在多重挑战下保安全促转型

陈 迎

一、全球面临严峻的多重危机

2022年6月，在纪念斯德哥尔摩人类环境会议召开50周年的大会上，联合国秘书长古特雷斯指出，全球面临气候变化、生物多样性损失、污染和废弃物三重危机，导致地球生态环境退化，威胁可持续发展目标的实现。可持续发展目标是2015年联合国通过的《2030年可持续发展议程》的核心内容，包含17大领域的169个目标。这17大领域可以分成三个层次，气候和生态系统处于底层，是人类可持续发展的自然资源基础。人类的生产和消费处于中层，包括粮食和水安全，社区和城市的可持续发展等。人类福利处于上层，包括减贫、减少不平等、体面工作和经济增长、和平正义等。气候变化、生物多样性损失、污染和废弃物造成的地球生态系统退化将影响人类的生产消费，进而造成人类福利的重大损失。2022年是很不寻常的一年，环境危机不断加剧，新冠肺炎疫情仍未平息，俄乌冲突陷入胶着状态，粮食危机、能源危机、恶性通胀等接踵而至，人类社会面临严峻的多重挑战。

2022年4月4日，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布第六次评估报告(AR6)第三工作组报告。报告指出，全球温室气体排放处于人类历史的最高水平，延续现有政策不能实现2℃或1.5℃的温控目标，到21世纪末，全球增温幅度可能会达到3℃甚至4℃。要实现1.5℃的温控目标，需要全球在2050年左右实现碳中和；要实现2℃的温控目标，需要在2070年左右实现碳中和。总之，应对气候变化刻不容缓，加速行动有利于全球可持续发展。

俄乌冲突是一次重大的黑天鹅事件，对世界经济和政治带来重大影响而且可能影响深远。仅从能源角度看，俄乌冲突引发了一场制裁与反制裁的能源博弈，必然对全球碳中和进程产生重要影响。短期来看，俄乌冲突直接造成了欧洲能源供应紧张，导致能源价格上涨，并波及全球。但从中长期来看，各国都不得不增强能源安全意识，不得不加快绿色低碳转型的步伐。我们不能把短期和长期问题混为一谈，以看笑话的心态认为“欧洲用不起天然气了”，“欧洲重启煤电要放弃和背叛碳中和目标了”，有意无意地忽视欧洲应对能源危机和加速能源转型的努力，甚至以此作为心理安慰，放松对中国能源转型的紧迫感。例如，德国在积极采取各种措施替代俄罗斯天然气的同时还考虑更长期的能源转型，德国经济部部长表示，天然气只是一种短期的过渡性能源，为了实现德国碳中和的目标和电力系统深度脱碳的目标，并不希望被长期锁定在天然气这种化石能源上。德国虽然放弃了2035年100%绿电目标，但议会通过的“复活节一揽子计划”和相关《可再生能源法案》的修订标志着可再生能源的发展被赋予了极高的地位。如果德国在2038年前完成退煤目标，并不会影响2045年实现碳中和的目标。美国一方面趁机扩大向欧洲出口天然气，另一方面也没有放松自身的能源转型。所以，从全球来看，俄乌冲突短期对碳中和进程造成了一些困难，但长期来看，前进道路上遇到坎坷是正常的，全球面向碳中和目标的方向不变，绿色低碳转型步伐还会加速。

二、中国面临复杂的多重挑战

在全球多重危机的大背景下，中国现在面临哪些挑战呢？首先是疫情的风险。最近上海、北京的疫情反反复复，使很多经济活动暂停。中国从2021年第三季度以来，已经连续三个季度碳排放呈下降态势，其中第二产业下降明显，第三产业和居民用电量同比增加，这种情况与疫情有很大关系。经济下行压力增大，就业压力增大，稳经济的任务很重，一些地方出现“‘双碳’工作可以先放一放”的想法。其次是能源安全压力大。目前我国提出坚决不允许出现拉闸限电的情况，全力实现煤炭和电力保供。统计局最近数据显示：2022年4月，发电量同比下降4.3%，火电发电量同比下降11.8%；2022年5月，发电量同比下降3.3%，火电发电量同比下降10.9%。虽然煤炭的消费量下降，但是产量在上升，最近又新建了一批大型的煤电项目，国务院也为稳定煤炭和电力保供提供了大量的资金。一些观点将能源安全等同于能源保供，等同于短期煤炭和电力保供，与双碳目标对立起来，恐怕有失偏颇。

三、以高度的战略定力促进发展转型

中国面临复杂的国际国内形势，在多重挑战之下，更要充分理解双碳目标与高质量发展的关系，坚持高度的战略定力。绿色、低碳、可持续都是高质量发展的内涵，目标指向高度一致，发展转型势在必行。第一，统筹能源安全和转型发展，不能片面强调能源安全而忽视能源转型。短期的煤炭和电力保供，应当是强化基础设施建设、理顺能源管理机制努力的一部分，是为长期转型发展做准备的，要有利于长期转型发展。如果短期保供成为未来长期转型发展的阻碍，那么将会非常危险。统计数据显示，2022年1—4月，我国进口原油1.7亿吨，进口量减少了1000万吨，但是进口金额为1151亿美元，反而增加了，有预测认为，2022年进口原油成本可能会增加1000亿美元以上。能源转型要付出成本，但高度依赖进口化石能源实际上也付出了巨大的成本。第二，统筹供给侧和消费侧，不能片面强调保供，只从生产侧保供，忽视消费侧管理。不是所有的能源消费都是合理的，都是必须不惜代价保供的，因为仍然存在大量的高排放高污染的“两高”项目，无条件低价格保供不能为这些企业节能增效提供激励，只能将经济发展模式继续锁定在高碳的发展道路上。2021年12月，中央经济工作会议强调建设能源强国，结合2014年提出的“四个革命、一个合作”能源安全战略，形成新的战略布局。四个革命是指能源供应革命、能源消费革命、能源技术革命和能源体制革命，只强调从供应侧保供是片面的。第三，大量投资化石能源基础设施有资产沉没和长期碳锁定的风险。从全球煤电厂的分布来看，1990—2020年，煤电厂越来越高度集中在中国。在全球实现碳中和目标和我国推动双碳目标的大背景下，仍然大量投资化石能源基础设施，将来必然出现大量资产沉没，使我国发展长期锁定在高排放路径上。第四，国际碳中和竞争，时不我待。国际碳中和进程已经开启，我们没有其他的选择，各国都已经站在新赛道上，欧洲和美国并没有放慢脚步。如果我们因为欧洲重启煤电就认为我国的双碳目标可以松一口气，只顾眼前能源安全而忽视长期能源安全和发展转型，那么在国际竞争中，不进则退，我国很有可能落后并错失重要的战略发展机遇。

总体而言，在碳中和的进程中，各国的发展路径不同，发达国家和发展中国家的路径不同。虽然殊途但是同归，最后各国必将转向绿色低碳可持续发展的未来。

(作者为中国社会科学院生态文明研究所研究员、

中国社会科学院可持续发展研究中心副主任、博士生导师)

为双碳目标实现打好政策和机制保障的坚实基础

赵黛青

中国科学院广州能源研究所地处广州，习近平主席公布我国“30-60”碳达峰碳中和目标以来，我们能源战略与低碳发展研究中心承担了广东省及市县不同尺度的碳中和情景和路径、碳达峰行动方案等战略研究任务，重点关注地方政府如何准确贯彻新发展理念，落实和推进碳达峰碳中和进程，实现绿色高质量发展。谈几点工作中的体会。

一、建立标准统一、经纬通达的全国碳收支统计和认证体系

这个问题并不是一个很新的问题，但在推进碳达峰行动方案的实施过程中，这又是一个非常基础且迫切的问题。尽管各级政府都在抓能源和碳排放的统计体系建设，但是，越是深入基层，我们越感觉到数据来源分散，采集和统计不成体系，“双碳”工作没有得到有序、统一、规范的推进。

