马 丽

(中共中央党校[国家行政学院]党的建设教研部，北京 100091)

加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。党的十八大以来，伴随着中国共产党党内法规制度建设工作取得的飞速发展，党内法规与国家法律的衔接和协调成为理论与实践关注的焦点问题。党的十八届四中全会首次将党内法规体系明确作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”(1)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年版，第35页。，党的十九大报告在新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略中提出要坚持依法治国和依规治党有机统一，进一步将党内法规和国家法律的衔接协调问题摆在了突出位置。从执政党建设视角对党内法规与国家法律的衔接协调进行内在逻辑分析和重点机制梳理，提出完善路径，对于推进党内法规制度体系建设、促进党内法规与国家法律的相互支撑相互保障，具有重要的理论和现实意义。

一、加强党内法规与国家法律衔接协调的逻辑基础

作为执政党，中国共产党的党内法规与国家法律之间具有天然的紧密联系。明确党内法规和国家法律的关系，准确把握党内法规与国家法律衔接协调的内在逻辑，是推进相关机制建立的前提和基础。

第一，党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。根据《中国共产党党内法规制定条例》第三条，党内法规是“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。和国家法律相类似，党内法规具有规范人们行为的功能，是党的路线方针政策制度化的具体体现。

从价值取向上看，党内法规是从严管党治党的基本制度依据，其制定和实施的目的是为了保障党的宗旨的实现；国家法律是由国家强制力保证实施的、具有普遍约束力的公民行为底线准则，其制定和实施的目的也是为了引导公民行为、有效维护社会制度，最终实现人民福祉的增进。党内法规与国家法律在价值取向和功能目的上的一致性使二者能够互洽和共存于中国特色社会主义法治体系。

从属性定位上看，党内法规概念本身既体现了马克思主义话语体系和党的制度建设特点，也突出体现了法学与法治特点。党的十八大之前，就有研究者借鉴了软法学说，认为党内法规从基本性质上看属于社会法和软法(2)姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期。。在软法学说中，区分硬法和软法的核心标准即是是否具有国家强制力的保障，如果一种行为规范的制定是国家机构，具有外在的实施力，但其实施并不依赖于国家强制力，则应将其视为软法。实践中，党内法规无疑具有较强的规范性，实施过程不依赖于国家强制力，不具有法律约束力，主要依托的是政党自身的组织纪律，因此可用软法概括其属性。党的十八大以来，中共中央办公厅印发《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，启动了党内法规和规范性文件集中清理工作，伴随着党内法规清理工作的展开和部分党内法规的适时修改，党内法规与国家法律的交叉重复现象得以大规模修正，党内法规的社会法和软法属性得到多数研究者的认同，软法理论因此成为近年来主导党内法规概念研究的理论基础，对党内法规从属于中国特色社会主义法治体系的制度定位起到了重要作用。

从制定过程上看，党内法规与国家法律在制定、修改、清理和评估等方面都具有一定程度的同质性，中国特色社会主义法治体系的快速发展也极大地推动了党内法规建设的规范化与程序化。这为党内法规与国家法律的衔接机制构建提供了基础。

第二，坚持依规治党是中国共产党领导全面依法治国的根本保证。中国共产党在取得执政地位之后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政和管党治党的重器。无论是从执政党建设理论上看，还是从我国历史经验上看，党内法规都是促进国家法律有效实施的重要保障。党内法规制度体系越趋完善、党内法规执行力越趋提高，国家法律就能树立更强的权威，得到更严格的遵循。也因如此，全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家离不开国家法律与党内法规的相辅相成、衔接协调。中国共产党高度重视党内法规的制定和实施，邓小平同志曾在1978年中央工作会议上的讲话中旗帜鲜明地指出：“没有党规党法，国法就很难保障”(3)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第147页。。深刻阐述了党内法规与国家法律的关系。2014年10月，党的十八届四中全会专题研究全面依法治国问题，对党内法规的地位和功能进行了明确，指出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”(4)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年版，第35、5页。2016年12月，全国党内法规工作会议召开前夕，习近平总书记再次在重要指示中强调了依规治党和国家事业发展的关系，他指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”(5)《就加强党内法规制度建设 习近平作出重要指示》，《人民日报》(海外版)2016年12月26日。可以看到，依规治党为依法治国提供根本保证，其核心因素就在于，中国共产党的领导地位是我国宪法确立的，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，同时也是“社会主义法治最根本的保证”(6)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年版，第35、5页。，党的制度不仅仅对中国共产党党员的行为起到约束规范作用，还会对整个国家治理产生重要影响。

