地方政府专项债券发行与使用的问题及对策探讨

2022-02-10王永岗

中国民商 2022年12期

王永岗

德阳成德物流港建设发展有限公司

一、引言

在我国提出以国内经济循环为主的大背景下，如何保障基础设施建设不停滞，加大力度建设重点项目、支持薄弱基础环节,地方政府专项债券由此应运而生。地方政府专项债券在近几年的发展过程中，仍然需要在相关政策、风险控制、信息共享等方面进一步完善，目前我国已发行的地方政府专项债券在责任主体与偿债主体不一致、经济测算易受人为操控、存量资金如何盘活等方面仍需进一步深入研究。经过搜索阅读相关文献资料，结合部分地方政府专项债券实际情况，通过在发行和使用阶段出现的问题以及深入研究，提出相应的见解和建议，以便为我国地方政府专项债券市场健康发展贡献绵薄之力。

二、地方政府专项债券发行与使用的相关理论

(一)地方政府专项债券的概念

根据我国关于地方政府专项债券中的相关定义，地方政府专项债券是由各级地方政府根据相关公益性项目、国家重点支持领域项目的收益情况，而发行和偿还的一种政府类债券，是以省级政府信用提供信用担保，各级地方政府实际使用，在限额内发行的专项债券。主要解决的是地方政府为建设有一定收益的公益性项目所发行的债券，可以一个项目发行一支债券，也可打包组合多个项目发行一支债券。地方政府专项债券与政府一般债券主要区别是还本付息资金的来源，地方政府专项债券的还本付息资金来源主要由所建设项目后期运营形成的收益，并通过地方政府进行归还。

(二)地方政府专项债券的特点

1.灵活组合性

我国为加大对环保、节能节水等重点领域和基础设施、西部边缘地区等薄弱环节的支持，保持地方经济可持续健康发展，对建成后项目可以取得一定收益且收益全部归属于地方政府的重大项目，并且部分项目收益可以覆盖一定的无收益、纯支出类的基础配套设施，由地方政府发行专项债券进行融资。灵活性就体现在可以通过对地方政府专项债券项目进行组合，将有收益项目和无收益性的公共基础设施建设进行合理搭配，通过发行地方政府专项债券解决，但包装组合的项目收益要与融资规模相匹配，不能超额融资，地方政府专项债券的发行在很大程度上可以有效缓解地方政府一般债券发行压力，在以政府为偿还主体、担保主体的背景下，有效促进社会资本积极参与，快速形成有效投资。

2.资金多元化

地方政府专项债券由于以政府为背书对象，极大提振社会资本信心，在现阶段房地产作为资产保值增值的方式已经逐步退出大众视线，地方政府专项债券逐渐成为一种有效途径，因此地方政府专项债券募集资金范围就非常宽广，涉及各类基金、企业年金、保险公司、风险投资者、天使投资者等符合法律法规的投资者均可成为债券资金来源提供者，由此为政府促进经济、保障民生、促进社会发展提供强大的资金支持。

3.市场化融资

对于符合国家政策导向、政府支持，同时具有很强示范效应的重点项目、国家重点支持的领域和关系国计民生的重大项目，例如国家八纵八横铁路网建设、重点高速公路等项目建设，不仅可以通过发行地方政府专项债券进行融资，同时可以结合项目本身运营水平、盈利能力形成的经营性专项收入经过专业评估后，再次进行市场化融资，也就是说形成的收益全额收归地方政府后，在保障可以足额偿还地方政府专项债券本息，项目依旧剩余相对充足的收益，可以将地方政府专项债券作为符合条件的重大项目的资本金，通过外部市场引入企业法人，由具有融资能力、经营能力的企业集团根据剩余专项收益情况面向金融机构进行市场化融资，金融机构根据项目收益情况以及政策支持力度综合研判后提供再融资。

4.使用周期长

地方政府专项债券发行期限原则上要求与项目期限相一致，但是由于公益类项目收益能力相对较弱，同时各地方政府为同步实施无收益的配套基础设施形成的经营现金流量极少，容易导致项目组合的综合盈利能力水平下降，延长还本所需时间，提升地方政府财务风险。为有效解决收益低、时效长、财务风险较高的矛盾，以及保障投资者合法利益等原因，国家积极鼓励发行长期地方政府专项债券，降低地方政府还款压力，同时为避免地方政府专项债券本息的偿还、融资的期限以及投资者风险接受程度等因素形成周期错配，因此发行使用周期长的地方政府专项债券的意义就在于通过匹配项目收益时间，依法合规降低政企债务风险。