碳排放空间是一种稀缺资源，在没有建立碳市场的情况下，碳排放空间的价值还无法与经济活动的成本核算直接挂钩，现在，全国碳市场已经建立，用能权交易和绿电交易机制也都将建立起来，未来在推进碳中和的进程中，市场机制将发挥越来越大的作用，碳排放空间的商品属性会越来越量化地体现出来。我们希望建立更为丰富的市场机制，通过流通、交易等市场化手段对节能降碳提质做出正确的投资引导，这些机制的实现都高度依赖于在不同边界尺度上对碳排放信息准确、及时的掌握，如果信息采集工作跟不上，那么后续的机制设计、目标考核、任务分解与推动都没有扎实的数据基础。

之所以强调数据的问题，是因为国家已经提出考核机制要从“能源双控”向“碳排放双控”转型。考核机制的转型，实际上体现了我们国家在协同绿色高质量发展和双碳目标实现的制度设计上的智慧和远见。要完成约束考核机制的转变，需要尽快、有序、科学地建立一套支撑体系，这个问题非常紧迫。从实际情况看，很多地方提出的碳达峰方案存在目标设立的量化分析不足的问题，各级政府关心的转型成本、资金组织、全社会怎样形成合力等，都需要量化的分析，没有完整的数据系统支撑是很难做到的。我们在工作中感受到了这样的迫切需求，在此建议，国家能够自上而下地尽快建立标准一致、经纬通达的碳收支统计体系。

地方政府并不是没有意识到数据的重要性，相反，现在地方政府在组织项目和试点的时候，十之八九提出的第一个任务就是建立可视、动态的管理平台，这个愿望非常迫切，政府和企业都想做这个事，但是如果缺乏有序、统一、标准化的做法，各自为政，就没有办法满足上下一体化、全国一盘棋落实和推进双碳工作的迫切需求。

二、加强“能源双控”向“碳双控”过渡的制度研究

不同国家的发展进程不一样，虽然各国都在朝碳中和的目标努力，但是各国所处的阶段不一样。大部分发达国家已经实现碳达峰，能源消费总量增长已经明显放缓，减排和发展已经基本解耦，这时，他们可以全力应对深度脱碳的问题。

中国目前必须直面增长和减排的协调与平衡问题。在此形势下，我国提出的一些重大制度改革，推出新的考核机制，一定会对地方政府未来的发展战略产生很强烈的指引作用，因此需要精细深入地做好前期准备，开展一些示范或者试点工作。比如说，这种能源和碳排放的考核制度转变，是不是可以从并行转向逐渐更新，实际上这是我国约束性管控制度的一种递进，应该不断探索。出台能源和碳管控目标是为了引导高质量发展，所以，既要考虑在一段时期内强调制度的并行，还可以考虑从考核新增项目排放和考核既有产能排放等不同方面选择最有效和低成本的设计思路。

我们认为，在国家准备启动一些重大机制创新和行动计划之前，应选择一些合适的城市或者省，做好前期的试点或研究工作。广东具有能源结构相对多元化的特点，工业现代化进程跑在全国前列，新兴产业占比较高。同时，广东也面临着一个问题，即能源强度和碳强度在国内都处于比较领先的水平，特别是像深圳、广州这样的城市，希望考核机制能够引导地方持续地开拓绿色高质量发展的空间，立足当下，谋划长远，所以我们建议在广东这样的地区，开展碳双控制度的前期研究和试点。

三、把推进双碳目标融入绿色粤港澳大湾区建设

国务院在2019年2月出台《粤港澳大湾区发展规划纲要》以来，已经出台了三个有关湾区内重点区域发展的重要文件。第一个是《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，然后是《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，2022年6月出台了《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》。粤港澳大湾区是我国高质量发展、面向世界、走向强大的重要示范区，也是我国未来可持续发展的一块重要试验田。我们中心这几年一直在开展粤港澳大湾区能源转型情景和路径的研究，后续也希望能够与领域内专家们多合作，研究粤港澳大湾区如何把实现双碳目标落实到建设国际一流湾区的解决方案、科技创新和合作机制等问题。粤港澳大湾区有着独特的人文环境，文化底蕴丰沛，科技人才辈出，产业发展空间很大，粤港澳大湾区建设应当在碳达峰、碳中和方面做出成果，累积实践经验。

(作者为中国科学院广州能源研究所研究员、博士生导师)

事先保障2030年前碳达峰的策略

周 勇

一、全国碳达峰时间点的最佳选择是2029年

2030年前实现碳达峰是中国做出的国际承诺。碳达峰碳中和1+N政策体系的第一份文件提出，到2030年实现碳排放稳中有降。因此，2029年是中国实现碳达峰的最后一个年份。

实际上，如果仅考虑碳达峰，中国可以在2021年到2030年的任何一个年份，通过行政手段实现碳达峰。因为经过前面近十年的大气污染治理等多项行动，能源消费量和碳排放量增长缓慢，或者说开始进入徘徊期，只要把碳达峰当成唯一的目标，就可以通过类似前几年采取的一些铁腕手段实现碳达峰。一些国内权威研究机构、智库机构等，在这几年我国对能源(尤其是煤炭)实行严厉的双控政策背景下，预测中国将于2025年实现碳达峰，最近又提出中国有望2027年碳达峰。 在中国承诺由2030年左右达峰，提前到2030年前碳达峰的情况下，哪一年碳达峰实际上是一种主动的权衡利弊的战略选择。

最近一年半，我们也做了一些碳达峰方面的研究，发现在碳排放强度五年下降18%的情况下(假设“十五五”时期也是这样)，碳达峰时经济增长速度的上限是4.05%。国际经验显示，碳达峰时的经济增速比这个上限低很多，而且不会有大的持续反弹。

中国还要实现民族复兴大业、跨过中等收入陷阱，党对全国人民承诺在2035年基本实现社会主义现代化。实现这一目标要求的增长速度是5%以上，也有专家说是4.8%，都比4.05%的上限高不少。

显然，同样情况下，越早达峰，经济增速越慢。因此，简单的逻辑是，只有2029年实现碳达峰，才有可能实现2035年的经济目标。即使如此，经济增速仍有可能达不到2035年前平均5%以上的要求，还必须采取积极的经济发展政策，也还要去除前几年形成的，比如说六项以上的能源环境类约束性指标，或者使其具有一定的弹性，才能实现相对宽松环境下的经济高质量发展。

也就是说，上述三个条件都能达成，才有可能实现2035年的经济目标。这对中国很重要，由此才可能避免像南非、巴西等国家的教训——当年已经接近发达国家的门槛，但因为过激的环境政策等而落入中等收入陷阱。更何况，中国多了碳达峰目标的约束，目前正在负重跨越中等收入陷阱。所以，中国在很多方面必须非常谨慎。

二、事先保障2029年实现碳达峰的手段

只有事先制定保障2030年前碳达峰的措施，才能避免事后无计可施。要保障全国2029年实现碳达峰，2029年之前必须在严禁盲目新增“两高”产能的前提下，让现有生产能力按照市场规律充分发挥作用。不能继续采用前几年累积下来的应对雾霾大爆发过程中各种应激性约束指标，形成“合成谬误”，捆住企业的手脚，让其难以积累资金，妨碍低碳转型。而对于存在短板和“卡脖子”问题的“两高”产业产能，必须切实落实国家的部署，否则就不得不高价购买国外的产品或者继续被“卡脖子”。

在确保2030年前碳排放正常增长的情况下，现在就要告知企业2030年即将采取的铁腕措施，包括一揽子行政和市场措施，也可以称之为“碳达峰风暴”，永久性地压低碳排放量，这也符合国际规则。主要采取大幅度减少免费碳配额、大幅度提高碳价格、大幅度淘汰落后和相对落后的产能、加征碳税等手段，集中淘汰一批“两高”产能。

