马士茹

（南京体育学院，江苏 南京）

一 引言

近年，随着高等教育普及化普通本科院校规模不断扩大，高等教育管理权限逐渐下沉至二级学院。二级学院作为学科、专业为基础的底部沉重组织，直接影响学校教学质量。但是，二级学院管理过程出现种种“不适”，尤其是普通本科院校，相对于双一流高校而言，普通本科院校受地方行政干预性强、学校本身管理官僚化色彩重、二级学院管理自主空间狭小。如何认识并解决这种不适成为优化普通本科院校二级学院管理的重要路径选择。

二 普通本科院校二级学院管理主要存在问题

（一） 大学管理过程科层化

科层制的行政管理模式强调上层管理者的权威，二级学院对学校、职能部门的依赖性较强。大学组织的行政化导致管理过程中的科层化，自上而下的行政管理模式，受传统科层制管理模式的深刻影响，条性管理模式特点突出，上传-下达、命令-执行的常态化模式深入人心，二级学院执行相关通知，主体性不凸出。近年高校管理权力不断下沉到二级学院，但是二级学院在专业建设、教学、财务、人事、招生等关涉二级学院核心的事务仍然受学校职能部门的领导，在遵循校级职能部门的相关制度规定基础上，自主权力空间狭小。因此二级学院如何能从学校职能部门各项规定中解放出来，在管理中拥有一定话语权尤为重要。

（二） 二级学院管理主体界限不明显

二级学院党政领导之间合作与分工不到位，分的过清过细容易导致党、政各行其是、互不干涉，不利于学院二级管理的整体发展。分得不清晰容易导致相互之间的推诿，不利于学院事务的有序推进。大学章程中多数对二级学院的权责规定较为模糊，即在学校授权范围内二级学院在哪些方面自主管理则语焉不详，自主管理权限、范围、内容等没有具体规定，这给二级学院管理带来较大困难。例如大学章程在对二级学院建立师生民主参与机制的具体运行方式中，有46个章程提到应建立教代会，8个章程提到应建立二级学院教代会和学代会，其他关于二级学院具体管理模式并未有详细论述[1]。因此二级学院治理尽管得到各界的一些关注，但是与大学治理相比，无论从制度化角度的大学章程还是从具体管理过程的权责分工，很明显对二级学院层面治理的关注和实际举措不足，而二级学院主体地位仍没有得到实际、具体以及可操作层面的重视和落实。

（三） 二级学院制度建设不健全

二级学院在专业发展、教学管理、学生工作、师资建设等方面管理制度建设缺失甚至是空白，没有制度保障二级学院治理将会无据可依，容易导致在管理过程中的随意性，不利于二级学院管理稳定、有序、合理地进行，加大二级学院管理的难度。缺乏结合学院自身发展特征的制度建设，还容易导致对学校制度依赖，减少二级学院责任担当和管理的稳妥性，无形中会寻求上级部门的制度帮助或管理建议，这又形成对校级或职能部门的依赖，陷入一个恶性循环，限制学院自身办学活力和自主性。因此，二级学院应当根据实际运行情况制定管理制度，突出学院发展的特色优势，为二级学院治理的自主性提供制度依据和保障。

（四） 二级学院师生参与学院管理的积极性不高

二级学院师生参与学院管理的积极性不高、意识不强且缺乏参与二级学院管理的畅通渠道。一般校级层面有教代会、学代会等相关参与学校管理的组织形式，但是二级学院规模小，一般较少成立教代会、学代会等组织。通常在党政联席会或二级学院全院教师大会上，来通过或表决重大事项。但是二级学院的学术属性决定其并不能仅受党政联席会的领导，二级学院的学术委员会、教代会、学代会等都应在二级学院的重大事项决策中发挥积极影响。尤其是学术委员会应对学术范围的事项具有决策权，不应由党政联席会越俎代庖。由于学术性是学院的基本属性，所以要确保学院的学术委员会的学术权力能够独立行使，不受政治权力和行政权力的干预，但受二者的监督[2]。在教学科研、学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等学术事务中履行审议、评定和咨询等职权。

教师对于参与学院管理的积极性不高，缺乏建言献策的动力，更关心论文发表、职称评审等个人事务。学生更缺少参与管理的途径和认识。教师应是该领域最专业、权威的专家学者，他们参与二级学院管理、为二级学院的发展建言献策，尤其是在学科发展、教师队伍成长、人才培养过程与目标等最有发言权，这也是二级学院生存的立命之本，试想如果二级学院的学科发展不前、师资队伍薄弱、人才培养质量差、社会评价低，那么学院办学无疑是失败的、发展前景是渺茫的。