第三，加强党内法规与国家法律衔接协调有着迫切的政党自身建设现实需求。党的十八大以来，中国共产党的党内法规建设迈入了快速发展期，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》《深化党的建设制度改革实施方案》《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》等一系列文件陆续出台，为党内法规制定工作提供了制度遵循。大量制定和修订的党内法规需要严格对宪法和法律的原则精神进行遵守，避免出现和国家法律不一致的情况，同时也要避免出现和国家法律交叉重叠的情况。只有把握好党内法规与国家法律的功能界分，建立有效的党内法规与国家法律衔接协调机制，党内法规制度建设才能不断地在中国特色社会主义法治体系下提高自身的科学性、规范性。此外，推进党内法规与国家法律的衔接协调，也是当前党的纪律建设和反腐败斗争的迫切需要。在我国惩治和预防腐败体系建设中，除了要充分发挥党内监督、执纪、问责的作用，还要根据实际情况充分运用法治手段，将纪法衔接原则落到实处，用党内法规与国家法律的有机协调来打好反腐“组合拳”。

二、党的十八大以来党内法规与国家法律衔接协调的机制探索与现实挑战

党内法规与国家法律的衔接和协调，不仅仅在于从内在逻辑上深刻理解和认识到二者具有中国特色社会主义法治体系之内的统一性、融通性、互洽性，更需要以实际的党内法规建设问题为导向，对二者有效衔接协调的机制进行设计和建构。党的十八大以来，中国共产党在党内法规与国家法律衔接协调的具体机制上进行了一些探索，促进了党内法规与国家法律的相辅相成。同时，二者在衔接协调机制建立中所面临的一些挑战和难题，也为进一步做好党内法规制度建设工作和执行工作提出了要求。

(一)党内法规清理机制

党内法规制度体系要实现自身的完善和与国家法律的协调，需要构建稳定的自我规范和修正路径，适时对党内法规进行清理即是其中的一项重要机制。《中国共产党党内法规制定条例》在第三十七条对党内法规清理机制进行了明确规定，要求党内法规的制定机关“应当组织开展党内法规清理工作，及时开展集中清理，根据需要开展特定内容或者特定范围的专项清理，在制定工作中同步开展即时清理”。党的十八大召开前，中共中央于2012年6月批准印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，开始了中国共产党历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，历时两年多。2018年11月，中国共产党再次部署开展中央党内法规和规范性文件第二次集中清理。两次集中清理一共废止党内法规和规范性文件376部(第一次集中清理废止322 部，第二次废止54 部)，宣布失效425部(第一次集中清理宣布失效369 部，第二次宣布失效 56 部)，极大地解决了党内法规体系内部相互之间不协调的问题，极大地解决了党内法规与国家法律法规不相一致、交叉重复的问题，提升了党内法规制度的体系性和协调性。除了集中清理，党中央还进行了常态化的党内法规清理，其中，专项清理主要是在一些特定的重点领域对党内法规和规范性文件开展清理工作，例如，党的十九届三中全会召开后，为贯彻落实党和国家机构改革的各项部署，党中央印发《关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》，推动了党内法规与党中央最新决策相适应、相一致。

