广西大学 李思雨

一、案例概述

2020年1月8日，国务院办公厅发布了《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》明确，到2023年，要基本建成覆盖政府行政执行和政务服务全过程的全国统一的基层政务公开标准体系，要使基层政务公开的机制更加健全，政务公开的能力和水平显著提升。事实上，我国对政务公开的战略布局筹划已久。2017年，国务院办公厅印发的《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》中就要求在全国15个省市、区选取100个县市、区作为试点，开展政务公开标准化、规范化工作，以全国为范围的全面施行积累数据、奠定基础。

信阳市潢川县作为河南省8个试点县之一，抓住机遇，高效开展工作，不断加强实践创新，最终全面实现各项试点任务目标，并且探索建立了具有自身特色的潢川模式。本文拟通过对潢川县的案例研究，分析其在试点政策执行中的影响因素，总结“潢川经验”，进而为全国全面推进基层政务公开标准化、规范化政策提供有价值的执行参考。

二、史密斯模型的理论阐述

在一个政策系统中，政策执行是非常重要的一环，同时执行的过程也非常复杂。一直以来，西方尤其是美国的政策科学研究学者们试图从多种角度对公共政策执行的影响因素进行研究，建立起多个政策执行的理论模型，用于解析和提高公共政策执行能力，托马斯·史密斯提出的史密斯政策执行过程模型就是其中最具有代表性的一个。在该模型中，政策执行的影响因素主要有四个：第一，理想化的政策。政策本身要合理、正确，具有可操作性，具体包括政策形式、领域和社会形象等。第二，执行机构，也就是政策执行的单位，内容包含执行单位的组织架构与人力资源和执行者的领导方法、专业技能、执行能力和精神信念等。第三，目标群体，也就是政策客体，政策执行的作用对象，具体内容包含组织或制度化的水平、历史的政策经历、教训等。第四，环境因素，即外部要素，政治、经济、文化环境等。此外，在该模型中，这四个影响因素之间动态平衡。四个变量互相关联、互相作用、彼此制约。总体来说，在整个公共政策的执行过程中，各影响因素之间一旦产生了负面作用，就会造成“紧张”的状况，这时就需要及时对这种状况进行反应，也就是“处理”，经过“处理”，消除冲突，把“紧张”的状态转换到平和状态，再将政策执行成果“反馈”到政策的制定过程中。整个动态流程不断作用、调整，从而实现政策的完善（见图1）。[1]

在我国，政策执行的形式大多是自上而下的，推进基层政务公开标准化、规范化执行也是如此，它是由国务院牵头制定的政策，自上而下地贯彻执行。而史密斯模型的研究途径采取的也是“自上而下”，因此，用该模型工具来分析本案例政策的执行过程具有一定的适用性。本文旨在通过运用史密斯模型的研究方法和研究框架，厘清我国基层政务公开标准化、规范化政策执行过程中的影响因素及相互关系，并尝试给出合理的建议，希望能对该政策执行效果的提升有所助益。

三、基于史密斯模型的潢川县政务公开标准化规范化试点政策执行研究

（一）理想化的政策

1.政策的合法性

基层政务公开标准化、规范化政策是由国家制定出台后，地方政府在明确上级精神的前提下结合地方的实际情况，制定符合地方的相关政策方案，具有法律和规章制度上的效力。现将中央、省、地方发布的政策方案部分整理，见表1。

表1 政务公开相关政策方案①

2.政策的合理性

政务公开是当今社会民主政治的发展要求，也是我国打造服务型政府、创建和谐社会的要求。近年来，在中央的倡导下，我国各基层政府对于政务公开工作的重视度不断提高，但不同地区政务公开的水平参差不齐，更欠缺统一的公开标准和规范。随着社会的进步和发展，人民群众参政、议政的意识在增强，对政府政务公开的诉求也越来越高。正因如此，采取标准化、规范化的方式来实现政务公开，毫无疑问是个更科学、合理的政策创新。[3]