(三)发行地方政府专项债券的意义

2021年我国地方政府专项债券批准发行额度为3.65万亿元；2021末已经提前下达新增的债券限额1.46万亿元，极大的推动我国经济健康有序发展，最大程度地减轻因全球性经济下滑的压力，因此地方政府专项债券对全国各地方政府合法举债及经济促进意义巨大。

1.促进地方政府依法、合规、有序举债

地方政府专项债券的面世极大促进了我国地方政府依法、合规、有序举债，保持经济社会有序快速发展。由于我国经济体制导致财权、事权不匹配，地方政府收支不平衡、融资不规范，形成地方政府举债乱像丛生，国有企业背负巨额隐性债务，随着国家《预算法》的修订，国家从法律层面正式赋予了地方政府依法适度举债的权限，提高了地方政府在一定限额内融资的自主性。

2.促进地方经济发展

地方政府专项债券政策的落地实施，可以有效引导地方政府逐步降低通过国有企业平台进行融资的依赖，逐步缓解地方政府隐性负债带来的经济发展困局；可以成为完善地方基础配套设施建设、稳定地方经济增长、提升自主经营决策的重要着力点。2019年我国在政府工作报告中再次强调合理扩大地方政府专项债券使用范围，在国家重点支持领域且项目资本金可以落实的前提下，地方政府专项债券就为重大项目建设和配套设施建设的实施奠定基础，从而可以进一步吸引带动更多社会资本跟进。

三、地方政府专项债券发行与使用中存在的问题

地方政府专项债券经过几年的高速发展，已经成为我国稳定市场经济、促进地区发展的有效工具，但是我国依然处于边学习、边摸索、边调整的阶段，地方政府专项债券这一金融工具的有效运用尚需足够长的时间来研究学习，通过市场的长期考验后最终沉淀成为符合我国金融环境的工具，因此针对在此过程中所出现的发行阶段和使用阶段的问题进行剖析。

(一)地方政府专项债券发行阶段存在的问题

1.地方政府专项债券发行主体及偿债责任

在地方政府专项债券发行初期，由于国家、省级政府相应配套制度、业务流程都处在探索和完善阶段，各级地方政府也处于摒弃传统融资模式、调整融资思维、学习新融资途径的转换期。地方政府专项债券作为国家在预算法出台后新兴的融资渠道，同时作为政府“开前门、堵后门”有效途径，在高速扩张的道路上加速了传统融资模式的消亡。根据地方政府专项债券相关规定，省级政府作为法律主体对外融资，所获取的债券资金收支均归口至省级政府统一划拨，市县区级政府融资需求则通过省级政府转贷方式解决，因而市县区并未承担起法律意义上的债务责任，这就与“谁举债，谁使用”的原则相悖，无法准确做到法律主体与偿债主体相统一。

同时省级政府将发行的地方政府专项债券资金逐级向下分配至各部门时，极易出现信息不对称、管理责任不到位的情形，导致资金在使用过程中风险管控意识、资金使用效率意识淡薄，并且我国各地区债务风险管理水平参差不齐、逐级下降，然而项目的实际执行更多依赖地方政府的基层管理，因此偿债风险依然会随着时间流逝、债务规模的扩大持续增长。国家为规避政府隐性负债、无序举债、债务市场混乱的现象再次发生，将发行地方政府专项债券主体资格的权限控制在省一级政府，从而导致省级政府成为最终“背书人”，造成债务主体不清、偿债责任不明的结果。

2.项目后期收益与本息覆盖能力不确定

根据地方政府专项债券发行时一案两书的编制情况来看，项目息税前利润主要受收入、成本及费用影响较大。一是收入往往受政策、市场等多方面因素影响，全国范围内关于测算项目收益缺少统一性的编制指引，各级地方政府选取的对标项目、企业、地区，均会导致收入测算差异较大。地方政府专项债券以项目建成后取得的专项收入或特许经营收入来偿还本息，但是不同类型的收入假设条件、市场预测的占有份额、项目运行情况均会对收入测算造成极大影响。例如选择可比收入的地区、收入的增长速度、人均消费能力、当地市场的饱和程度等因素。二是成本及费用在测算时容易受到人为调整、人员的编制水平等因素影响，由于地方政府专项债券发行主体为各级政府，各中介机构为争夺市场，盲目满足地方政府专项债券发行要求，保证项目收益可以大幅覆盖本息的目的，会对成本费用的测算按照市场最低价取数，甚至出现成本漏项的情况，导致成本测算严重不足，项目收益虚高，从而影响项目偿债能力的评估，增加债务到期无法偿付本息的风险，侵犯投资者的合法权益。