可以看到，党的十八大以来，党内法规清理机制在制度建设和实践中均取得了突出成效。同时，党内法规清理机制也还有着较大的制度完善空间。目前，党内法规清理机制的直接制度依据来源于《中国共产党党内法规制定条例》第三十七条，该条款具有高度的原则性、概略性，在指导具体清理工作时还存在一定欠缺。党内法规的清理主体及其职权如何规范、“不适应、不协调、不衔接、不一致”的“四不”问题的判断标准是什么、专项清理开启的程序应如何设定、常态化的党内法规清理应遵循哪些标准的制度规范，这些关键问题还应得到进一步明晰。过于抽象和模糊的程序和标准，可能会导致在党内法规清理的工作中发生选择性清理或运动式清理的现象，对党内法规自我修正的规范性产生影响。

(二)党内法规前置审核和备案审查机制

要实现党内法规同国家法律的衔接和协调，除了适时地对不相协调的党内法规进行清理，还需要在党内法规制定过程和备案环节建立审核审查机制，以保障党内法规同国家法律协调一致。《中国共产党党内法规制定条例》第二十七条规定，党内法规草案拟定后，应由审议批准机关交所属法规工作机构进行前置审核，前置审核的主要内容之一即是“是否同宪法和法律不一致”，如果在审核中发现问题，法规工作机构依照规定向党内法规起草部门提出修改意见。备案审查方面，中国共产党于2012年7月开始施行《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，其第十四条提出，要“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”，中央办公厅于2015年印发了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，指导党内法规备案审查衔接联动机制的具体建立。2019年8月，中央政治局会议修订《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，在第十一条对党内法规的合法合规性审查进行了规定。通过建立前置审核和备案审查机制，党内法规尽可能地在制定环节和备案环节保障了合宪性和合法性。

实践中，党内法规的前置审核和备案审查机制也还存在一系列挑战。例如，有研究指出，党章作为最根本的党内法规，其中一些涉及党的创新理论、创新实践的内容总是先于宪法进行修改，等条件成熟后再正式写入宪法，从合宪性角度看是否符合党必须在宪法和法律范围内活动的原则，此类基本问题还需要进一步的理论研究和澄清(7)李忠：《党内法规制度合宪性审查初探》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。。此外，如何加强党内法规起草部门与相关法规工作机构、备案工作机构的统筹协调，如何解决审查人手和编制不足、审查专业能力欠缺等，都是前置审核和备案审查机制在完善过程中迫切需要解决的问题。

(三)执纪与司法衔接机制

党的十八大以来，中国共产党纪律建设的一个突出特点是将党的纪律和国家法律进行了比较清晰的界分，纪法分开、纪在法前、纪严于法成为党的纪律建设的重要理念。《中国共产党纪律处分条例》于2015年和2018年进行了两次修订，修订后的文本删除了与国家法律法规相重合的内容，体现了纪法分开原则。同时，纪法分开并不意味着纪法隔绝，“党的先锋队性质和执政地位决定了党规党纪必然严于国家法律”(8)王岐山：《全面从严治党 把纪律挺在前面 忠诚履行党章赋予的神圣职责》，《人民日报》2016年1月25日。，党员存在犯罪行为都是破纪在先，因此2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》对纪法衔接的机制提出了明确要求，在第四章专门就“对违法犯罪党员的纪律处分”问题进行了规定，如果党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上要先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分，之后再移送有关国家机关依法处理。这和2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》仅规定“党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理”(9)《中国共产党廉洁自律准则 中国共产党纪律处分条例》，北京：人民出版社，2015年版，第14页。条款有着显著区别，着重体现了纪在法前而不是纪在法后的纪法衔接要求。2018年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》也进一步对反腐败执纪移送司法进行了程序规范。实践中，很多案件都是从执纪开始，后再转入司法环节，纪检监察、法院、检察院、公安等部门在工作协作中形成了一系列有效的党员违纪涉嫌违法犯罪案件材料移送和衔接机制，纪律检查机关也在确保执纪质量的基础上积极推动违纪案件的快查快结，在查清违纪问题后及时将涉嫌违法犯罪案件移送司法机关，不断以法治思维并按照“转职能、转方式、转作风”的“三转”要求廓清自身职能。

