中共遵义市委政法委员会 何萍

我国的社会治理正面临着公共需求的深刻变化和难以满足的转型压力，社会矛盾频发，因此推动社会治理重心向基层下移，引导社会组织有序参与基层治理，已经成为我国推动社会治理体系和治理能力现代化的一个重要举措[1]。近年来，随着我国社会治理体制改革的深入推进，政府职能逐渐由以往的大包大揽走向服务为主、简政放权，强调多元主体共同参与基层治理。在这个过程中，社会组织参与基层治理的功能和价值愈加凸显。

一、社会组织参与基层治理的价值

过去的三十年间，中国的社会组织经历了快速增长，截至2020年底，全国已登记的社会组织达到896,917家，涉及教育、环保、公共卫生等各个方面。当前的学术研究普遍认为社会组织具有提供公共服务、化解社会矛盾、进行政策倡议、建设社会资本、捍卫公共价值等多重功能[2]。作为政府治理与社会调解的一个重要中介，社会组织是实现基层治理体系和治理能力现代化的关键参与主体。一方面，社会组织能够反映人民群众多样化的利益诉求，充当国家与社会沟通的桥梁，推动政府决策的透明度和科学性，调和政府与民众之间的矛盾，对于维护基层稳定、降低执政成本、提高治理效能意义重大；另一方面，允许、鼓励和支持人民群众通过社会组织参与基层治理，不仅可以增强社会成员的归属感和认同感，也能够激发公众参与、培育公共精神和集体意识，从而夯实执政基础，推动政府基层治理能力的提升，推动社会成长和自我再生产机制的形成，充分调动社会力量以实现协同治理[3]。

二、社会组织参与基层治理的现状及存在问题

经济的飞速增长、社会结构的多元发展和政府职能的不断转变，极大地推动了各类社会组织的成长和发展[4]。在提供公共服务、满足公共需求等方面，社会组织发挥着重要作用，然而作为基层治理的主体之一，社会组织在参与基层治理方面仍然面临着诸多现实困境，制约着其在基层治理中效能的发挥。

（一）功能结构失衡

过去的三十年间，我国的社会组织虽然在数量上得到了快速增长、在规模上得到了急速扩张，但是也面临着功能结构上的严重失衡。根据北京师范大学中国公益研究院2018年调查数据显示，我国现有社会组织的业务领域主要集中于公益慈善、文体服务方面，在居民互助、社区发展、政策倡议等领域缺乏有影响力的社会组织[5]。由此可见，我国的社会组织发展依然表现出不平衡、不充分、不成熟的特征，大多以提供公共服务、满足多样化的公共需求为主，在激发公众参与社会治理、倡导集体意识和公民精神方面仍旧未取得突出成效。

（二）制度依赖性过高

我国的社会组织规模的扩大不仅是社会和经济发展的产物，也是政府自上而下政策推动的结果，这就导致社会组织的角色定位模糊、缺乏独立性和自主性，倾向于依赖政府的各项政策开展活动、获取支持。虽然在共建共治共享的社会治理格局下，政府与社会组织之间的关系正在从管理走向协同治理，然而合法性和合理性依然是制约社会组织的两大首要问题。一方面，社会组织的注册和活动范围受到严格限制，这就意味着社会组织的活动一旦较为激进，面临的金钱、时间及未知的风险成本就将无限增高，使得其倾向于依赖政府的各项政策以维持自身的合法性和合理性；另一方面，社会组织的资源和资金非常有限，而政府有着丰富的社会资源和充足的资金，使得社会组织倾向于迎合、依附政府来获取更多的支持，形成了某种“上下级”关系[1]。过度的制度依赖和行政化倾向大大削弱了社会组织的独立性和影响力，模糊其作为政府与基层群众之间过渡层的角色。