这样形成的峰值，肯定会比用行政手段压制工业企业正常生产而形成的峰值要高一些。这些充分发挥作用的“两高”产能，到2030年将有较大比例在完成其正常的生命周期后退出，并不会增加后续碳中和的难度。而在2030年前，如果一直压制“两高”产业的正常增长，经济发展会受限，能源消费和碳排放就会进入平台振荡期，而且很可能持续振荡到2030年以后。国际经验显示，这种情况下2030年之后的小波动也有可能超过2030年前的峰值。如日本因为福岛核事故重新启动燃煤电站，导致本应保持的2007年碳达峰(与美国金融危机后形成碳达峰时间一致)延后了好几年。在这方面，我们必须要保持清醒的头脑。

三、吸取大气污染防控的教训，防止碳达峰过程中出现事与愿违的结果

2013年开始，中国高度关注以雾霾大爆发为代表的大气污染等问题。最新研究成果显示，燃煤烟气治理的技术缺陷导致秋冬季节的雾霾持续不断，以及夏季前后出现臭氧污染和轻霾不断。盲目采取远比国际标准严格的氮氧化物排放标准，其他主要污染物排放标准越提越高，边际效益逐渐变低，甚至出现相反的效果。大气污染防治攻坚和蓝天保卫战收官之后，现在又开始新的深入打好蓝天保卫战，说明前两次并不圆满。在碳达峰进程中，这是绝对不允许发生的。要高度警惕专业性很强的环境技术政策容易受利益相关者影响的问题。避免千里之堤，溃于蚁穴。

环保技术政策出现失误，导致燃煤烟气治理技术缺陷集中发力，引发雾霾大爆发，对经济社会发展的负面影响很大。一些南辕北辙的措施、内卷化的指标等，都造成严重后果，必须予以纠正。尤其是一些有问题的环保技术政策，不能再披上“低碳发展”和“为了碳达峰”的外衣，继续造成效率上的事倍功半，甚至南辕北辙。要科学减污，更要科学减碳，在碳达峰碳中和方面也是如此。

在欧盟高举应对气候变化大旗，通过碳关税削弱中国出口产品竞争力的情况下，我国各种政策的制定都要认真研究其科学性、可行性和长期影响，不能落入发达国家遏制中国发展的圈套，不能走南非和巴西等国落入中等收入陷阱的老路，更要警惕用惯性思维和应激性政策来应对作为中长期目标的碳达峰。

(作者为齐鲁工业大学(山东省科学院)二级研究员，山东省生态文明研究中心主任)

从碳排放总量控制视角考量碳市场和绿电消纳机制改革方向

毛显强

从碳排放总量控制视角考量碳定价机制和绿电消纳机制，对于我国实现碳达峰碳中和目标意义重大。

一、从“能耗双控”到“碳排放双控”，提出碳排放总量要求是协同实现双碳目标与保障能源安全的重大决策

从“能耗双控”到“碳排放双控”是2021年底中央经济工作会议提出来的。我们不应该把这个转变简单地看作应对拉闸限电的权宜之计，而应当视为战略性方向。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中的提法是要以碳强度控制为主，碳排放总量控制为辅，要求完善能源消费总量(能耗总量)和强度的双控。“能耗双控”的弊端，去年一些地方发生拉闸限电的情况可见一斑，它的主要问题是：不利于区分对待化石能源和非化石能源(特别是绿电)，对化石能源和非化石能源(特别是绿电)的消费都有限制作用。而从“能耗双控”向“碳排放双控”转变，不仅放开了对非化石能源(特别是绿电)消费的限制，更重要的是，这意味着高层首次正式提出了碳排放总量控制的要求。

二、 现行的碳市场配额确定与价格形成机制不能满足长期碳总量减排要求

现行碳市场的碳配额确定与价格形成机制无法长期有效促进碳总量减排。因为现行的碳市场机制是基于基准值来测算发电企业的碳配额。这种配额确定方法有其优越性，因为它不会出现像欧盟碳市场在第一、二阶段时配额发放过于宽松，导致一段时期内出现碳市场价格崩溃的情况，有利于保持强度控制下的价格稳定性，并能激励电厂提升发电碳效率，降低单位供电量的碳排放强度。但是，弊端也很明显——它毕竟不是真正的总量控制。从长期来看，随着能源的生产和消费总量的增长，即使发电市场全部由高效率发电企业占据，全行业碳排放总量仍然可能在规模效应的主导下不断增长，而不会受到目前碳市场配额确定机制的约束。因此，未来基于碳排放总量控制目标，通过市场手段和计划手段的合力不断收紧碳配额是必要的。

仅有覆盖电力市场或者部分部门的碳定价机制也是不够的。因为人们会转向碳价机制尚未覆盖的领域获取化石能源。因此，建立全面覆盖的碳定价机制有其必要性。如果完全仰仗碳市场，那么就应该将绝大部分碳排放量都纳入交易体系，也可以完全用碳税全面覆盖绝大部分碳排放源。另外，还可以同时使用碳税与碳市场，用碳税去覆盖碳市场没有覆盖到的那一部分排放。如果能够采取这样全局性的碳定价机制，对于避免碳泄漏、尽快引入绿电改善能源结构，有很大的好处。

三、现行绿电消纳机制简单“叠加”碳市场机制无法有效助力提高绿电占比

之所以特别强调绿电消纳问题，是因为能源低碳化是碳中和的前提，而电力是未来能源的枢纽，所以电力低碳化是能源低碳化的前提。电力低碳化主要取决于绿电规模的扩大和在电力结构中占比的扩张，所以，绿电供给和消纳很大程度上决定了未来的碳中和前景。我国的绿电发电装机增长很快，符合中央对碳达峰碳中和工作“先立后破”的要求。但如果绿电消纳跟不上，未来仍有发生“弃风弃光”的可能。

当前，主要的绿电消纳机制“叠加”碳市场碳定价机制，并不能有效助力提高绿电占比，有效降低碳排放总量。原因在于，目前的绿电消纳主要是基于各省级单位的“消纳责任权重”机制，理论上讲，当某一用电主体的绿电消纳量增长时，允许其使用的火电量也可以同步增长，而火电的增长实际上会带来碳排放总量的扩张。同时，在现行的碳市场价格形成机制下，碳的成本并不能被有效地传导到火电的供给成本和电价中去,让绿电形成成本和价格优势。只有在基于总量控制的全局性碳定价体系中，碳价格信号才能够被有效地传导到供电成本和电价中。

现行的绿证交易基本上可以判定为一种低效的体制安排。主要原因是，基于自愿交易的绿证制度对绿电的增长不会起到根本性的促进作用；而绿电消纳主体(各省区市)有多种方式来完成消纳责任权重指标，没有必要真正去市场上购买绿证。

四、全面覆盖的碳价机制与绿电交易市场相结合才能促进绿电增长、改善能源结构

相关部门显然已经意识到了绿电消纳机制中存在的问题。2021年9月，我国绿色电力交易试点正式启动。在“碳排放双控”或者碳排放总量控制的要求下，绿电交易市场成为提高绿电占比、改善能源结构的重要工具。一旦市场主体或行政单元承担起碳总量控制(减排)的责任，通过绿电交易市场购买绿电，既能够实现碳排放总量控制的要求，又能够满足能源的需求，是“控碳赋能”的必然选项。在这个“控碳赋能”机制下，市场对绿电的需求将会增加，进而产生相应的环境溢价。需要强调的是，只有建立全面覆盖的碳价机制，才能使碳市场(及碳定价)与绿电交易市场(及绿电价格)产生有机互动，才能实现最大的“增绿(电)、降火(电)、减碳”效益。

所以，核心结论就是：未来，我国应建立起全面覆盖的碳价机制，并与绿电交易市场相结合，“控碳赋能”联动，促进绿电占比有效增长，持续改善电力能源结构，有效推进碳达峰后的碳中和进程。