然而，执纪和司法程序之间如何衔接贯通的问题，无论是在理论上还是在实践中，都没有得到彻底解决。有研究对纪委和检察机关办理职务犯罪案件的程序衔接中移送主体、移送证据种类、移送程序、移送时间等方面存在的问题进行了探析(10)岳佳、刘科、王珩：《纪委和检察机关办理职务犯罪案件程序衔接问题探析》，《法制博览》2016年第34期。，有研究关注了反腐执纪移送司法过程存在的问题，对程序衔接中管辖重叠“推案子”、当送不送“抹案子”、移而不交“督案子”、各自为战“重办案”等现象进行了梳理(11)张思尧、李佳：《反腐执纪移送司法程序衔接问题研究》，《学术论坛》2016年第3期。。上述存在的问题和挑战提示我们，从制度设计上看，执纪与司法已经有了衔接的要求和路径，但在这一机制执行过程中，案件移送程序的保障规范问题、缩短纪律处分和司法处理之间的时间差问题、执纪与执法的事务边界问题、违纪行为的界定依据和判断标准问题、违纪行为与违法犯罪行为特别是职务违法犯罪行为的区别问题、违纪行为与职务违法犯罪的证据标准区别问题等等都值得深入探究。

(四)党内监督与国家监察有机统一机制

纪与法的贯通不仅仅意味着执纪和司法的科学衔接，还要求党的纪律检查、国家监察和司法三者之间密切配合与协作。党政机关合署办公是党和国家机构改革进程中非常典型的现象，我国纪检机关和监察机关合署办公的历史由来已久。自1993年起，由于中纪委与国务院监察部存在诸多交叉职能，两个机关即开始合署办公。党的十八大以来，为解决反腐败力量分散、纪法衔接不顺畅的问题，2017年10 月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，国家监察体制改革开始逐步在全国铺开。如党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》所言，新一轮党和国家机构改革组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，就是要“实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一”(12)《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2018年版，第25页。。

伴随着国家监察体制改革的深入推进，相关的纪检监察法规制度也日益完善。2019年1月，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，对整合纪检监察工作机制、健全执纪执法工作机制进行了规范，在工作原则中明确了党统一指挥的监督体系构建原则，在领导体制中明确了纪检监察机关应“建立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制”(13)中央党校党章党规教研室编：《十八大以来常用党内法规》，北京：人民出版社，2020年版，第506页。。实践中，监察委员会成立之后，纪检监察机关内部进一步的纪法贯通得以可能，国家监察体制改革促进了党纪和国法的有机结合、一体运行。在新的党和国家监督体系建设和工作运行中，纪委的监督执纪问责和监委的监督调查处置既互为补充又相互衔接，纪检监察机关围绕查处违纪、职务违法、职务犯罪这三方面的工作，形成了“既执纪、又执法”的“依托纪检、拓展监察、衔接司法”(14)钟纪轩：《深化国家监察体制改革 健全党和国家监督体系》，《求是》2018年第9期。工作模式。

在一些具体的工作领域，党内监督与国家监察有机统一的机制建设也得到了逐步完善。例如，在事故事件追责问责领域，《中央纪委国家监委开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定(试行)》于2021年1月印发实施，并配套出台了《关于在特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查中加强协作配合的意见(试行)》，对责任事故追责问责审查调查中中央纪委和国家监委的职责分工、工作程序、协作机制等进行了规定，还就线索移送、材料移交等细节进行了明确，有效促进了执纪执法贯通、有效衔接司法。

