赁住房政策子系统内部关系构建Fig.2 Construction of internal relations of the policy subsystem of rental housing construction on collective-owned land

图3 北京市集体土地建设租赁住房政策系统模拟模型Fig.3 System simulation model of the policy of rental housing construction on collective-owned land in Beijing

基于上文构建的北京市集体土地建设租赁住房政策系统模拟模型，借助趋势外推法、回归曲线估计等方法对模型数据进行拟合分析及预测，经过多次运行调整修正进而确认系统模型方程及其系数，使最终建立的模型拟合结果逼近北京市集体土地建设租赁住房发展现状数据，历史性检验结果误差在10%有效范围内（表3）。最终得到模型计算方程如下所示：

表3 模型历史检验结果Tab.3 History test results of model （%）

（1）平台搭建 = SMOOTH（平滑前平台搭建，平滑时间）①Vensim软件中的延迟函数。；

（2）政策供给=0.278×国家政策+媒体报道/1 000 +平台搭建+舆情危机/10 000 +门户网留言/0.75 +阈值-2.2；

（3）开发企业=资产回报率×250 - 0.025×回收期 - 0.025×成本；

（4）集体组织=资产回报率×250 - 0.025×回收期 - 0.025×成本；

（5）地方政府=SMOOTH（国家政策×1.75，平滑时间）；

（6）项目供给=地方政府+开发企业+土地融资+集体组织+调节值；

（7）宅基地改革政策=DELAY1（平滑前宅改进程，平滑时间）①；

（8）租购并举政策=SMOOTH（平滑前租购并举政策，平滑时间）；

（9）租赁房改革进程=租购并举政策+税费优惠；

（10）租赁房政策=INTEG（租赁房改革进程，0）；

（11）土地供给=宅基地政策×土地融资×0.5 +租购并举政策×平滑时间×税费优惠+租赁权益保护×土地融资×0.5 +承载值；

（12）承租人需求=SMOOTH（平滑前流动人口/10，平滑时间）+交通+房间面积+租购并举政策+租赁权益保护- 0.01×租金+税费优惠+配套设施；

（13）整体效果变化率=0.05×土地供给+ 0.1×承租人需求+政策供给+项目供给；

（14）集体土地建设租赁住房政策效果=INTEG（整体效果变化率，0）。

4 结果分析

4.1 不同情景模拟及分析

为对北京市集体土地建设租赁住房政策运行效果进行更加科学、全面的模拟预测，本文设计了压力型、需求型、要素型、市场型4种情景进行模拟，考虑到操作的可行性，具体选取输入系统中的常量指标：国家政策单位转换、面积、租金、配套、交通、平滑时间、银行投融资优惠、成本、资产回报率、回收期变量作为情景模拟的控制参数。

具体而言，北京市集体土地建设租赁住房政策的出台首先是上级政策压力作用下的结果，压力型情景即模拟上级压力增压情况下北京市未来集体土地建设租赁住房政策实施效果。国家政策单位转换变量作为调节国家政策压力指数的指标，用于对压力型情景进行模拟。需求型情景即模拟承租人需求变动情境下政策实施效果。面积、租金、配套、交通情况通常是承租人考量的主要指标，选取这4个指标模拟承租人需求改变后集体土地建设租赁住房政策效果。土地要素是集体土地建设租赁住房政策实施的基本保障，要素型情景模拟土地供给效率及融资优惠力度变动情境下政策效果，由于项目申请与项目审批、土地供给与项目落地间存在一定的时间滞后性，要素型情景在原模型滞后时长设定为2年的基础上，减小平滑时间，缩短为1年，其政策意义为土地要素供给更加高效，提高银行投融资优惠力度，缩减土地使用费等相关税费，确保土地供给数量基础上增加供给效率，以期模拟要素供给改变后的政策效果及其对政策效果贡献的敏感程度。集体土地建设租赁住房政策在市场的大环境中运行，市场是政策运行的根本动力，良好的市场运行环境能够激发市场主体活力，市场型情景模拟市场利好情境下政策效果情况，成本、投资回报率和回收期是项目建设的关键因素，通过调节这三个指标的大小模拟市场型情境下项目供给情况的变动。对原模型及4种模拟情景的政策效果进行比较分析，以期寻求政策实施效果改善的最重要抓手和着力点，更加便捷高效改善政策实施效果。模型模拟基期是2010年，模拟时长为20年。原模型经过参数校准与平滑处理，使政策曲线尽量与前10年曲线拟合，并在此基础上预测未来10年北京市集体土地建设租赁住房政策效果。模拟参数情况如表4所示。