河南省潢川县自中华人民共和国成立以来，始终坚持富民强县的目标，社会经济平稳发展。在河南省推进新型城镇化的“四大样本”中，潢川县位列其中，其城市化水平已达51.5%，也被称为信阳市副中心。因此，在潢川县推行试点工作，一方面可以优化政务服务，提升政府公信力，助力“放管服”改革，进一步推动潢川县的经济发展；另一方面，也为丰富试点成果，进一步在全国全面复制推广提供“潢川”版本，分享“潢川”经验。

3.政策的可行性

潢川县较早就开始着手网络技术方面的筹划和布局。如积极创建“宽带中原”模范县，实现全县网络全覆盖；推动LTE网络建设工程，加速网络优化升级；积极建设“智慧城市”，完善本地区的信息基础设施建设；大力推动城市公共信息服务平台建设，着力实施信息惠民；深入推进数据库、智能化、信息化技术的研发，充分延伸其在政府行政、促进民生等范围的应用；进行网络与信息安全综合管控平台的建设和通信网络应急智慧调度系统的升级改造，完善安全应急装备，构建网络与信息安全的保障体系等。这些都为潢川县试点工作的展开提供了有力的硬件保障，使政务公开标准化、规范化政策的执行更加顺利、可行。

（二）执行机构

1.组织架构

潢川县被国务院列为全国试点县后，县政府领导高度重视，迅速行动，立即成立领导小组，负责全面统筹和落实试点工作；领导小组下设办公室负责指导推进、组织协调和监督检查；县编办、发展改革委、财务局、民政局等配合做好梳理事项、编制清单、规范流程等工作并加强对乡镇办事处的业务指导和工作支持。

2.机制保障

潢川县为保证试点工作的有序推进，进一步明确责任，强化机制保障。第一，增加县政府网络信息中心的人员编制，明确由县政府网络信息中心负责组织、执行试点创建的相关工作。第二，健全工作机制，明确各责任单位的试点工作分工和进度安排，由各相关责任单位的主要领导亲自研究部署，确定一名分管领导具体负责执行。由小组统筹，信息中心协调，相关各部门分工配合，做到任务清晰、责任到人、密切协作。第三，建立监督考核体系，将试点工作加入到年度工作考核中，并由县纪委等相关部门实时监督指导。

（三）目标群体

1.目标群体的认知参与度

在此次政策执行的公开事项梳理中，涉及试点工作的就业、社保、医疗等8个领域的相关单位共梳理出了公开事项32大类608项，并对每一项的内容分条细化、逐项完善。②可以看出，潢川县各级政府部门和相关单位的政策认知参与度较高，各级政府部门积极配合执行，政务公开的试点范围和领域也在不断扩大。

2.目标群体的自身能力

潢川县的试点工作从2017年到2018年取得了很大的成效。平台建设方面，潢川县上线了河南省首个县级党建云平台“潢川红云”，该平台集合组织工作管理、信息咨询和网上办事三大服务功能，全县22个乡镇（办事处）、250余个村成功实现事项审批、流程查询、办理结果“一键式”完成；信息公开方面，在基层政务公开专栏中各单位部门主动依据规范公开的各类信息共计8000多条，在政府官网和政务官方微信上，主动公开的政府信息共计10000多条；在政务服务方面，150多项事项实现“一次办妥”，清理减少办事各项证明120多项，人民群众的满意度和幸福感显著提高。[4]由此可以看出潢川县政府政务公开信息的数量在不断增加，其自身能力也在不断提高，基层政务公开标准化规范化政策的执行效果稳步提升。

（四）环境因素

1.政治环境

全面推进基层政务公开工作、持续提升政务公开工作质量一直以来始终是党中央、国务院的重要战略部署。③2017年，试点政策的推行为潢川县的政务公开提供了发展机遇和政策支持。潢川县在国家、省、市的统一要求部署下，深入执行，积极探索，从政策实施方案制定、机构设置、人员培训、政策宣传等方向全面展开工作，多管齐下为试点政策的顺利执行营造了一个优良的政治环境。