党内监督与国家监察的制度衔接是一项复杂工程，在监察委员会与纪委合署办公背景下，如何在党内法规建设方面进一步推动党内监督与国家监察的有机统一，如何在纪检监察机构内实现纪检监察权的直接衔接，如何在监督执纪和监察执法的统一决策、一体运行背景下保障纪委监委的各自职责定位，如何在《中华人民共和国监察法》等核心法律和制度确立后推进相关配套制度改革，如何基于纪检监察权的二元属性构建党内法规与国家法律的共治机制，都成为亟待研究和破解的理论和实践课题。

(五)党内法规实施机制问题

经过多年发展，国家法律的制定和实施已经相对成熟规范。要实现党内法规与国家法律的协调，使党内法规与国家法律在中国特色社会主义法治体系中实现共融和良性互动，需要大力提升党内法规在制定和实施上的规范性。前文所述党内法规的清理机制、前置审核和备案审查机制等更多属于党内法规的制度建设范畴，在制度执行领域，还应在中国特色社会主义法治体系建设的整体框架内，参照借鉴国家法律执行机制，不断提升党内法规的执行力。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。近年来，依宪治国成为全面依法治国的首要任务。党的十九届四中全会进一步明确要求，要健全保证宪法全面实施的体制机制。与宪法的实施相类似，以党章为首的党内法规能否取得实效，关键取决于实施和执行力。在党内法规的建设过程中，中国共产党不断地直接用条文来强调制度执行的严肃性，增强制度执行力成为十八大以来中国共产党制度治党的突出特点(15)马丽：《党的十八大以来制度治党的新特点》，《理论研究》2017第3期。。针对党内法规实施过程中存在的实施责任缺失和执行不到位等问题，中共中央于2019年9月发布《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，明确了不同主体在党内法规执行中的责任，进一步深化了各级党组织和全体党员对党内法规执行问题的认识。

可以看到，目前关于以党章为首的党内法规实施机制尚处于起步阶段，与保证宪法全面实施的体制机制相比较，党内法规实施机制问题无论是从基本理论和整体框架上，还是从具体机制的实施上，都缺乏系统而全面的研究和设计。在宪法实施领域，已有的合宪性审查、备案审查制度、宪法解释等机制为保证宪法实施提供了一定的制度供给，这也使以党章为首的党内法规实施体制机制的构建显得尤为迫切。建立健全以党章为首的党内法规解释制度、党内法规实施后评估制度、党内法规“合章性”审查机制、维护党章权威的学习宣传和培训机制等，着力弥补党内法规在实施体制机制方面的缺陷，成为统筹推进依规治党与依法治国需要进一步探索的主题。

三、加强党内法规与国家法律衔接协调的启示与建议

党内法规与国家法律衔接和协调的过程，体现在机制建设上，是中国特色社会主义法治体系发展的过程，更是党的建设规范化、制度化的过程，在这一领域，没有太多可供直接借鉴的国外经验，传统的法学框架和理论也难以解决所有问题，还需要在执政党建设框架下进行宏观理论阐释与具体机制探索。

(一)加强党内法规与国家法律衔接协调的顶层设计

党内法规与国家法律作为同一法治体系内的两种规范体系，二者在性质、机理等方面的差异显而易见，调整范围各有侧重，同时，二者在价值取向、功能发挥等方面的一致性也是不容忽视的，这构成了两个规范体系互相支撑、互为保障的核心因素。“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”共同被纳入中国特色社会主义法治体系，意味着不仅仅要强调党内法规与国家法律在国家法治体系中的不同侧重，更要以协同思维重视党内法规与国家法律的衔接协调，不对党内法规与国家法律进行人为割裂甚至隔绝。在清晰界分党内法规与国家法律的边界和效力基础上，着力构建二者之间的衔接协调机制，是依规治党和全面依法治国的需求所在，是提高党的建设质量、提高国家法治化水平的必要途径。