表4 模拟参数情况Tab.4 Simulated parameter situation

图4为北京市集体土地建设租赁住房子系统仿真模拟情况。可以看出，20年间，4个子系统数值均呈现上升趋势。图4（a）为政策供给子系统，压力型情景下政策供给数量高于原模型及其他三个模拟情景，呈现出前期增幅大后期逐步放缓的趋势，可以看出国家政策压力的增大能够促进政策供给数量的增加，但在2030年左右，随着政策供给数量的增加，政策逐渐细化及明晰，政策公共域减小，逐渐饱和，4种情景政策供给数量趋于相近。项目供给子系统中，前期市场型情景项目供给曲线最高，但压力型项目供给曲线增长速率最大，到后期压力型项目供给曲线增幅减缓，逐步与市场型情景接近。要素型项目供给曲线较低，需求型情景和原模型一致。由此可以看出，政府行政压力及市场因素能够刺激项目供给效率的增加。至2030年，原模型和需求型情景可实现项目供给150个左右，压力型与市场型能够实现项目供给175个左右①项目供给指已经开工建设的项目，不包含未开工项目。。土地供给曲线呈现出“S”型特征，前7年，土地供给曲线增长缓慢，北京市集体土地建设租赁住房进展缓慢，如集体土地建设租赁住房第一村海鶄落于2010年开工建设，由于政策配套及相关标准不足，项目建设进展一度驻足不前，随着政策的相继出台，土地供给及项目供给才逐步增长。2017—2024年土地供给会大幅增长，直至后期土地供给增速减缓。情景间对比可以看出，要素型情景曲线最高，平滑时间及银行投融资优惠能够促进土地供给效率的增加。至2030年，土地供给可达2 000～2 500 hm2①一个普通小区占地面积约5 hm2，北京市2019年已开工与未开工项目比例为1 : 2左右，按照此比例，2030年土地供给与项目供给数量可大致匹配。。长期看来，项目供给与土地供给的边际曲线效率递减。原因可能涉及：随着项目供给数量的增加，一方面，条件优越的地块，如产权清晰、区位优良的地块已经率先投入运营，且区位优良的地块具有稀缺性与不可再生性，剩下的土地产权大多不清晰或区位条件欠佳，其周边配套薄弱，而区位条件正是承租人需求考量的主要因素，因而，随着时间的增加，项目供给效率递减；另一方面，随着项目供给的增加，集体土地建设租赁住房的正效应减弱，负效应累加，总效应增幅减缓，因而项目供给量增幅减缓。承租人需求子系统中，需求型情景曲线最高。随着集体土地建设租赁住房政策的推广和项目的建设，其配套设施不断完善，价格优势不断显现，会有更多的新市民阶级选择集体土地建设租赁住房模式。

图4 集体土地建设租赁住房子系统仿真模拟Fig.4 The subsystem simulation of rental housing construction on collective-owned land

4.2 政策效果模拟

图5为北京市原模型及4种模拟情境下集体土地建设租赁住房政策效果仿真图形，其中，压力型情景政策仿真效果最好，其次为市场型情景。由此可以看出，上级行政压力是推动集体土地建设租赁住房建设的主要动力。在我国特殊的体制机制背景下，中央政府意志作用下的政策势能能够促进基层政策的出台及政策的推进，但由于中央与地方利益目标不完全一致，如何在激励地方政府行动积极性的基础上更高效推动政策运行是未来要考量的内容之一。集体土地建设租赁住房是典型的“投资大、回收期长”的项目，加之政府对集体土地建租赁住房租金进行限价，要求其租金定价低于周边同品质小区，集体土地建设租赁住房项目的市场供给端活力有待进一步加强。从目前北京市已经上市的集体土地建设租赁住房项目来看，项目一经上市即租赁一空，集体土地建设租赁住房市场处于住房市场的大环境中，目前集体土地建设租赁住房市场仍然供小于求，具有巨大的市场需求。较低的租金及品质保障是市场需求旺盛的基础。良好的税费优惠及充足的土地供给、快速的项目办理通道、较短的回收期都能激励项目建设相关主体的积极性，提高项目供给量，保障政策的顺利高效实施。未来，市场的调节与对集体土地建设租赁住房市场相关的优惠政策出台能够助推政策的运行，进一步激活集体土地建设租赁住房市场活力。土地要素供给是集体土地建设租赁住房政策实施的必要保障，在我国土地资源供给紧缺的大环境下，探讨集体建设用地整理盘活及供给路径具有重要意义。需求方是集体土地建设租赁住房政策的生命线，只有需求才是政策实施的意义与不竭的动力，随着人口红利的减弱，如何在充分发挥劳动力优势的基础上保障劳动力权利降低人口流动门槛是政策需要考量的另一方面内容，需要与租购并举政策衔接起来，共同打造良好健康的住房市场环境。

