韩 晶,陈 曦

(北京师范大学经济与资源管理研究院，北京100875)

党的十九届五中全会指出，“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”(1)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日。。这是党中央立足于国内国际形势的变化，从建设社会主义现代化强国目标出发提出的重大发展战略，对今后的高质量发展、高水平市场体系建设和高水平对外开放，都具有根本性的指导意义。因此，厘清构建“双循环”新发展格局提出的现实依据，理顺构建“双循环”新发展格局的主要路径，进一步研析畅通构建“双循环”新发展格局的堵点梗阻，并在此基础上提出构建“双循环”新发展格局的政策引领,具有重要的理论与现实意义。

一、构建“双循环”新发展格局的现实依据

从国际环境来看，当今世界正处于新一轮的大发展、大变革和大调整中。一方面，经济全球化的迅速发展导致美欧等发达经济体经济实力相对下降，加之内部贫富差距持续扩大、失业率上升明显等问题，使其国内矛盾不断加剧。为振兴国内经济，近年来美欧多国频频出台各种贸易和投资保护措施，逆全球化趋势愈发明显。英国脱欧、美国持续退出各种多边协议并主动挑起贸易摩擦等就是单边主义的典型反映。此外，美日德等国家又相继出台相关政策，纷纷支持产业尤其是制造业回流本国，这无疑加剧了全球产业链、供应链朝着近岸化、在岸化方向进一步收缩，对在全球产业链和供应链中占重要位置的中国将产生深层次的不利影响。特别是新冠疫情爆发以来，中国产业链全球布局的脆弱性被全面放大。在现有的全球产品内分工的生产方式下，任一环节的中断都将导致整个产业链停摆。受疫情影响，各国经济下滑严重，国际贸易需求骤减；封城、隔离等疫情防控措施极大阻碍了生产要素流动，部分原材料和中间品供给受到冲击，传统的全球产业链布局面临巨大压力。另一方面，经济全球化的深入发展也使得国际力量对比发生深刻变化。大国战略博弈的加剧使得美国“独大”的能力明显下降，英日欧等“多强”之间国际地位变化的均衡化趋势日益突出；经济实力不断增强的新兴经济体和发展中国家国际影响力不断加深。预计到 2035 年，新兴经济体和发展中国家在全球经济和投资中的比重接近 60%，新兴经济体和发展中国家的经济总规模将超过发达经济体(2)国务院发展研究中心课题组：《未来 15 年国际经济格局变化和中国战略选择》，《管理世界》2018年第12期。。中国作为世界上最大的发展中国家，是增强新兴经济体和发展中国家整体实力、强化世界多极化趋势的重要力量。但与此同时，中美、中日、中欧等大国关系从合作与竞争转为竞争为主，中国经济发展的外部环境不确定性与不稳定性显著增强。可以预见，将经济发展重心过度依赖于国际循环将不利于中国经济的行稳致远。

从国内环境看，中国在全球经济体系中的重要性与日俱增。一方面，中国作为重要的世界制造中心和消费市场，在国际贸易的分工格局中发挥着不可或缺的作用。自2013年起中国成为世界最大的商品贸易国，世界对中国出口的依存度逐年上升，2000—2019年中国出口占世界出口贸易比重从3.8%提升至13.15%。在东亚、亚欧和亚非区域经贸合作中，中国逐渐向高附加值生产为主的主导角色转变。中国连续十年稳居东盟、非洲最大贸易伙伴，2020年中国首次成为欧盟的第一大贸易伙伴国。“一带一路”倡议实施以来，中国—东盟、中欧、中非的经济走廊建设水平、基础设施互联互通水平、投资便利化水平均逐年提升，为中国联系东亚、亚欧和亚非的区域经贸合作奠定了坚实基础(3)韩晶、孙雅雯、陈曦：《“一带一路”倡议与中国企业经营绩效——基于不同类型产业政策效果的分析》，《国际商务(对外经济贸易大学学报)》2020年第6期。。另一方面，中国凭借超大规模市场优势，在全球消费市场上为各品类消费增长作出了巨大贡献。从消费总量看，尽管与世界第一大消费市场的美国相比，中美消费规模尚有一定差距，但近年来差距逐渐缩小，2019年中国消费规模已相当于美国的95.67%。当前中国消费增速为8%，远高于美国3.6%的增速，据此估算，中国成为世界第一大消费市场指日可待。从消费结构看，中国在汽车、酒类、奢侈品、手机等多项高端品类消费上均为世界第一大市场。可见中国正在成为一个消费大国和消费品进口大国。与此同时，新时代中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，各方面的综合优势更加明显。从需求来看，中国拥有的14亿庞大人口基数及4亿中高收入群体形成了超大规模内需市场，内需对经济增长的贡献作用不断显现，需求结构不断优化，消费拉动作用更加凸显，有效增强了抵御外部冲击的能力；快速前进的新型工业化、信息化、城镇化及农业现代化步伐激发了巨大的投资需求潜力，新型基础设施建设领域投资力度的不断加大也将进一步带动投资质量提升和投资结构优化。从供给来看，中国拥有广阔的国土面积、近9亿劳动力人口、1.7亿多中高端专业技术人才，拥有全球最完整、规模最大的工业体系，并且具备强大的生产能力和配套体系完善的产业集群，这使得超大规模要素供给和超大规模生产布局成为可能，有助于更好地发挥规模经济、范围经济和网络经济效应，进而为供给体系有效响应需求的变化奠定了坚实基础。由此可见，中国经济发展潜力足、韧性大、活力强的基本特点没有变，中国具备构建“双循环”新发展格局的底气和能力。