2.经济环境

政务公开试点政策在潢川县的实行也依托于良好的经济环境，在平台建设、网络建设等相关软硬件设施上的财政投入以及完善地区基础设施建设等方面，都为实施试点政策提供了重要经济保障。

3.文化环境

随着社会经济的发展，生活水平的提高以及互联网和新媒体的不断壮大，潢川县人民群众对于政务公开的认知以及参政议政的意识在不断提高，对政务公开的诉求也越来越高。而潢川县政府部门随着试点工作的推进，也愈加意识到政务公开的重要性，服务意识增强，对试点政策的接受度、支持度和参与度都在不断地提高，政务服务水平也得到了明显的提升。潢川县“阳光政务”、服务型政府的社会氛围正在逐渐形成。

四、全面推进基层政务公开标准化规范化政策执行的优化建议

（一）完善政策体系

史密斯模型认为，一个完整的政策过程需要完善的反馈机制，在政策执行过程中出现问题时可以及时发现并纠正。在政策的执行过程中，各变量从“紧张”状态通过及时地“处理”转向协调平和，再加以“反馈”重新作用于政策的调整，如此继续循环下去。[5]正因如此，在政务公开标准化、规范化政策的执行过程中，要不断优化、完善政策体系。一是要加强宏观指导，统筹协调推进；二是要加快配套政策和相关法律制度的建立；三是要在分析试点数据的基础上，赋予地方政府更多的自主权，制定符合地方自身发展的政策执行方案；四是，政策方案、法律制度之间要具有系统性，相辅相成，从而能够形成政策合力，保障政策更加有效地执行。

（二）提升执行机构的执行力，完善政策执行机制

一方面，要合理配置人力资源，尤其对于基层政府部门，必要时可以适当地增加人员编制。另一方面，要建立健全执行机构的联动机制，加强协调配合和信息交流，同时把推动政务公开标准化、规范化工作纳入政绩考核体系。此外，还要完善执行机构的监督机制，包括政府内部监督和社会监督，明确相关责任部门及时对政策执行进行督导，同时广泛听取民众、媒体以及专业人士的意见和建议。公共政策监督是公共政策系统中不可或缺的部分，其在政策执行过程的积极作用也不容忽视，但只有将监督行为落实到工作实处，才能有效地提升公共政策监督的执行效果。[6]

（三）增强目标群体的参与意识，重视目标群体差异问题

一方面，要引导各级政府尤其是基层领导干部的正确政策认知，使他们切实地感受到建立政务公开标准规范对于提高工作效率、提升工作水平以及增强政府公信力具有非常积极的促进作用，进而增加对政策的认同感。另一方面，各地区、各层级政府部门的执行能力存在差异，要加强对执行人员的培训，提高执行人员的素质。

（四）优化政策执行的环境

首先，政策的有效执行需要调动多方资源，要保障政策资源的充足，尤其要加大对基层政务公开标准化、规范化工作的财政投入，如平台建设等。

其次，经济的发展会推动国家政策的制定和完善，一个政策的执行背后需要有强大的社会经济支撑。

再次，要推动各地区协调发展，尤其是基层农村、落后地区的基础设施完善，补齐公共服务短板。

最后，营造良好的社会文化氛围，通过政务公开标准化、规范化，提升政务服务水平，提高政府公信力，促进社会和谐，增强人民群众的幸福感。

注释

①数据来源:潢川县人民政府网站www.huangchuan.gov.cn.

②政府办.潢川县2018年政府信息公开工作年度报告[OL].2019年3月7日.2020年8月.

③潢川县2018年政府信息公开工作年度报告[OL].2019年3月7日.2020年8月.