三 关于推进二级学院管理路径的思考

二级学院的办学水平是否有生机和活力直接影响整个大学的实力和水平，切实解决二级学院管理中存在问题，落实二级学院办学自主权关乎一流建设目标实现。

（一） 落实管理权限下沉至二级学院

1.从校-院关系角度，普通本科院校应改变高度集中的管理体制，真正实现管理重心下移，落实学院作为办学实体。将政府已经下放给大学的自主权进一步下放给学院，防止和解决中间截留问题，在招生、专业设置、人才聘用、职称晋升、科学研究、社会服务、国际交流与合作等领域进一步扩大学院自主权[3]。高校应学习这一办学思路，将办学自主权交给二级学院，敢于放权，为二级学院发展服务。

2.从管理（职能）部门-院关系角度，管理部门应该转变自身定位和角色，为二级学院办学发展服务，改变以往二级学院以管理部门的意见命令为指挥棒办学。管理部门应减少行政指令、转变工作职能与作风，减少文山会海、命令指挥，多做服务协调工作。高等教育培养理性完人的目标主要是在二级学院落实，各职能部门应当是为二级学院发展而服务职能部处应该想治学之所想、急治学之所急和解治学之所难，主动、热情、便捷和周到的服务，真诚和创造性地为二级学院治学提供优质服务[4]。本着以人为本的原则，提高效率、简化行政程序和文山会海的负荷，突出“服务”角色，转变思想，以二级学院发展为主体，配合、支持二级学院在其职权范围内拥有的自主管理权力。

3.放权并不是意味着高校不管不问或放任自流，应加强监督和管理。二级学院在权力下移的同时，应该以学术属性为基础，以人才培养为目标，以内涵发展为动力，切实实现二级学院自主管理，释放自身内在潜能和活力，用好管理权，办好二级学院教育。因此，在自治上，二级学院要规范作为、积极作为和理性作为；在被治上，普通本科院校要做到真放真管真服务[5]。明确校级权力与院级权力之间的界限，对二者之间的权力归属进行划分，减少二者权力划分之间的模糊地带。

（二） 明确二级学院管理权限的边界

明确二级学院管理的权限边界，二级学院管理的权限范围之内的事，即界内事；二级学院管理范围之外的事，即界外事；二级学院与校级、职能部门的交叉范围事务，即交界事。在二级学院治理的权力配置方面，要明确权力边界，避免权力盲区，加强权力协同，强调刚性规则[3]。

1.二级学院界内事应具有自主权。在教学、科研、人才培养、师资招聘、招生、国际交流、社会服务等事关学科建设与人才培养等治学相关方面的二级学院应该有自主权。界内之事管理应该以二级学院为主，学校或职能部门为辅，确保二级学院拥有绝对话语权。例如招生方面，生源差异、文理背景、专业特殊性等需要专业的分析和处理，二级学院应拥有自主权。

2.二级学院界外事，即那些不该由二级学院负责和二级学院不擅长的事情，不应该将权力下放到二级学院。那些不属于二级学院治学方面的权力，二级学院无需行使和拥有，以保证二级学院将有效精力用在学科专业等建设上。例如财务包干至二级学院，将经费使用计划、推进、责任、报销等移到二级学院，二级学院教师非专业财务人员，在经费上消耗大量时间精力。应由财务做好充分后勤保障，二级学院教师专心治学。

3.在二级学院与校、职能部门的交界事，即高利害相关、不宜单独承担、需合理分权和相互配合的事情[7]，最容易产生权力的模糊地带，因此，如何协调二级学院与他们之间的权力划分，保障各项事务有效运行至关重要。如一流专业的申报上，由校级统一安排部署，上升为校级重点事务。应以二级学院为主，由教务处牵头协调教务处、科研处、人事处等配合完成。校级层面重要事件应该由二级学院和相关部门协调完成，而非单打独斗，在交界权限方面应发挥长处、突出优势，相互配合、多方协调，以结果最优化为目标。

（三） 加强二级学院制度建设

大学章程落实与实施为大学管理提供法理层面的保障和依据，促进大学管理的有序进行。同样作为二级学院管理也需要制度建设，为其管理提供强有力的保障，一方面可以在管理过程有据可依，另一方面对二级学院管理权限约束。

1.大学章程应明确二级学院治理范围。二级学院治理的职能、职责、权限、结构等，为二级学院制度建设提供参考和依据。如学院层面的决策权、执行权和监督权进行分离，涉及人才培养事务，要做多元决策，要求必须经过师生讨论[8]。大学章程中对二级学院权限明确为其行使职责提供校级层面的制度依据，在确定其职权的同时明确其责任，做到有权必有责、权责一致，促进二级学院为其管理行为负责。

2.二级学院转变角色与职能。“在内部运行机制方面，我们应建立人员组成、决策流程、分歧协商、申诉表达、考核监督、责任追究等制度”[9]。改变二级学院以往依赖性，在管理权限下移后，应转变角色与职能，本着主体治理的责任和意识，依照本院发展特色和实际运行情况，保障二级学院管理有序进行。二级学院制度建设应结合本院发展实际，在管理分工、外出调研、专家讲座、教学竞赛、学生发展等制定相应制度。如在管理分工中，明确党、政之间的职责分工。