二、构建“双循环”新发展格局的主要路径

(一)国内大循环

生产、分配、流通、消费是社会生产和再生产的主要组成环节。畅通国内大循环需要充分发挥分配和流通的连接作用，将生产和消费有机地结合起来，立足于国内消费市场引领生产转型升级。

以产业链条“补短板”和“锻长板”畅通生产环节。生产环节是一切经济活动的基础，为经济循环提供最基本的物质资料。制造业是立国之本、兴国之基、强国之器，从根本上决定了一个国家的国际竞争力。目前中国部分制造业生产仍然面临附加值低、关键技术研发不足等问题，在世界范围内与美国等国家相比还有一定差距，因此必须要夯实制造业生产基础，以产业链条“补短板”和“锻长板”来推动产业转型升级、迈向高端领域。一方面，产业链条“补短板”就是要缩小重要产业链和产业链关键环节与世界领先水平的差距。要以提升科技创新能力为突破口，加大自主研发创新力度，实现对发达国家的技术赶超。尤其是要围绕知识技术密集的高端制造行业等领域，下定决心推动短板产品国产替代。支持国产化应用和进口替代，依托行业的龙头企业带动供应链持续本土化，大面积提高国内供应商的数量，从而不断提升自身对产业链、供应链的主导能力，为畅通国内大循环打通生产供给方面的堵点。另一方面，产业链条“锻长板”就是要在技术水平、产品性能等方面形成国际核心竞争力。借助于完备产业体系和超大规模优势，不断对冲要素成本的上涨压力，并将具有自主知识产权的领先科技推广为世界通用标准，不断提升中国在国际经贸合作规则制定中的话语权。与此同时，立足于数字经济领域的先发优势，大力推进新一代数字技术与制造业的深度融合，加快推进工业互联网建设，充分运用人工智能、大数据、物联网等数字技术改造传统制造业、升级传统制造业，不断提升中国制造业在全球范围内的创新力、竞争力和影响力。

以完善的生产要素参与分配机制畅通分配环节。2019年，党的十九届四中全会提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”(4)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年10月31日。。这不仅是对中国实行的“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度的继续坚持和巩固，还进一步明确了哪些生产要素可参与分配以及如何按生产要素来分配等问题。2020年，党的十九届五中全会进一步提出“要推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革，健全要素市场运行机制”(5)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日。。由此可见，中国加快要素市场化改革的步伐从不停歇，因此，新形势下更要加快构建统一开放、竞争有序的要素市场，通过完善的市场机制对生产要素贡献作出客观、科学、公平的评价，实现生产要素资源配置的帕累托最优和社会福利最大化。一方面，明确各类生产要素的产权归属并建立严格的产权保护制度。马克思曾经指出：“商品不能自己到市场去，不能自己去交换。因此我们必须找寻它的监护人——商品所有者”(6)马克思：《资本论》第1卷，北京：人民出版社，1975年版，第36页。。由此可见，明确产权、保护产权是生产要素参与生产并获得收入的前提，也只有产权清晰，要素所有者才能依法获得各类产权收益从而产生激励机制，最大限度地调动生产要素所有者引导和带动要素参与财富创造的积极性，从而为社会创造更多的效益。另一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。利用市场形成切实反映供求关系、资源稀缺程度的生产要素价格形成机制，充分发挥价格调节生产和供给的作用，同时发挥市场优胜劣汰的竞争机制，使有限的生产要素向效率高的生产者集中，达到集约发展、转型升级的目的。