五、补充思考：绿电CCER认证、电价改革以及调峰火电

各方对于是否应当将绿电转换成核证减排量(CCER)并进入碳市场进行交易有一些讨论。我的回答是否定的，即使要做也是少量的、局部的、过渡性的，因为过去我们做CCER其实就是给绿电的环境价值一个实现的机会。在未建立全面覆盖的碳价机制或实施碳排放总量控制时，这么做等同于提供补贴；如果能够建成全面覆盖的碳价机制或实施碳排放总量控制，绿电的价值将在绿电交易市场中充分实现，就没有必要这么做了。

2021年国务院常务会议提出，要推动电价的浮动机制，价格上下浮动能够达到20%。这种浮动虽然不是直接针对绿电的，但是与火电相比，绿电供给的可变成本、边际成本是比较低且比较稳定的，不会受到煤炭价格涨跌的影响。所以较高的市场化电力价格有利于绿电发展，理应受到欢迎。

关于绿电与调峰火电的关系可能是未来需要关注的一个问题。绿电具有不稳定性，要维持电网稳定供电，需要电源保障、储能、调峰、跨区输送、智慧电网等技术提供保障。但是，目前储能面临比较大的规模瓶颈和技术瓶颈，核电最好作为基荷能源来使用。大规模接入绿电以后，为了保障能源安全，还需要经过灵活性改造的火电加以配合。从这个意义上讲，在电力低碳转型发展的早期，绿电与火电主要表现为竞争和替代的关系；但是，今后两者可能会在一定时间和空间范围内形成协同互补的关系。这引发另外一个问题——当我们要消纳更多绿电的时候，仍需要保留相当比例的火电来调峰稳供。在碳达峰阶段，相关影响尚未凸显；但是进入碳中和阶段，如果调峰技术不能取得突破，那么继续保持较高的调峰火电装机会不会影响碳中和进程？这个问题还需要进一步的研究。

总之，“碳排放双控”转换是对碳排放总量控制的前瞻。因此，相关各方对于“十四五”“十五五”乃至“十六五”时期的碳中和路径，需要继续深入研究，适时做出相应的调整和安排。

(作者为北京师范大学环境学院教授、博士生导师)

关于建立碳排放总量控制制度的一些思考

杨 秀

近年来，我国的碳强度持续下降，碳排放总量却呈现持续上涨趋势，根据能耗统计测算，2021年的二氧化碳排放比2020年增长约4亿吨。完成碳达峰目标并在达到峰值后实现下降面临较大挑战，需要总量控制作为增强约束的“天花板”。

碳排放总量控制制度是有效约束碳排放量增长并实现下降的政策工具，在经济、能源等方面是非常好的引导手段，也是向国际社会展现我国减碳决心的明确政策信号。

回顾我国的碳排放政策，我国从“十二五”时期就开始讨论碳排放总量控制制度，2011年首次出现总量控制的说法。在《“十二五”控制温室气体排放综合工作方案》中，结合碳排放权交易试点制度，提出建立碳排放控制制度。《“十三五”控制温室气体排放工作方案》不仅要求有效控制温室气体排放，而且要求工业(钢铁和水泥等行业)部门、优化开发区域要率先达峰，或者总量趋于稳定；在制度方面，明确提出要逐步探索建立全国碳排放总量控制制度。

我国的一些地方已经开展了相应的实践，在第二批和第三批国家低碳试点城市的低碳试点方案中，都明确提出了碳排放达峰的年份，一些城市还出台了相应的政策。上海、北京、镇江、宁波、武汉等较为积极的低碳试点城市都开展了对碳排放总量控制的探索。例如，镇江在“十三五”时期对下辖区确定了碳排放强度和总量指标。北京在任务的分解方面走在前列，在“十三五”期间对能耗和碳排放总量进行双控，分解到每一个区。上海也是在能耗和总量控制的基础上，对能源结构进行调整，对非化石能源进行了分区安排，重点企业由市级部门来调控，一般工业和非大型公共建筑由下辖区来调控，从目标、手段、政策、管理等方面对碳排放总量控制进行了一些支撑性的探索。武汉的情况比较典型，2017年以市政府的名义出台了《武汉市碳排放达峰行动计划(2017—2022年)》，把到2022年的碳排放达峰目标分成三步进行双向分解，既分到领域层面，如工业、建筑、交通、能源等，又分到区县层面，而且还落实到责任单位，每两年进行一次评估和考核。这不仅仅是一个碳达峰的行动方案，也是一个非常明确的总量控制制度。

当前，我国不断完善碳达峰碳中和1+N政策体系，其中碳排放总量控制制度是讨论热点。政策要求主要体现在三个方面：第一，将控制碳排放总量的思路纳入宏观政策文件，从“十四五”时期到实现碳达峰，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。长远来看，要统筹建立二氧化碳总量控制制度，目前处于过渡阶段，要提前做好准备。第二，碳排放总量控制制度不是凭空而来的，要建立在能耗双控和碳强度控制的基础上。《2030年前碳达峰行动方案》特别提出，碳排放控制要与能源消费控制协同管理、协同分解、协同考核，实际上对分配方法、指标、人员和将来的评估考核指标体系等方面给出了明确的指引。第三，进一步强调重点领域、重点部门要提出碳排放控制目标。例如，国务院机关事务管理局和生态环境部等四部委提出，公共机构要在“十四五”期间将二氧化碳排放总量控制在4亿吨以内，政府率先垂范；工信部提出钢铁、有色、建材等重点行业在“十四五”期间要在控制碳排放总量方面取得阶段性成果。

国际上，欧盟(尤其是英国、德国)都制定了地区或者国家层面的碳排放总量控制制度，由于这些国家已经进入碳排放总量下降和管理阶段，所以我们可以借鉴经验，但是不能完全照搬。欧盟可以作为典型案例。随着欧盟气候雄心的不断提高，采用三部门法，以电力、重工业为基础，对各国的排放目标进行测算和修正，这一做法为我国碳排放总量的省域分配提供了参考。英国是在气候立法和设定碳排放目标方面走在前列的国家。2008年，英国通过了《气候变化法案》，建立碳预算制度，规定每五年提出未来三至五年的碳排放总量要求(目前更新到了2037年)，这样的阶段性气候目标对我国未来设定和安排国家总量目标具有借鉴性的意义。

分析国际经验，有三条可供我国借鉴。第一，通过立法提高总量控制目标的约束力和有效性。我国亟须制定《应对气候变化法》和《碳中和法》，为碳排放总量控制制度提供法律保障，为各部门的责任、义务分配提供强有力的法律依据。第二，明确分配总量控制任务。欧盟的总量控制任务分配既分部门又分国别，英国则主要按照部门进行分配，同时做到激励与约束并举，有的目标与碳交易相配合，有的任务则通过标准来实现直接管控。第三，定期开展评估。英国、德国都成立了独立的气候变化委员会，英国气候变化委员会每年都会进行跟踪评估，以强化监管，为议会提供报告，督促执行。

建立我国的碳排放总量控制制度，建议按照四步走的步骤。首先，研判国家目标。这个目标应该与经济、社会和环境的发展相协同，符合我国对国际社会的承诺，承担与国情相称的义务。其次，考虑目标分配原则。从公平、效率、减排责任、历史排放、减排能力、经济水平等角度对目标进行合理分配。再次，落实机制保障。分配方案确定以后，还需要落实机制提供保障支撑，在部门之间乃至全社会开展责任分工。最后，开展定期评估。国家目标、分配原则和落实机制构成了系统性的制度，这个制度的实施情况、进展需要定期评估，评估结果向社会公开，以便提高评估的有效性。