3.学校约束二级学院权力。权力下沉至学院，本着有权必有责，有权需监督，违权必追究的原则，制度建设不仅成为权力行使的依据，更加可以对权力进行约束。保障二级学院权力并不是放任自流的、并不是打着专业学术的名号任意妄为的，更不应滋生违规违纪乱象的出现。因此制度建设势在必行。

二级学院制度既能推进管理有序推进，又能对二级学院权力进行一定的约束和限制，保障二级学院在制度化的范围内充分落实其办学自主权。因此，加强二级学院制度建设是保障、规范二级学院自主权的必要选择。

（四） 提高二级学院师生参与管理意识

二级学院作为学术单位其主要事务是学术事务，其基本活动是学术活动，而教师是在该领域最为专业的人，学生是教学服务的主要对象。因此师生应在二级学院治理中发挥重要作用。

激发教师参与管理活力。学院“激活教师自主管理的激情和为教学管理无私奉献、开拓创新的事业心”[10]。充分相信教师智慧在二级学院治理中的重要作用，改变传统冗长的命令链，在不违背教学秩序的前提下让教师团体发挥领导力[11]。畅通教师参与学院管理的渠道和途径，如二级学院教代会、学术委员会等组织成立，在学院重大事项的决策中具有的话语权、知情权和表决权，广泛征求教师意见，让教师意识到自身在学院管理中的重要地位，参与管理、制定决策与自身发展前景息息相关激发他们更深入地参与学院管理中的责任意识和主人翁意识，从内心深处愿意参与学院管理，使教师做到主动参与、献言献策的管理过程当中。

畅通学生参与管理渠道。学生是二级学院教学主要服务对象，学生的参与管理是对教学活动最直接的反馈。传统观念学生参与学院管理较少，由于学生身心发展的成熟性、经验性等相对欠缺，没有学生参与管理的渠道，导致学生参与管理长期缺失。新时期二级学院管理学生扮演重要角色，学生参与管理也应被提上日程。而畅通学生管理渠道，让学生有地方发声、声音能被听到。因此建立二级学院学代会，从分管副书记—辅导员—班主任—学生层层推进，加强宣讲和意识形态建设，让学生意识到参与管理是管理自身的事，与自身息息相关的事，提高学生参与管理热情。

一流大学和一流学科的建设，需要充分发挥大学内部的潜能，激发师生的智慧，用全校师生的力量办好“双一流”大学，充分发挥二级学院在高校建设、学科建设中的主体能力和智慧结晶，发挥二级学院的力量推进一流二级学院建设和二级学院一流学科建设，以一流的二级学院和二级学院一流学科助力高校“双一流”目标的实现。

（五） 提高二级学院行政管理能力

1.党政联席会在二级学院重大事项具有决策权。学院党政联席会是高校中承担人才培养任务的二级教学或科研单位的党政领导班子成员和相关人员，讨论研究和决定本层级单位重大事项组织[12]。二级学院党政领导班子管理能力直接影响甚至决定二级学院在若干重大事项的方向。因此党政领导应提高自身管理知识和能力，提高自身管理理论素养。走出去多交流，汲取优秀本科院校二级学院管理的经验。

2.提高二级学院行政管理能力。转变传统管理理念和方式，加大对行政管理人员的职业素养建设与培训，提高管理人员的业务能力和专业素养，开阔国际化视野和信息化能力建设，切实提升行政管理人员服务二级学院的工作职能，为权力下移到二级学院后能够有效为落实管理职能提供强有力的人员团队保障。加强对行政管理人员的考核机制，在日常工作中要给予行政人员一定的压力，使其摒弃“铁饭碗”思想，定期对其考核评估并与绩效挂钩[13]，逐渐提升他们的服务意识。高效专业化的行政管理队伍可以有效推进二级学院管理质量，推进行政与学术之间的协调合作，行政辅助学术发展，为学术发展提供坚强保障，做好二级学院管理强有力的后盾支持。

四 结语

我国普通本科院校，学校占据管理的先天优势，具有管理的主导权限，二级学院一般接受校级领导和管理。但是随着高等教育发展，管理重心下移已成为必然趋势，二级学院摆脱传统校级行政约束窠臼，突出其学术属性和自主权，激发二级学院师生的内在潜力，焕发新的管理活力和生机。唯有使二级学院从被治理走向适度自主治理，从根本上改善大学的制度德性，才能使人在最充分的意义上成为“人”，真正有利于改善大学生的民生和增强其幸福感，这才是本然的最高的大学治理方式[14]。高等教育的目的是培养理性完人，高等教育的功能是教学、科研、社会服务。由于二级学院的学术属性，而其目的和功能的落实主要是以二级学院为实体组织进行，二级学院管理质量的高低直接影响甚至决定高等教育的整体办学水平，对高校发展起着至关重要作用。因此，应该充分激发学院在高校办学、尤其是“双一流”建设中的主体作用。