以高质量的现代流通体系畅通流通环节。流通联结起生产和消费两个环节，不仅是经济运行的微观基础，更是经济运行效率提升的重要支撑。近年来，中国流通产业规模不断扩大，但物流体系整体运行效率并不高。因此要建立高质量的现代流通体系，促进“大市场、大流通”的实现。一方面，加快物流体系的数字化和智能化转型，不断提升流通环节的运行效率。在流通环节大面积推广使用数字技术，能够使得货物被智能识别、精准定位，从而极大节省人力和时间成本，减少人工作业可能产生的差错；各类云端大数据和管理平台的广泛应用能够及时汇聚物流数据信息、以效率最大化和能耗最小化为原则进行最优规划、精确测算、高效管理。因此，只有提升物流系统的数字化和智能化程度，才能降低物流成本、减少能源消耗进而提升物流效率，畅通流通环节。另一方面，加快跨区域、跨城乡的交通及物流一体化进程，为畅通流通环节打下坚实基础。不断提高跨区域、跨城乡的交通基础设施网络化水平、运输保障能力以及各种运输方式的衔接配合效率；积极推动交通物流信息的开放共享，协同运作跨区域、跨城乡的交通及物流系统，不断降低要素流动成本、提升要素配置效率，为筑牢国内大循环的微观基础提供保障。

以释放国内巨大内需潜力畅通消费环节。消费是一切经济活动的起点和落脚点，巨大的消费潜力不仅是驱动消费升级的源头活水，更是经济长期稳定上行的主要着力点。因此，扩大内需是联通消费环节和经济增长的战略基点。一方面，要增加居民收入，夯实扩大内需的基础。增加居民收入是创造和扩大消费需求的根本源泉，是需求侧拉动经济增长不可或缺的手段。特别是在疫情冲击下，就业压力凸显、失业率走高，居民预期收入和实际收入减少导致消费意愿减弱、预防性储蓄倾向明显提升。后疫情时代，要不断增加居民收入，提升居民消费意愿，稳定未来消费预期。另一方面，要培育新型消费模式。加快推动以新业态、新模式引领新型消费，有效促进消费和产业的双升级。当前中国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人们的消费需求更加多元、丰富，市场供给有着广阔的升级空间，未来的消费结构优化方向应以满足消费新需求为立足点，推动产业和消费的双升级。

(二)国际循环

21世纪初，全球价值循环形成了以中国为中介枢纽的“双环流”体系。中国作为“双环流”分工体系中的中间节点，连接着欧美发达经济体与亚非拉发展中经济体，中介枢纽功能十分显著。上环流中，发达经济体处于价值链的较高位势，处于价值链中低端位势的中国需要从发达经济体引进先进技术及管理经验，同时主要向发达经济体输出技术含量较低的中间产品；下环流中，中国凭借着雄厚的经济实力和装备制造业大国的国际地位，相对处于价值链的高端位势，中国将部分中间生产环节转移至发展中经济体，同时从这些经济体进口初级产品，输出制成品。此外，中国不断加大与发展中经济体的经济合作，以直接投资、贸易等方式布局中国的产业全球价值链体系，同时将高新技术传播应用至发展中经济体，帮助其融入新型价值链分工体系(7)韩晶、孙雅雯,陈曦：《借助“一带一路”倡议构建中国主导的“双环流全球价值链”战略研究》，《理论学刊》2018年第4期。。当前阶段，逆全球化浪潮不断涌动，疫情冲击下的世界经济面临的不稳定性、不确定性更加突出，处于全球价值环流枢纽位置的中国必将受到更多影响。因此，只有推进更高水平的对外开放，针对不同的价值环流采取不同的策略，中国才能更高质量地融入到国际经济循环之中。

在上环流中，中国的价值链升级是在国际经济循环中抗衡发达经济体、获取竞争优势的关键所在。长久以来，中国主要以加工贸易的方式参与全球分工，部分产业对发达经济体的资金和技术转移依赖较大，在全球价值链上被锁定在中低端位置，向中高端价值链攀升被阻截，并且由于发达国家主导国际经贸规则和标准制定，中国在国际经济体系变革和规则制定中的参与不足，隐蔽性或技术性贸易壁垒一直存在。因此，在上环流中，要大力提升自身的核心竞争力，提升在价值链的地位。实施创新驱动发展战略，通过不断从发达经济体引进高端产业及先进技术，模仿、消化后再创新，结合内生企业的自主创新和外生企业的联盟合作创新，持续提高产业创新力和竞争力，促进中国在与发达经济体组成价值链的上环流体系中的位势不断攀升；与此同时，秉承“共商、共建、共享”的全球治理原则，加强与发达经济体多边和双边对话磋商，强化“合作共赢、共同繁荣”的发展理念，在广泛协商沟通的基础上探索构建新型国际合作机制，更加积极地参与国际经贸规则谈判和制定，不断提升自身在全球经济治理的话语权，在国际经济循环中掌握竞争优势。