(二)地方政府专项债券使用阶段存在的问题

1.项目资金缺口频出、再融资难的问题

自2017 年试点发行地方政府专项债券，各地在摸索中快速前行，经过两年的试点发行，已发行地方政府专项债券项目存在发行主体、实施主体均由政府部门实施、项目资本金未及时到位、项目尚不具备实施条件，最终形成资金缺口，政府无法再融资。同时由于项目前期论证、准备不充分、政策解读不到位，导致债券资金下达后，项目进度和开发时序发生重大变化，债券资金与项目实施时间、规模发生严重错配，形成资金沉淀，甚至出现地方自由调整项目实施时序、拆借地方政府专项债券资金，如何解决前期地方政府专项债券项目资金缺口的矛盾就越来越突出。

2.承债主体盘活资金、降低挪用风险的问题

现阶段市县区级地方政府在经济发展、基础设施建设、公益配套建设等方面面临巨大压力，其中最重要的制约因素就是财政收入与发展支出无法同步，资金无法及时到位支撑地方发展。同时由于地方政府专项债券的“借款、偿债”主体不统一、责任不明晰，无法对地方政府作为“实际债务人”形成法律约束，导致项目收益资金形成沉淀或被挪用。省级政府作为法律意义的债务人，对项目收益资金缺乏有效管控，并且在债券到期日前因专款专用的原则丧失再次投资机会，形成大量沉没成本。因此省级政府如何盘活项目用以还本的收入，并且有效控制地方政府随意拆借债券资金成为亟待解决的问题。

四、地方政府专项债券发行与使用问题的改善对策

地方政府专项债券市场在发展的进程中必将出现各种问题，债券各方主体在此过程中如何总结经验、改变策略、提升能力成为我国地方政府专项债券市场健康发展，制度逐渐完善的源动力。

(一)地方政府专项债券发行问题的改善对策

1.明晰偿债主体责任、做好绩效评价

一是对于省一级政府作为举债主体，统领全省市区债务规模，根据市县区偿债能力、发展现状、项目优劣等因素综合考量地区转贷限额，向下传导融资主体责任，让市级以下政府切实承担“谁举债，谁使用”责任。二是省级政府现场督察项目资本金到位情况，适时调整放贷速度，做到项目资本金到位进度、项目实施进度、债券资金到位进度三统一。三是加强债券资金绩效管理，开展事前绩效评估，判定项目申请地方政府专项债券资金支持的必要性和可行性；构建绩效目标管理体系，反映债券资金产出效果、经济效益影响，同时做好绩效评价管理，细化量化考核指标。四是提高市县区级资金管控水平，提升债券资金管理效率，严格执行省级部门转贷限额，量力举债，严控隐性负债。

2.构建专项配套测算平台

政府立足投资者角度进行思考，按期付息、到期还本是投资者的基本目的，但鉴于我国地区差异、项目差别，以及保障投资者的权益，国家结合当地实际发展情况、行业平均收益情况、人均收入及消费水平构建大数据对比平台系统，汇集各地方财政综合实力、动态债务规模、年度本息支付情况等经济对比数据，合理匹配地方债务规模、降低系统债务风险、减少人为干预，同时匹配金融、财政、税收政策，为项目收益提供稳定政策环境。

(二)地方政府专项债券使用问题的改善对策

1.填补项目资金缺口、合法调剂资金需求的建议

一是省级政府开展不定期专项检查，并且对地方政府专项债券使用单位进行全级次延伸检查，严格核实资金流向单位使用情况，根据检查情况判断地方政府专项债券投放进度，对落地不及时、资金使用不充分的项目，及时收回资金，调整投放项目，合理统筹省内各地区资金需求。二是地方政府严格按照地方政府专项债券用途调整操作指引合法合规调整，优先保障收益与融资相平衡、可以尽快形成实物资产的项目。地方政府专项债券在摸索期投放的资金，在一定期限内项目无实质性进展的情况下，应当及时做出调整申请，甚至做出停止地方政府专项债券资金支持的决定，避免造成资金沉淀或政府间相互拆借。三是省级政府根据地方政府财力、项目建设进度需求，匹配“地方政府专项债券资金还本浮游期”支持地方政府建设，补充地方政府债券资金缺口。

2.盘活资金、降低挪用风险的建议

一是地方政府专项债券的发行多数以“按期付息、到期还本”为原则，省级政府与地方各级政府建立信息共享机制，省级政府实时掌握项目收益、地方政府根据收益逐年偿还本金，降低地方政府挪用资金风险。二是根据省级政府债券余额、偿债时序、项目收益留存情况，设定收益资金池，重新适配各地方的项目资金需求，动态调整项目收益用途，提升资金使用效率，有效保障投资者的合法权益，并且提高投资者资金回报率。三是加强地方政府专项债券使用监督，从资金拨付到地方政府，到资金使用至项目施工企业、供应商，形成资金全流程监控、“一杆子”插到底的监督模式。