保定市规划编制研究与信息中心 陈士轩

一、背景

2017年，党中央提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。为了引导乡村振兴有序实施，在2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划》。

2019年，随着中央文件《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发，我国着力建立“多规合一”的国土空间规划体系。为了更好的支撑乡村振兴，在国土空间规划体系中，要求乡村地区编制“多规合一”的实用性村庄规划。2019年10月，为了指导新时期实用性村庄规划的编制工作，河北省自然资源厅印发了《河北省村庄规划编制导则（试行）》，针对乡村振兴提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，导则中明确了村庄规划中需要编制的重点内容，其中包含生态保护修复和土地整治即国土空间综合整治。

二、乡村振兴面临的障碍

我国现已全面建成小康社会，完成了脱贫攻坚的任务，但是要实现乡村振兴现阶段仍面临种种障碍。

（一）生产要素不断外流，缺乏农业人才储备

为了发展经济建设城市，我国大力推进城镇化建设，从新中国成立后开始在改革开放后加速。据统计，从1949年到2020年，我国城镇化率由10.6%增长到60.6%，增加了50%左右，城镇化建设取得举世瞩目的成就。在取得巨大成功的同时也带来了隐形的弊端，城镇化使得大量农村生产要素流入城市，造成了农村老龄化、空心化问题，逐渐形成了城乡二元结构。为了缓解乡村的衰落，推行城乡一体化发展思路，试图通过城市反哺农村、工业反哺农业，从而一定程度上带动农村发展，但并没有解决农村生产要素流出的根本问题，反而使得城市文化冲击了乡村文化，使得乡村文化出现了消失的危机。

随着城市的繁荣和乡村的衰落，城市对于人才的吸引力远远大于乡村，鲜有专业技术人员和高校毕业生会选择农村就业，导致乡村地区缺乏支撑可持续发展的管理和技术人才储备。同时，由于缺乏专业技能高、管理能力强的高素质人才，也使得乡村农业现代化和科技化的进程缓慢。

（二）土地资源利用低效，基础设施相对落后

大多数的乡村地区，早期没有规划引导，居民点布局散乱不紧凑。随着时代更迭，又不断在居民点外围建设新住宅，使得原住宅不再使用渐渐荒废，这样的利用方式造成了土地资源的极大浪费。改革开放后，我国实行家庭联产承包责任制分田到户，极大地提高了农民生产积极性。但在当前城镇化和工业化为主的时代背景下，农业生产相对收益降低，农民生产积极性被削弱，大部分农民选择进城务工，导致部分耕地荒废，土地利用低效。同时，分田到户的小农经济形成了土地破碎化弊端，给大规模现代化农业生产造成了阻碍。

乡村地区相较于城镇区位条件差，而大部分基础设施建设的财政资金和社会资金又投向城市，使得现有村庄大部分仅有一条联通路，部分山区农村交通运输依然不便，这也一定程度上增加了产业发展的成本。

（三）产业资本吸引力低，缺乏特色产品塑造

随着城镇化加快，为了更好发展经济，县级城市都开始发展产业园区，出台政策吸引产业入园，这使得县城下的乡村更加欠缺对产业的吸引力，对乡村产业发展带来了极大的冲击。

同时，为落实生态文明建设思想，部分乡村产业搬入园区发展，又削弱了乡村产业的基础。面对如此境地，乡村地区最好的产业之路就是基于农业的产业融合之路，但是农业投资回收期较长，投资回报率较低，现代农业规模化经营存在障碍，使得社会资本对于农业投资较为谨慎，导致目前农村地区对于产业和资本的吸引力较为低下。

基于家庭的小农经济使得农业品类规模过小，在市场中缺乏竞争力，同时大部分乡村地区由于地理位置、自然环境因素相近，农业发展类别趋于相似，又容易造成内部竞争，限制了产业发展。由于种植规模小，品类相似再加上资金欠缺，很难形成特色农产品品牌。

三、国土空间综合整治在乡村振兴中的作用

随着我国国土空间规划体系的建立，土地整治已提升为全域土地综合整治即国土空间综合整治，不再单独进行农用地整理、废弃工矿地复垦、未利用地开发、高标准农田建设等整治活动，而是从全域全要素统筹规划，综合治理。作为实用性村庄规划中重要的编制内容，国土空间综合整治会对乡村振兴产生多重积极作用。