总而言之，碳排放总量控制制度是碳达峰后持续控制碳排放、持续降低碳排放总量的有效手段。为了在2030年前我国碳排放达峰后能够顺利实施，促进碳排放稳中有降，应尽早做好准备。第一，做好总量控制制度与能耗双控和碳排放强度控制的衔接工作。第二，总结国内外已有的经验，分析地方实践过程中出现的各种问题，比如法律法规、数据体系、责任分解、评估措施等，对设计制度非常有帮助，应当对目前的分配方法、政策影响等关键问题深入研究。第三，“十四五”期间，要在重点区域、重点部门和重点行业尽早开展试点，及时总结经验。

(作者为清华大学气候变化与可持续发展研究院研究部主任、副研究员)

国际国内碳市场建设及思考

唐人虎

一、碳市场机制的核心要素

建设碳市场有几个要素特别关键，否则碳市场就不完善。这些核心要素包括总量目标、配额分配、覆盖范围、交易对象、交易主体等。此外，交易额从何而来，碳排放监测核算、报告、核查体系如何确定，履约机制怎样设定等，都是必须考虑的现实问题。可以通过对比这些核心要素寻找中国碳市场与国际碳市场的差异。

二、中国碳市场发展情况

中国建设碳市场从2011年开始试点，到2016年增至8个试点地区，再到2021年7月16日我国正式成立全国碳市场，经历了“十年磨一剑”、由试点逐步走向全国的过程。一个市场或者说一种经济工具要对一个国家的经济形势有影响力，就必须形成一定的规模。从2013年6月18日深圳等试点碳市场开始交易，到2021年底，全部试点碳市场的交易总额约为126亿元。到2022年7月，全国碳市场成立一周年之际，交易总额预期大概率不会超过100亿元。换言之，十年时间，中国碳市场的交易总额约为220亿元，这样的交易规模一方面暂时无法影响经济形势，另一方面也表明未来还有很大的成长空间。

三、国际碳市场发展情况

作为一种主流的碳定价机制，碳市场已经得到国内外广泛认可，各国都在开展碳市场建设。碳市场基本覆盖了全球GDP的54%，但覆盖的温室气体排放量仅占23%。这是因为温室气体包含很多种，而目前的碳交易对象仅针对二氧化碳排放。

一个碳市场本身的控排规模，是指碳市场覆盖的碳排放总量。2021年中国碳市场启动，成为全球覆盖碳排放量最大的碳市场，但中国碳市场的交易规模还远远不足。此前部分媒体提到我国是全球最大的碳市场，这一说法并不准确。

四、中国与欧盟碳市场对比

通过国内与国际碳市场的对比，可以总结碳市场建设经验，借鉴碳市场机制设计。以欧盟碳市场为对标对象，选取市场体量、交易品种、碳价水平、配额总量确定方法、配额分配方法、市场稳定机制、MRV方法、监管部门、现存问题与挑战等为对标要素展开分析。

市场体量方面。欧盟碳市场覆盖排放约20亿吨，拥有超过5000亿美元的交易规模，占全球碳市场比重约80%。中国碳市场目前纳入的电力行业覆盖排放约45亿吨，年交易额约100亿元，远不及欧盟碳市场。而我国碳配额是欧盟的3倍，理论上若未来交易活跃度达到欧盟碳市场的水平，交易规模预期将达到1万多亿美元。当市场体量、交易规模足够大时，才能对经济产生实质性影响。

交易品种方面。欧盟碳市场的交易品种包括现货及衍生品，交易主体根据未来的排放许可，调整自己的排放水平，选择主动减排或者购买排放配额，到下一年进行履约。现货换手率约为45%，期货换手率约为530%。碳期货有助于活跃市场，促进套期保值，以市场化手段帮助企业实现低成本减排。中国碳市场的交易品种只有现货，包括CEA(碳排放配额)和CCER(国家核证自愿减排量)，尚未开展期货交易和衍生品的期权交易。现货换手率约为2%，其中只有17%是线上挂牌交易，83%是大宗协议交易。

碳价方面。2022年6月30日，中国全国碳市场配额价格为58元/吨，欧盟碳配额价格为90欧元/吨(合人民币630元/吨)。目前，我国碳价约为欧盟碳价的十分之一，未来存在极大的想象空间。

配额总量确定方面。中国碳市场采用自下而上法，以各地配额基数审核加总为基本依据，综合考虑有偿分配、市场调节、重大建设项目等需要，最终研究确定全国配额总量，下一步要将碳市场发放配额与国家减排总量目标更紧密地匹配起来，反映市场诉求。欧盟碳市场由自下而上法(2005—2012年)转变为总量递减法(2013年至今)，配额总量按照一定比例收缩，且配额总量递减的速率在加快，进而推动减排进程。

配额分配方面。目前全国碳市场的碳配额都是免费发放的，预期未来可能会逐步开展有偿分配，部分试点碳市场尝试实施配额有偿拍卖制度。配额分配采用基准线法，即企业配额量等于基准线与当年企业实际产出量的乘积。免费分配碳配额，技术层面复杂，但从政治层面来看相对容易，人为操作空间大，配额信息透明度不高。欧盟碳市场自2013年起，将拍卖机制设定为默认配额分配方法，并计划于2027年实现全部配额的有偿分配，目前电力行业配额为100%拍卖，其他行业逐步提高拍卖比例。拍卖机制从技术层面来说比较简单，但是从政治层面来看，需要各种协调工作。随着碳市场基础建设逐步完善，信息透明度不断提高，可能会从免费分配逐步向拍卖机制过渡。

市场稳定机制方面。目前我国是自下而上确定总量，由领导专家进行动态调控。然而“处庙堂之高”考虑动态调控的实际结果其实并不容易，动态调控有时可能会产生意料之外的负面作用，短期内可能会破坏碳市场的有效运作，中长期可能会影响碳市场，帮助实现减排目标。欧盟碳市场自2015年设立市场稳定储备机制(MSR)，通过调整拍卖配额供应数量来解决配额供应过剩或短缺问题，有助于稳定市场预期，降低碳价暴跌风险。

排放监测、报告与核查(MRV)方面。中国碳市场基于核算法，第一履约期对未开展燃煤元素碳含量实测的企业，按0.03385吨碳/吉焦计算，可能高估了企业实际排放量，并易滋生数据造假隐患。欧盟碳市场基于核算和连续监测相结合的方法，利用连续排放监测系统(CEMS)直接测量烟气流量和烟气中二氧化碳浓度，按照控排设施排放量分类管理，低层级直接采用缺省值，高层级采用实测值。

市场监管方面。中国碳市场受业务主管部门监管，监管单位由发展改革委转为生态环境部。欧盟将碳配额定义为金融产品，碳市场受业务主管机构、金融监管机构的双重监管，金融监管机构对风险的认知程度更高、管理手段更丰富，金融监管机构的加入有助于管控碳市场风险。

现存问题与挑战方面。中国碳市场目前有许多挑战亟待解决。第一，缺乏高层级的法律支持，碳市场的定位如何，谁来管，管什么，怎么管，这些问题都需要高层级的法律明确规定。第二，长期的市场减排需求和现在确定的总量目标没有联系，市场缺乏长期目标引领和需求预期。第三，管控工作流程尚不完善，系统化的管控流程、举措、主体责任等方面有待明确。第四，数据质量有待进一步提高。第五，CCER改革进展缓慢，CCER机制是否重启并纳入碳市场交易尚未出台官方说明。第六，缺乏长期稳定的定价机制。第七，信息披露机制不完善，市场信息不对称。

五、碳抵消与碳中和概念不同

公众容易混淆碳中和概念和碳市场中的抵消概念。碳抵消机制是允许企业购买减排信用来抵扣其排放量的灵活履约机制，是碳交易机制中对已产生的碳排放进行“抵扣”。而碳中和包括排放和负排放，是对已产生的碳排放的真实抵消，即“净零排放”。我们需要对公众加大宣传，传播正确的专业概念，以期在未来通过主动减排，配合碳汇及CCUS等负碳技术实现碳中和。