当前，《中国共产党党内法规制定条例》确立了党内法规制定的重要原则——“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”，并在第二章明确了党内法规制定的权限，这为党内法规规避与法律的交叉重复问题和“越位”问题提供了规范指引。从上文所述党内法规与国家法律衔接协调的实践来看，“注重党内法规同国家法律衔接和协调”这一要求的落实更多体现在片段性的机制探索上，全方位、系统性的顶层设计还稍显不足。应进一步加强党内法规与国家法律衔接协调的顶层设计，在中国特色社会主义法治体系建设的整体框架下，清晰定位党内法规与国家法律的功能和关系，统筹推进二者的自身建设，保障二者的衔接协调机制设计全链条、无遗漏，呈现党内法规与国家法律衔接协调机制的整体图景。一是对党内法规与国家法律衔接协调的规则与机制进行整体设计，注重二者在制定、审查、清理、执行等制度设计上的冲突规避和承接呼应，实现规则链条的连贯性和完整性。二是进一步加强党内法规和国家法律的制定指导，既清晰界分党内法规与国家法律的调整范围，又最大限度地压缩二者之间的空白地带，更好地实现党内法规和国家法律在中国特色社会主义法治体系内的功能互补。三是确立党内法规制定主体与立法部门的常态化沟通协调制度，从工作机制上保障党内法规同国家法律的衔接协调畅通。

(二)以问题为导向加强党内法规与国家法律衔接协调的具体机制建设

党内法规与国家法律的衔接协调依赖于顶层机制设计，也依赖于具体的机制建设。党中央提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，为处理两个规范体系的关系提供了重要遵循，党内法规与国家法律不仅仅要做到概念上和原则上的衔接协调，还应在系统性的顶层设计基础上，以实践中遇到的问题为导向，在具体机制设计上对二者的有效衔接协调进行进一步的大力探索。

第一，进一步健全完善涉及党内法规与国家法律衔接协调机制建设的党内法规。在近年来的党内法规发展进程中，党内法规同国家法律衔接协调的要求体现到了党内法规制度建设和制度执行的诸多环节，党中央通过《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等一系列党内法规文本为二者衔接协调的具体机制提供了制度规范。应进一步加强涉及二者衔接协调具体机制的党内法规建设，补齐欠缺的制度规范，完善和细化已有的制度规范，提高党内法规在指导相关机制建立时的可操作性和精准性，做好配套机制建设，用制度保障相关机制的运行能够落到实处。

第二，针对当前党内法规与国家法律衔接协调机制存在的突出问题和困惑，以改革创新精神进行大力探索。党的十八大以来，我们党在探索党内法规与国家法律衔接协调机制时所遇到的现实问题表明，该领域尚有大量难啃的“硬骨头”，需要扩宽思路，着力解决。近年来，学术界开始将研究视野从如何在法治框架下对党内法规的属性和定位进行精准辨析，逐渐转向党内法规与国家法律有机衔接的具体规则和机制方面。例如，党内法规清理机制方面，有研究认为在已有的党内法规修正方式基础上，应建立专项清理、定期清理等更为具体的工作机制(16)郭世杰：《党内法规的常态清理与实施评估》，《学习论坛》2020年第7期。；有研究提出应重视党内法规的改、废、释工作，除集中清理外，可考虑引入“日落条款”，进一步建构党内法规的退出机制(17)强舸、陈静茜：《党内法规建设需进一步完善退出机制》，《中国党政干部论坛》2015年第1期。。党内法规审查机制方面，有研究提出应在法治运行轨道下完善“二元双维”的党内法规备案审查制度(18)胡肖华、聂辛东：《论党内法规二元双维备案审查机制的建构》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。。党内法规执行机制方面，有研究认为应进一步完善党内法规合法性审查的“同步自审”机制，考虑在党内法规起草部门引进一定数量的法律专业背景人才，建立法律顾问制度(19)张晓燕：《进一步完善党内法规制定体制机制》，《中国党政干部论坛》2015年第2期。；有研究提出要改进和完善党内法规的合宪性审查，在重要法规文件起草组吸收法制机构的人员参加，在审议环节建立审核机构人员列席会议制度(20)李忠：《党内法规制度合宪性审查初探》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。。应在广泛吸收和综合考量相关观点基础上，进一步探索党内法规与国家法律衔接协调机制的具体优化路径。