在下环流中，以“一带一路”倡议引领新型全球化是中国主导未来国际经济循环的重要抓手。以“一带一路”为依托，中国同沿线各国逐步建立起了以中国为核心，以贸易、投资为载体的区域生产网络和价值循环体系。与此同时，“一带一路”框架下的国际产能合作也为沿线各国带来了实实在在的发展机会，促进了全球经济的包容性、协同性和可持续发展，特别是疫情期间中欧班列的稳定运行极大缓解了疫情对全球产业链和供应链的冲击。因此，在下环流中，要扎实推进“一带一路”建设。充分利用沿线国家和地区的资源成本优势和劳动力成本优势，形成“中国技术”与“自然资源+劳动力”的产业合作方式，最大限度地发挥双方产业的比较优势，促进产业结构持续优化升级；通过模块分解加大对核心技术模块的研发力度，持续增加核心技术模块的附加值，不断强化和巩固核心技术模块的控制地位。同时充分利用沿线各国的生产制造能力和市场潜力，加强价值链条上沿线各国的紧密分工和合作，推动形成利益共同体，共同为客户提供更加丰富的产品供给，吸引更多的国际买家，增加链条成员企业的业务量，促进其形成规模经济，推动沿线国家工业化进程，并不断提升自身产业链和供应链的安全系数，在不断变化的全球经济格局中占据先机。

(三)国内国际双循环相互促进

新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。推动形成宏大顺畅的国内经济循环，可以更好吸引全球资源要素，既满足国内需求，又提升我国产业技术发展水平，形成参与国际经济合作和竞争新优势(8)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日。。由此可见，国内大循环与国际循环并非是相互独立运行的循环体系，彼此相辅相成、不可分割，两者要相互促进、高效互动、相互支持，从而实现内外循环双轮驱动,促进中国经济高质量发展。

国内大循环是国际循环的坚实基础。中国在经济体量、国土空间、人口数量、统一市场等方面的超大规模优势，能够吸引国外各类要素流入国内，从而充分释放生产要素价值和经济发展效能，大大增强国内实体经济的有效供给；与此同时，由投资拉动向消费拉动转变的宏观经济结构也从需求侧带来需求激励，能够为抑制世界经济下行趋势、引导经济复苏带来强大动力。

国际循环是国内大循环的重要辅助。以更高质量引进国外资本和领先技术，能够进一步丰富国内发展所需要的核心要素，促进国内科技水平持续提高，产品和服务质量日益优化；以更大步伐走出去布局全球产业链，能够进一步完善中国主导的全球供应链体系和产业链集群，从而为释放国内优质高效产能、增强对全球产业分工掌控提供内生驱动力；以更高国际标准贯穿生产、消费、流通、分配等各个环节，并积极参与国际经贸规则谈判和制定，能够进一步增强中国在国际经贸合作中的实力和底气，为国内大循环营造良好的国际环境。

三、构建“双循环”新发展格局的制约因素

(一)产业链研发创新短板亟待补齐

当前中国制造业的整体自主创新能力与以美国为主导的全球科技创新中心还存在一定差距，制造业“大而不强”的问题较为明显。虽然中国已经建立了相当完整的产业体系，是联合国产业分类中工业门类最齐全的国家，但是中国制造的创新力对外依存度仍然偏高。目前中国制造业生产所需32%的关键材料在国内仍为空白，70%以上智能终端处理器以及绝大多数存储芯片依赖进口；在装备制造领域，高档数控机床、工业机器人、汽车等关键生产线上逾95%的制造及检测设备依赖进口(9)工业和信息化部：《130多种关键基础材料32%在中国为空白，52%靠进口》，《新材料产业》2018年第8期。。特别是在集成电路产业、通信装备产业、交通运输产业等技术密集产业的设计、仿真环节面临“卡脖子”隐患，一旦外方供应商终止合作、切断供应，将对中国制造业发展产生严重影响。