六、国际碳市场最新进展

国际碳抵消市场目前处于非政府组织的多元分散状态，可以分为“老世界”和“新世界”。“老世界”里包括清洁发展机制(CDM)、黄金标准(GS)、核证碳减排标准(VCS)等。“新世界”中冒出了很多新玩家，比如自愿碳减排市场规模化工作组(TSVCM)、全球碳委员会(GCC)等。

在全球碳中和进程中，各国对碳减排市场机制有强大需求，对成为世界或区域碳交易中心有强烈期待，渴望通过碳市场机制的设计，争夺全球话语权。一方面，根据2015年《巴黎协定》形成的国际碳减排市场机制，需要长期的谈判才能持续推进。另一方面，一些行业、国家、大型国际组织之间，可能会更早地形成内部的碳减排机制。

(作者为北京中创碳投科技有限公司总经理)

俄乌冲突加快全球现代能源体系建设步伐

王文军

能源是经济资源，更是战略和政治资源。当前世界正处于“百年未有之大变局”中，新一轮能源革命多点爆发，俄乌冲突不断加剧，欧美能源独立步伐加快，碳达峰碳中和呼声高涨，构建绿色、低碳、安全、高效的现代能源体系是全球能源转型的大势所趋。

一、能源安全是现代能源体系建设的基础

能源安全是一个动态、多维度的概念，颇具时代特色。能源安全的提出起源于1973年的石油禁运危机，当时主要是指稳定供应；随着经济社会发展需求、国际政治经济形势、能源技术进步等因素的演变，能源安全的内涵不断丰富。在全球经济朝着零碳转型的新时期，能源安全主要体现在能源供应安全、能源经济安全、能源科技安全、能源环境与生态安全等方面。我国能源对外依存度较高，能源供应安全面临严峻压力，2021年原油和天然气对外依存度分别为72.2%和44.6%。美国能源战略将中国锁定为“重要战略竞争对手”和“主要安全威胁”，国家能源供应安全面临的外部环境不确定性增大。此外，我国以化石能源为主的能源结构面临越来越多的约束和新的安全风险，包括：来自环境容量制约的环境风险、全球应对气候变化战略下的碳约束风险、现代能源体系构建的能源技术风险、清洁低碳能源转型的经济风险等。尤其在向清洁低碳方向转型、最终实现碳中和的过程中，新的能源技术、非传统能源资源、创新的用能方式不断涌现，世界各国能源安全形势不再仅仅取决于对油气资源的控制能力，将更多取决于对变革性能源技术的自主研发能力和竞争力。此外，气候变化带来的全球变暖和极端气候灾害频发，对基础设施建设和运营提出了更严格的安全等级要求。决定能源安全的现实环境正在发生变化，以保供应为目标的传统能源安全观已经不能应对全球能源转型和新时代发展观转变带来的新风险，对能源安全的认知和保障策略必须随之深化和丰富。

二、加快可再生能源开发和利用成为新时期保障国家能源安全的抓手

2022年2月爆发的俄乌冲突敲响了全球能源安全警钟，各国加快能源独立步伐，加强可再生能源开发利用的力度。以欧盟为例，历史上欧盟对俄罗斯能源比较依赖，天然气消费总量的90%来自进口，在进口的天然气中，将近一半来自俄罗斯，欧盟从俄罗斯进口的石油和煤炭分别占总进口量的27%和46%。2021年，欧盟从俄罗斯进口的能源总额将近1000亿欧元，占从俄罗斯进口商品总额的62%。俄乌冲突爆发后，大家都在关注欧盟这个国际低碳发展先锋的反应——欧盟是否会因此重启煤电，退回化石能源时代？事实与部分人的预期相反，欧盟在俄乌冲突发生后的次月就紧急发布了一份文件《欧盟可再生能源(REPowerEU)：欧盟实现经济、安全和可持续能源供应的联合行动》，这份文件又称为欧盟的能源独立计划或者能源脱俄计划。欧盟计划通过节能降耗、能源供应多元化、加速可再生能源发展三项措施，在2030年前摆脱对俄罗斯的能源进口依赖。届时，欧盟可再生能源的总体目标将从40%提高到45%；实施专门的欧盟太阳能战略，到2025年将太阳能光伏发电能力翻一番，到2030年太阳能装机达到6亿千瓦；可再生能源制氢1000万吨，进口1000万吨，以取代难以减碳的工业、运输部门所使用的天然气、煤炭和石油。

欧盟能源政策的目标、行动方式正在发生一些微妙的变化，变得更加务实。比如，欧盟已经将天然气和核能项目的投融资正式列为“可持续融资类别”中的“过渡”(1)欧盟把可持续经济活动分为三类，分别是“环境可持续”“有利”和“过渡”。“过渡”类是指虽然造成碳排放，但目前在技术和经济上不可替代，而且不阻碍低碳替代方案发展和应用的经济活动。类。天然气和核能项目是否属于“过渡”类的经济活动，之前欧洲各国争论比较多，俄乌冲突和疫情使欧盟最终下定决心走出关键的一步，这标志着欧盟能源转型进程从理想化逐渐走向务实。《欧盟可再生能源(REPowerEU)：欧盟实现经济、安全和可持续能源供应的联合行动》在2022年5月有部分更新，但是主体内容没有太大的变化。为了顺利推进这项方案，欧盟准备启动3000亿欧元的资金，这笔资金被喻为欧盟能源转型的“涡轮增压发动机”。欧盟气候投融资计划对这笔资金的来源和用途制定了非常详尽的安排。第一，这笔资金主要来自欧盟复兴措施基金和欧洲基金，这两个基金的主要资金来源是贷款和成员国赠款。第二，基金如何使用、每个领域的分配比例、具体的目标、如何监管等都有详尽的安排，这一点值得我们学习。当前，我国碳达峰碳中和行动还有很多工作等待部署，如何高效率地使用资金、筹集市场资金、激励社会投资，需要进行系统安排和政策部署。

三、我国现代能源体系建设已取得阶段性成效

构建绿色、低碳、安全、高效的现代能源体系是我国力争到2030年前实现碳排放达峰、2060年前实现碳中和的重要抓手，其中，能源安全是国家安全的基石和其他领域安全的依托。如果能源安全得不到保障，其他方面无从谈起。我国非常关注能源安全问题，提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，在能源消费、供给、技术、体制和国际合作等方面部署了大量工作。“十三五”时期，我国能源结构持续优化，低碳转型成效显著，非化石能源消费比重达到15.9%，煤炭消费比重下降至56.8%，常规水电、风电、太阳能发电、核电装机容量分别达到3.4亿千瓦、2.8亿千瓦、2.5亿千瓦、0.5亿千瓦，非化石能源发电装机容量稳居世界第一，单位国内生产总值(GDP)二氧化碳排放下降48.4%，提前完成中国对外承诺的到2020年的目标，扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。从能源消费与碳排放的弹性关系看，中国新增能源的碳排放系数已经由2.17(1980—2011年)下降到0.81(2014—2020年)，这意味着能源结构低碳化的持续推进已经取得显著效果。同时，我国能源科技创新能力显著提升，新能源和电力装备制造能力全球领先，各类新模式、新业态不断涌现，能源国际合作产生重大影响，中国已从全球能源治理的重要参与者、贡献者逐步向世界舞台中心迈进，从“跟跑者”向“领跑者”转变。但是，我国油气资源的短板长期存在，区域性、时段性能源供需紧张问题时有发生，网络安全等非传统安全风险日益突出。随着新能源的不断接入，传统电力系统以火力同步发电机为主的运行方式随之改变，连锁故障、停电等风险日益加大。由于我国的资源禀赋特性，目前主要以大规模集中开发、远距离输送的发展模式为主，风电场普遍位于电网末端，当地电网结构普遍比较薄弱。未来，集中送出的风电总装机容量越来越大，接入电力系统的电压等级越来越高，风电场发生事故对电网的影响程度也将越来越大。