（三）社会信任度低

《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》战略目标规划：到2020年，我国社会工作专业人才总量增加到145万人。然而，根据《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2020）》数据显示，2019年我国持证社会工作者共有53.1万人，仅占目标人数的36%。由此可见，我国的社会组织经历蓬勃发展后，虽然覆盖范围广、业务种类多，但人才稀缺、管理体制不健全、运行机制不规范等问题依然严峻。这也导致社会组织的专业化程度不高，难以满足不断变化的公共需求，更缺乏应对复杂基层矛盾的治理方法。加之现代的商业社区模式带来公共精神和集体意识的缺失，人们的生活呈现出原子化状态。在内、外部因素的双重影响下，社会组织普遍面临社会信任度低的问题，使其难以整合资源、调动多方力量参与基层治理。

三、社会组织参与基层治理的路径探讨

社会组织作为政府与基层群众之间的桥梁，对于化解社会矛盾、提升治理效能、培育公民精神至关重要，然而其存在的现实问题也不容小觑。社会组织在基层治理中扮演着多重角色，下面我将从社会组织自身的功能出发探讨其如何有效参与基层治理。

（一）公共服务的提供者

政府失灵理论认为，不同的群体对于公共物品的偏好总是不一致的，而政府受到政治体制的限制，为维持政治认同和统治地位，通常选择回应多数群体的公共需求，结果少数群体和弱势群体的诉求就难以得到满足，在这种情况下，政府时常会陷入失灵状态[6]。当政府运作失灵时，市场由于逐利的本性，在提供公共物品时往往伴随着极高的监管和契约成本，无法作为合格的公共服务提供者。而社会组织无处不在，活跃在教育、环保、劳工等各个领域，可以替代政府履行提供公共服务的职能，弥补政府因资源不足或追求公共利益的限制时无法满足的社会需求。在参与基层治理的实践中，社会组织应当重视发挥其公共服务的功能，提高专业化程度，完善组织架构、运行制度和人员培训，逐步改善社会公共需求中的供需矛盾，以完善的管理制度和专业的人才提升影响力和执行力，增强社会信任度，整合各类资源推动基层实现协同治理。

（二）政策倡议的先行者

托克维尔认为，志愿组织对于公民社会是至关重要的，他们总是在不停地调和着国家与公民之间的关系[7]。实践表明，基层社会矛盾很多情况下源于政府家长主义式的直接干预和大包大揽，导致民众倾向于将矛盾直接诉诸政府，引发各类信访事件，加大维稳压力和执政成本。作为国家与社会之间的纽带，社会组织扎根基层、贴近群众，能够传递出人民群众真正的利益诉求。因此，社会组织在参与基层治理时，应当认识到其所承担着政策倡议的重要职能。一方面，社会组织在积极发挥政策倡议功能参与政府的政策制定或执行时，应当充分汇集民意、表达基层群众的切实需要，反映潜在的社会矛盾，从而推动政府优化公共政策、提高社会治理水平；另一方面，在政策倡议过程中，社会组织能够充分理解政府政策并准确传达至基层，扩大和优化政府与基层群众之间的互动，消解各类社会矛盾，促进社会和谐稳定。在这一参与路径中，社会组织不仅要在外部建立好充分的社会信任，也要进行内部能力的提升，摒除过度的行政依赖，增强独立性和自主性，从而在基层多元共治中注入更多活力。

（三）公众参与的激发者

城市化和市场化的深入发展加速了人口流动，冲击了原有的社区结构，人们由熟人社会进入到陌生人社会，呈现出原子化的生存状态[3]。在现代化的商业社区里，邻里关系摆脱了血亲和宗族的纽带，归属感和认同感随之弱化，人们对于社区治理的积极性并不高，对维护公共利益的责任意识也不强，对加入社会组织参与基层治理更是缺乏热情。因此，社会组织要注重强化社区嵌入性，加强与社区居民之间的互动，获取社会信任。在这一过程中也可以充分挖掘社区中潜在的人才，解决社会组织在基层治理中人才不足的问题。最重要的是，在激发公民参与基层治理的过程中，能够培育公共精神和集体意识，提高基层群众对于共同利益和公共需求的关注，增强他们对社区的归属感和认同感，有效推动社会成长和自我再生产机制的形成，真正实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。