第三，有计划地总结梳理中央和地方实践经验，广泛吸收实际工作者的意见建议，及时对党内法规与国家法律衔接协调的规则细节进行规范和纠偏。

(三)进一步提升党内法规制度建设的规范性、系统性

经过长期的探索和实践，中国共产党党内法规制度已经初步形成了体系框架，党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块的建设不断统筹推进，显著提升了管党治党的能力和水平。党内法规制定工作连续两个五年规划的编制，极大地增强了党内法规制定的系统性和前瞻性，促进了党内法规与国家法律的协同。同时，毋庸讳言，党内法规制度建设也还存在着健全完善的空间，存在着一些亟待解决的问题。例如，从编制计划上看，党内法规制定相较国家法律制定还有较大的现实差距，党内法规规划也尚未与国家立法规划之间形成有效的对接机制，还存在一些党内法规与国家法律在内容上不协调的情形，这都对党内法规与国家法律的衔接协调产生了不利影响。中国特色社会主义法治体系是统一的整体，以党规国法衔接协调思维加强党内法规自身建设，方能有助于在法治统一的框架内统筹推进法治体系建设，统筹推进依法治国和依规治党。

首先，加强党内法规与国家法律的衔接协调并不意味着必须要按照国家法律标准来推进党内法规制度建设。党内法规与国家法律之间的差异性是客观存在的，二者的自身建设在一定意义上难以达到绝对意义上的同步。要实现党内法规与国家法律的衔接和协调，不是要片面地追求一致性，不是要完全按照国家法律的标准来推进党内法规建设，而是应尊重二者的差异性和相容性，尊重党内法规自身的特点与标准，在中国特色社会主义法治体系之内保障二者的自洽周延、内在统一与良性互动。

其次，应大力提升党内法规制度建设的科学性和规范性，在党内法规制定之前加强党内法规制度体系建设的规划与设计，加强党内法规与国家法律的耦合，按照党的十九大报告提出的“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”要求，进一步着力构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系，以满足中国特色社会主义法治体系建设的整体要求，满足新时代党的建设总体布局对党的制度建设的要求，为全面从严治党提供更强有力的支撑。

(四)着力建构具有中国特色的党内法规理论体系

经过多年发展，国家法律的基本学理研究已经相对系统，相较之下，党内法规研究起步晚，学科体系尚在形成过程之中，一些关键理论问题也尚未完全厘清，党内法规制度建设的实践事实上远远走到了理论研究前面。党内法规在当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要地位，决定了建构具有中国特色的党内法规理论体系尤为迫切，实践中存在的没有解决的难题和矛盾也都亟待党内法规研究的跟进。具体地说，在党内法规与国家法律的衔接协调领域，第一，应着眼于党规国法衔接协调中的一些关键理论问题进行深入研究，例如纪法分开和纪在法前等重要概念、党规国法的调整权限界分、党内法规执行的基本遵循和指导思想、党内法规执行与国家法律执行的区别与联系等等，推进党内法规理论创新，发展具有中国特色的党内法规理论体系，加速形成党规党纪研究的“中国学派”，为依规治党提供学理支撑。第二，党规国法衔接协调机制与实践的联系尤为紧密，涉及到许多操作细节，更需要树立问题意识，以实际问题为导向，深入到实践需求的具体领域，探索理论与实践中的前沿问题和急需解决的难题(21)马丽：《以问题为导向加强党内法规研究》，《学习时报》2017年10月10日。。本文所提到的违纪行为与职务违法犯罪的证据标准区别、保证党章全面实施的体制机制等等问题，都是实际工作中存在争议、尚无定论却需要迫切解决的前沿课题，党规国法衔接协调机制研究应进一步地“由虚向实”，关注实践，回应实践，为依规治党提供更好的理论指导与参考。