四、把握现代能源体系建设节奏，稳步迈向碳中和

未来10年是中国基本实现国家现代化和碳达峰的关键阶段，需要解决工业化、城镇化、信息化等多重发展带来的碳排放增长刚性压力。“十四五”将是“控增量、促转型”的关键时期，如何在保障安全的前提下实现能源强度和碳强度下降，在2030年前扭转碳排放总量持续增长的态势，需要多方协同发力，既要处理好突破技术瓶颈、控制转型成本、促进绿电消纳等整体性和普遍性问题，也要解决局部性、区域性问题，比如极端天气和气候风险威胁新能源和可再生能源设备安全等。

必须坚守国家能源安全和成本可控两条底线，构建坚强韧性、低碳智慧的现代能源体系。一要重视我国能源资源的比较优势，加强国家能源保障实力，平衡局部与整体、近期与远期、减碳与发展的关系，有序、稳妥、阶段性地推进能源转型。充分利用具有比较优势的煤炭资源，做好煤炭清洁高效可持续开发利用，发挥煤炭在保障我国能源安全方面的基础和兜底的软实力，支持煤电在电力系统中扮演新角色。二要顺应各城市能源结构和供需格局差异变大的趋势，以区域为单元建立能源安全预警机制，增强各地风险防范能力，提升现代能源体系韧性。三要把握现代能源体系建设节奏，实现传统能源向现代能源体系转变的平稳过渡，不能把持久战打成突击战。要平衡煤电、气电兜底保供和可再生能源电力发展的关系，使新能源、可再生能源与化石燃料相互调剂，保障供给，循序推进，走成本可控、技术自主、满足需求、绿色低碳的道路，为我国顺利实现碳达峰碳中和战略目标提供绿色动力。

(作者为中国科学院广州能源研究所研究员)

“双碳”标准化建设问题探讨

张成龙

一、推动“双碳”标准化工作的政策背景

碳达峰碳中和目标是国之大计，是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。作为经济活动和社会发展的技术支撑，“双碳”标准是国家基础性制度的重要方面，更是推动实现碳达峰碳中和的重要抓手。中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》对“双碳”标准化进行了重大部署，指明了前进方向。中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，提出要完善绿色发展标准化保障，建立健全碳达峰、碳中和标准。上述意见和纲要对建立健全“双碳”标准体系进行重要部署，为推进我国“双碳”标准化工作提供了根本遵循和指导。可以说，国家层面已经进一步明确将标准化提升到党和国家事业发展全局的战略高度，加紧研制“双碳”标准，为经济社会全面绿色低碳转型提供技术参考。一句话：“‘双碳’发展，标准先行”。要了解“双碳”标准化问题，需要对“双碳”国际标准和我国的国家标准进行大体了解。

二、国际“双碳”标准体系建设情况

近些年来，国际标准化组织(ISO)在应对气候变化、碳排放管理等标准化工作方面进行了大量的研究工作，推出了一系列标准。截至2022年6月，在国际标准化组织已发布的30000多项国际标准中，近1200项标准与气候变化直接相关。另外，在国际电工委员会(IEC)已发布的近13500项国际标准中，有2100多项与气候变化相关。

在国际标准化组织和国际电工委员会发布的与气候相关的3300多项国际标准中，与“双碳”领域直接相关的重要国际标准达1200多项，在研国际标准460多项。包括可再生能源、能源管理和能源节约、新能源汽车与电池、温室气体管理、环境保护、可持续金融以及碳捕集、运输与封存等方面。

国际标准化组织和国际电工委员会组织制定的相关国际标准已初具规模，从国际标准涉及的秘书处看，现阶段涉及“双碳”相关国际标准的33个重要的标准化技术委员会(以下简称TC)或分技术委员会(以下简称SC)中，能源管理和节能领域有7个，可再生能源领域有14个，温室气体管理和环境保护领域有10个，碳捕集、运输和封存领域有1个，可持续金融领域有1个。统计发现，发达国家承担了绝大部分的TC或SC秘书处，中国承担的TC和SC秘书处屈指可数，同时由中国组织制定或在研的国际标准数量也远远落后于西方国家，西方国家在国际标准制定中占据着绝对优势，这必须引起我们高度重视。

三、中国“双碳”标准建设现状

中国“双碳”标准化工作发展迅速。截至2022年6月，“双碳”相关国家标准已有1200余项，在研国家标准300余项，相关标准主要涉及29个TC或SC，这与国际标准化组织和国际电工委员会与碳达峰碳中和相关TC或SC的设置基本一致。

从已发布的国家标准占比看，能源管理和能源节约领域的标准数量占比达43.0%；可再生能源领域标准数量占比为35.4%；新能源汽车与电池领域标准数量占比为8.8%；环境保护领域标准数量占比为7.0%；循环经济和温室气体管理领域标准数量占比分别为4.5%和1.3%，占比较低。

除了国家标准，我国的行业标准、地方标准和团体标准发展同样迅速。从中国标准化研究院获得的数据显示，据不完全统计，目前与“双碳”相关的行业标准有700余项、地方标准1900余项、团体标准200余项，且相关数据处于动态变化中。虽然地方标准和团体标准的等级低于国家标准和行业标准，但制标热度快速提升。

四、面临的问题及对策建议

(一)面临的问题

第一，“双碳”标准体系统筹协调机制不完善。现阶段我国“双碳”标准体系划分为国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准五个层级，由点到面的标准多头制定导致不同层级标准之间容易出现交叉和重复的现象，且各领域标准体系独立存在，彼此协同不够充分，呈现出“标准孤岛”的状态。正因为目前我国尚未形成系统、全面、完善的“双碳”标准体系，所以标准统筹协调不足，标准与政策衔接不紧密。

第二，“双碳”标准理论研究储备和技术创新不足。在大量的“双碳”研究成果中，与“双碳”标准相关的研究成果屈指可数，存在明显的标准研究储备不足的问题。以人大复印报刊资料《生态环境与保护》为例，2021年1月至2022年6月共全文转载有关“双碳”的论文35篇，但与“双碳”标准研究相关的文章一篇都没有，在整个圈稿、选稿的周期中，在重点刊上看到的相关研究成果实属凤毛麟角。理论研究和储备不足必然导致与“双碳”标准相关的基础技术研究和创新不够。

第三，“双碳”标准有效供给不足。当前我国“双碳”关键标准存在缺失，亟须修订，且标准体系存在诸多空白。如可再生能源现有标准远远不能满足推进可再生能源替代的需求等，亟待制定新标准或进一步修订已有标准。

第四，“双碳”标准实施效果不理想。目前我国“双碳”标准实施效果不好。具体体现在：标准解读与宣传、贯彻、培训力度不够，部分单位不了解、不掌握标准的具体情况；标准实施统计监测手段有待加强。另外，产业链上下游标准制定的分散化使得“双碳”标准无法有效打通应用，增加了标准普及和实施的难度。

第五，与国际标准衔接不够紧密。我国“双碳”标准与国际标准的一致性程度不高，存在部分国家标准与国际标准不接轨的情况。当前，由我国作为TC或SC秘书处发起的“双碳”国际标准数量仍然较少，“双碳”标准的国际话语权不足，导致我国极有可能面临受制于人的不利局面。

(二)对策建议

第一，加强“双碳”标准体系和统筹协调机制建设。构建“双碳”标准体系，研究制定“双碳”标准体系建设的工作计划和具体步骤，应以目标和问题为导向，兼顾近期、中期和远期的标准化工作需求，提出总体建设方案。参考国际标准组织的做法，研究建立跨部门、跨领域、国内国际协同的“双碳”标准化协调推进机制。

第二，加强“双碳”标准理论研究和技术创新。加强“双碳”标准理论研究，为“双碳”标准工作提供关键的基础理论支撑，以技术创新为手段，全面推动“双碳”标准理论研究和实践应用的持续深入。这需要我们发展壮大高水平、专业化、国际化的“双碳”标准化研究队伍，筑牢人才根基。