（一）提高土地利用效率

从全域全要素的视角出发，统筹县级或镇级国土空间规划，着力生态、生活、生产空间的塑造。灵活运用增减挂钩、占补平衡的政策原则，综合利用农用地整治、建设用地整理、生态修复措施，解决现有村庄建设用地低效利用、农用地割裂破碎、生态环境破坏污染的问题。针对村庄农用地，细致摸清现状利用情况，在不突破国土空间规划用途管制的前提下，本着方便农民劳作，整理田间道路，减少不必要的弯曲和岔路，适当增加道路宽度，提高道路使用率。对于农用地范围内的废弃工矿建设用地，利用政策资金进行土地复垦，与周边农田集中连片。通过复垦所产生的建设用地指标，可与居民点内整理的低效建设用地指标集中使用，提高土地利用效率。同时，对于“三线”范围外因耕种条件差而未开发利用的土地，可以纳入国土空间综合整治进行土地开发，改善耕种条件，增加土地利用面积。

（二）激活土地资源价值

通过国土空间综合整治，可以增加农用地面积，提高农用地质量，减少农用地被废弃工矿用地以及未开发地的分割，使得农业资源更加集中，进行现代化大规模生产的价值凸显。通过国土空间综合整治，低效建设用地被挖潜，废弃工矿被复垦，未利用地被开发，获得的建设指标在建设用地范围内集中使用，根据村庄发展需求可作为设施农用地和农村农业三产融合用地，也可作为经营性建设用地，最大限度激活土地价值。通过国土空间综合整治，被破坏的生态用地得以修复，村庄环境得到改善，乡村文化休闲观光价值得以体现。

（三）助力乡村产业振兴

乡村要振兴，产业要先行，产业兴旺是实现乡村振兴的核心内容、重要手段和必要前提。通过国土空间综合整治，农用地资源、建设用地资源和生态资源价值都得到提升，为产业发展夯实了基础。集中连片优质的农用地资源和建设用地资源为发展现代农业产业和基于农业的三产融合提供了可能，结合土地流转政策农业种植公司可以进行大规模机械化生产，在规模优势基础上可以打造优质农产品品牌，依托腾挪的建设用地指标发展农产品加工和农业服务业，让三产融合真正得以实现。通过生态修复和环境改善，结合乡村自然环境和特色种植，采用招商引资发展观光旅游业，充分发挥乡村文化价值。

四、保定市乡村振兴路径探索

保定市位于太行山东麓，地貌包含山地和平原，因此保定市乡村可分为山地乡村地区和平原乡村地区，根据不同的自然地理条件，应因地制宜地开展乡村振兴路径探索。

（一）平原乡村地区路径探索

保定市平原乡村地区属于华北平原，耕作条件良好，相较于山地地区进行规模化机械生产的成本较低。农村土地承包经营权确权已基本完成，进行土地流转发展农业规模经营有了更加坚实的基础，政府应出台相关政策保障农民切身利益，提高农民土地流转的积极性。结合土地流转的大力开展，应在县域及镇域范围内推行国土空间综合整治，整合破碎化土地、复垦废弃土地、改良残次土地、优化路网结构、开发低效道路，充分提高耕地生产效率，提升耕地质量，通过政府牵头结合国家助农政策融资建立或引入现代化种植企业，发展规模化机械化农业，雇佣农村留守劳动力作为企业职工，以增加农民收入。在村庄及乡镇居民点开展建设用地整理和挖潜工作，在合法合理的基础上，通过土地腾挪将建设用地指标集中作为三产融合用地，发展与区域现代农业相适应的二三产业，借助规模优势打造区域特色品牌，提高区域农业竞争力。

（二）山地乡村地区路径探索

保定市山地乡村地区属于太行山脉，耕地资源较为匮乏，生态保护形势严峻。按照国土空间规划生态保护红线要求，需要在山地乡村地区对已破坏的生态环境进行整治修复，提升区域整体生态价值，巩固或扩大周边山村现有旅游资源，保护绿水青山变为金山银山。同时，在山地乡村地区的生态保护红线外结合农民自行开垦荒地的现状以及国家对于低丘缓坡未利用地开发的政策，积极引入需要占用耕地进行建设的基建企业，通过开发指标置换开发资金，对区域内面积较大的低丘缓坡未利用地进行开发利用。将开发完成的农用地经营权出让给农业种植公司，结合区域自然条件，种植适合生长的果树，既做到了生态保护，又提高了经济效益。此外，通过公司经营可以塑造品牌提高销量，也可以开展休闲观光采摘业务，提高产业价值。

五、结论

本文通过对村庄现状及文献研究，梳理出现今村庄实现乡村振兴存在生产要素外流、土地利用低效、产业吸引力低等障碍，分析得出国土空间综合整治在实现乡村振兴中能够发挥提高土地利用效率、激活土地资源价值、助力乡村产业振兴的作用，并将保定市分为平原乡村地区和山地乡村地区，因地制宜地提出基于国土空间综合整治的乡村振兴路径。