图5 集体土地建设租赁住房政策模拟Fig.5 The policy simulation of rental housing construction on collective-owned land

5 结论与建议

本文从系统论角度切入，将政策运行效果作为主体，供给与需求作为两翼，剖析4个子系统内部与系统间相互影响，并对集体土地建设租赁住房系统运行仿真模拟，得出以下结论：（1）模型能够较为科学预测集体土地建设租赁住房政策发展效果，4个子系统间相互作用共同构成集体土地建设租赁住房系统；（2）随着时间推进，子系统曲线均呈现上升趋势，至2030年，集体土地建设租赁住房土地供应量达到2 000 hm2左右，已开工或投入运营项目共计150个左右；（3）对比压力型、需求型、要素型、市场型4种模拟情景，政策效果的影响方面，政府压力因素是最主要正向影响因素，其次为市场因素、承租人需求因素、土地供给因素。

基于以上结论，得出以下政策建议：第一，政策供给方面，集体土地建设租赁住房政策实施的过程中，要注重与相关政策的衔接，促进政策体系互惠共补协同发展。首先，集体土地建设租赁住房与城市租赁住房应当是优势互补的关系，助力形成有梯度的住房体系；其次，集体土地建设租赁住房政策与相关住房政策相结合，探索创新发展模式，如集体土地建设租赁住房政策可以与长租公寓运营结合探索集体土地长租公寓住房模式，与特色小镇、创新创业产业园政策衔接，形成聚集效应；再次，集体土地建设租赁住房政策与租赁房改革、农村产权制度改革、“三块地”改革政策衔接，共同保障政策可实施性与可延续性。最后，政策供给过程中注重经营风险、道德风险防控，明晰政策运作规则，完善政策传导机制，建立科学监控机制。第二，项目供给方面，激发市场积极性，激励市场主体参与。借助成立信托基金、搭建融资平台等措施拓宽市场主体资金筹措渠道，同时鼓励地产企业发展经营性物业减缓市场主体资金压力，激发市场活力，探索形成市场化、规模化、专业化建设及运营模式，建立项目绿色审批通道，打造多元化、标准化、长寿化精品项目。第三，土地供给方面，合理优化土地供给结构，加快租赁用地供给。遵循城市规划相关政策进行选址，注重与产业园区交通枢纽、公共设施的位置关系，保障承租人职住平衡目标的实现。推进集体产权制度改革，明晰集体经济组织股权与财产权内涵和实现形式。探索抵押融资及集体土地发展权融资渠道。也可以进一步有条件、有范围打破集体经济组织股权的村社边界，完善用益物权。第四，承租人需求方面，注重中央与地方联动，构建租购并举长效发展机制。一方面，加强对租房市场的监管，强化租赁合同备案，落实租客的公共服务赋权，提高租客的居住体验；另一方面，加大政府部门协同服务力度，从户籍、就学、医疗、社保、就业等方面进行制度和政策改革, 增加市民对租赁住房生活方式的获得感和认同感。综合运用政策、市场、要素、需求等途径保障集体土地建设租赁住房的良好推进。

文章从供需系统视角入手对北京市集体土地建设租赁住房进行仿真模拟，这一尝试对于剖析集体土地建设租赁住房政策发展趋势及北京市试点经验总结是一个有益的尝试，集体土地建设租赁住房系统是一个复杂系统，一方面，学界尚无从系统动力学视角开展的相关研究，另一方面，由于数据庞杂，获取难度较大，模型的科学性有待进一步提升。搜集更充实的指标数据扩充模型并提高模型科学性是下一步需要深入研究的问题。