第三，加大“双碳”标准有效供给。坚持以需求为导向，完善碳排放监测、核算、核查、报告等碳减排急需的基础通用标准。充分释放市场主体标准化活力，扩大标准覆盖范围，加快补齐“双碳”关键标准缺失和修订的短板，稳步推进标准制定和修订工作。

第四，健全“双碳”标准实施机制。加强“双碳”标准解读和标准宣传贯彻工作力度，推动重点领域标准与政策法规的协调，力求同步推进、同步出台。大力开展“双碳”标准化试点，加强产学研用结合，建立“双碳”标准实施信息监测评估机制，形成能够推动理论探索、技术研发、标准研制、推广应用相结合的创新监管模式，加强标准的宣传、贯彻、实施、监督和服务。

第五，对标国际标准加强国际交流合作。加强国内国际“双碳”标准的分析比较，对标国际标准，提升国内国际标准的一致性。以开放合作的态度，积极与国际标准组织各成员国开展合作，融入国际标准和规则体系，积极参与国际标准的制定。依据国情，积极争取在我国成立相关领域新的TC和SC，或由我国已有的相关TC和SC牵头组织制定国际标准，并加强区域标准化合作。另外，学习、转化适合我国国情的国际标准为我所用，同时加强我国国家标准的国际推广，努力为全球应对气候变化、实现低碳发展贡献中国力量。

五、总 结

气候变化是21世纪人类面临的共同挑战，实现双碳目标是党中央高瞻远瞩、统筹全局的重大战略决策。但是，我国的标准体系离全面支撑碳达峰碳中和工作尚有不小的距离，中国的“双碳”国家标准与国际标准相比还有一定的差距。随着经济社会快速发展与资源环境承载能力之间的矛盾日益凸显，我们应进一步完善“双碳”标准体系建设，加快推进各级“双碳”标准尤其是国家标准的制定、应用、实施等工作，积极开展国际“双碳”标准的交流合作，为如期实现全人类的气候目标提供中国智慧和中国经验，进一步提升中国在全球气候治理中的话语权。

(作者为中国人民大学书报资料中心编辑)

把绿色低碳投资作为稳增长稳就业的有效手段

庄贵阳

当前，中国经济形势面临“三重压力”，即需求收缩、供给冲击、预期减弱，还叠加了新冠肺炎疫情和俄乌冲突两个变量。在稳增长、稳就业要求下实现绿色低碳转型，是最严峻 的挑战之一。在这样的背景下，讨论双碳目标与高质量发展，不能回避当前的新形势、新问题、新挑战、新矛盾。

在当前的内外部形势下，中国的投资、消费、出口均承压，亟须找到新的稳增长抓手。碳中和的赛道与工业文明增长模式下的赛道不同，所以稳增长不能回到原来的老路，而是要促进新旧动能的转换，在高质量发展框架下稳增长。一方面，通过稳增长，把经济运行稳定在潜在增长率的合理范围，为中长期的高质量发展创造条件和打好基础。另一方面，在高质量发展目标下，通过低碳赋能促进新兴产业发展，为稳增长提供重要动力。

实现稳增长通常采取宏观调控策略，对消费、投资、进出口进行需求侧管理，以应对短期经济波动，提高经济总量。在高质量发展视角下，宏观调控策略在进行短期逆周期调节的同时，也需要相应调整政策施行的方向和重点内容，兼顾中长期高质量发展的多重目标。也就是说，要把短期的稳增长、稳就业目标和长期的绿色低碳发展目标衔接起来。

在出口和提振消费难度较大的情况下，绿色低碳投资是稳增长的压舱石。绿色投资不仅创造需求，还能形成新的绿色供给能力，带动供需两端的绿色复苏。经济增长与社会稳定、就业有很大的关联。依据近年经济数据计算，目前我国经济每增长一个百分点可实现近200万个就业岗位。绿色低碳领域的投资将为经济增长提供可观的投资推动力。充分释放经济增长潜力，提升投资的有效性，促进碳中和目标下的能源和经济转型，可以很好地拉动经济高质量发展，同时促进就业。

《2030年前碳达峰行动方案》所明确的十大行动领域为投资提供了方向。新能源、储能技术、新型电力系统的构建，建筑、交通、废弃物处理等领域的低碳基础设施建设，智能城市、智能消费、智慧医疗、智慧运动、智能教育等低碳城镇化的投资规模都很大，同时又将推动低碳消费。可以说，双碳目标将从根本上重塑经济模式，改变社会生产生活方式，拉动经济高质量发展。

除了经济增长的稳定性，稳增长还强调经济韧性。当前，粮食安全、产业链供应链安全、能源安全是经济社会发展的首要任务和底线，投资在促进经济韧性与绿色转型相结合的过程中发挥了非常重要的作用。从经济层面而言，产业链重构的核心仍是效率，而效率的核心是数字化和绿色化。中国强大的制造业要“走出去”，必须突破新的碳关税壁垒。

在实现双碳目标的背景下，稳就业特别强调对高碳产业工人的保护与支持。国际气候治理中的公正转型议题涉及就业、关乎民生，被视为保障绿色低碳转型成果人人共享的重要社会机制。双碳目标的实施将不可避免地对相关区域和产业造成影响。许多不符合节能环保要求的“两高”企业会逐步关停并转，导致煤矿、煤电、钢铁等行业的缩减，造成结构性失业。在内蒙古、陕西、山西等煤炭资源比较丰富的地方，在推进双碳目标的进程中，必须坚持公正转型，把就业因素考虑在内。“两高”行业是低技能劳动力相对集中的行业，由于产业政策的调整，产业工人面临结构性的失业压力，可能会不适合新的就业岗位，这在一定程度上会影响社会的稳定。中央经济工作会议提出稳中求进的方针，传统化石能源转型要建立在新能源安全供给的基础上，这种情况已经在我们的考虑当中，转型过程中凸显的就业问题是基本可控的。

实际上，转型过程中受影响的产业工人问题可能还不是特别突出，比较突出的问题是大学生的就业问题。受经济下行影响而产生的就业问题属于周期性问题，具体可以从两个方面考虑解决方案。一是通过绿色低碳领域的投资实现稳增长，带动一部分就业。当我们更换了的竞争赛道，无论生物产业、清洁能源、环保材料等低碳环保新兴行业，还是正处于转型升级期的钢铁、煤炭、电力、建筑、汽车等传统行业，都需要技术人员和咨询服务人员。受过高等教育的大学生可能更适合这些岗位，他们可以在新的赛道中找到就业机会。国际劳工组织(ILO)估计，到2030年，全球将有2400万个工作岗位由绿色经济创造。《2021中国劳动力市场发展报告》提出，双碳目标的落实，带动了新型业务、新型企业、新型行业的蓬勃发展，我国绿色就业规模将持续攀升。二是建议国家考虑实施绿色公共就业计划，可以在生态建设、资源回收利用、社区公共服务等公共领域提供就业机会，消纳一部分大学毕业生和再就业人员。这些领域大部分属于劳动密集型，本身并不产生环境污染，且对从业人员没有过高的专业技能要求。此外，建议国家鼓励国有企业和事业单位通过增加实习或半固定岗位安排一部分灵活性就业，作为涵养低碳人才储备的“蓄水池”，为实现双碳目标集聚原动力。

总之，增加就业的有效手段是有效投资，它是整个经济循环、社会再生产链条的源头。有效投资可以形成就业机会，增加收入，再配上健全完善的社会保障体系，消费潜力自然就调动起来了。投资、消费、就业是一个系统性的循环过程，投资是快变量，消费是慢变量，就业这个中介变量就显得格外重要，所以就业问题一定要得到妥善解决。从中长期来看，促进消费最终还是要回归就业层面，只有保证就业，才能使有购买能力的消费得以持续，从而带动新的投资需求。

(作者为中国社会科学院生态文明研究所副所长、研究员、博士生导师)