(二)国内消费需求潜力仍需进一步挖掘释放

消费是市场需求的重要体现，是经济增长的战略基点。虽然中国现已形成了超大规模的内需市场，但就消费需求和消费潜力而言仍有较大的提升空间。一方面，中国消费需求水平整体不高。虽然近年来中国最终消费支出规模不断上涨，但作为消费需求主体的居民消费支出占GDP比重远低于发达国家。国家统计局统计数据显示，2018年中国居民消费支出占GDP比重仅为39%，而这一数值在美国为69%。究其原因在于以下两点：其一，储蓄率偏高。较高的居民储蓄率在一定程度上抑制了消费水平的提升。特别是覆盖全民的社保体系尚不完善，导致居民预防性储蓄水平偏高，国内消费动力不足。其二，劳动报酬所占分配份额偏小。劳动报酬特别是一线劳动者的劳动报酬在国民收入初次分配中比重偏低，导致在劳动力数量中占有较大比重的一线劳动者无法转化成为具有较高消费能力的中高收入群体。另一方面，中国亟待培育下沉市场。随着未来一、二线城市的市场逐渐饱和，三线以下城市、县镇及农村地区的下沉市场将成为未来消费结构优化升级的关键所在。而同一、二线城市相比，三线城市、乡镇及农村地区的下沉市场培育明显不足，商品和服务的供应质量及流通速度明显偏低。

(三)数字经济引领“双循环”的瓶颈约束亟待破除

数字经济是构建“双循环”新发展格局的重要加速器。目前数字经济发展仍然存在着一些瓶颈约束，制约着数字经济引领“双循环”效果的充分发挥。首先，信息通信网络基础设施建设不平衡、不充分。网络设施的布局受经济实力、自然地形等因素限制，导致区域、城乡、行业、部门之间存在较明显的网络基础设施的“接入鸿沟”，尤其是广大农村、边远和贫困地区的信息通信基础设施建设与城市相比存在明显差距。截止到2020年3月，中国城镇地区互联网普及率达到76.5%，而农村地区互联网普及率仅为46.2%(10)中国互联网络信息中心:《第45次中国互联网络发展状况统计报告》，http://www.cac.gov.cn/2020-04/27/c_1589535470378587.htm.，城乡之间存在较为明显的“数字鸿沟”。其次，部分传统制造企业的数字化转型面临较多困难。当前，工业数据资源仍然比较零散，缺少覆盖全流程、全产业链、全生命周期的工业数据链，企业数据资源获取相对有限，数据资产积累较为薄弱。而相当多的企业缺乏充分挖掘数据资源潜在价值的能力，使得对于数据资源的应用局限在精准营销、风险控制等有限场景，导致对于数据资源具有更广阔应用前景的生产决策层面的应用仍然开发不足。由于缺乏统一协调的技术平台和信息系统支持，加之部分企业的数字化转型成本较高、政策支持不足，因而传统制造业中部分企业转型进程较为缓慢。再次，产业链内部及产业链之间的数字协同能力不足。大企业和中小企业之间的“数字鸿沟”导致产业链内上、中、下游的业务协同水平不足，制约了产业链的高效运转与优化提升；新兴产业和传统产业之间的“数字鸿沟”致使产业壁垒无法打通，制约了不同市场主体共享“数字红利”。最后，数字领域人才短缺问题较严重。数字经济融合了众多产业领域和新兴技术，对综合型、专业型、复合型人才有着巨大需求，而当前中国劳动力市场的数字化人才供给存在较大缺口。目前大部分数字技术人才集中在信息通信网络技术领域的平台开发和应用层面，对传统产业领域的数字技术应用掌握不足，加之能直接产生效益、满足应用要求的人才规模总体偏小，数字人才供给严重不足。

(四)完善新基建布局仍面临风险挑战

加快新型基础设施建设，是应对当前复杂严峻的国际形势、夯实国内经济高质量发展基础的重要举措。但是我们也必须清晰地认识到，中国的新型基础设施建设仍处于早期阶段，要注意防范由于经验匮乏而引发的各种风险。首先，新型基础设施建设缺乏全局统筹，易引发“大水漫灌”的风险。一般来说，新型基础设施的建设和使用需求与当地经济发展水平高度相关，所以部分欠发达地区和当地产业发展需求较低的地区易出现超前投资、产能闲置的问题，尤其是5G基站、大数据中心等区域外溢效应明显的新型基础设施，更易出现重复建设、产能浪费的现象。其次，资本逐利性易加剧投资结构失衡风险。新基建的政策利好使得相关产业领域短期内资本大量集聚，资本逐利性和企业的短视行为将诱使企业只关注部分短期性、即时性的投资项目，忽视能够真正提升核心竞争力但是短期收益低、回报周期长的项目，从而引发投资整体性的结构失衡，使高端产业低端化发展。再次，政府主导的投资模式易引发财政负担风险。新基建的市场应用前景不确定性较高，相关基础研究及前沿技术的研发投入较大，在疫情冲击的背景下，仅靠政府主导的投资模式可能会加重地方政府债务，引发财政负担风险。最后，新基建与传统基建升级缺乏良性互动协调。新基建与传统基建都具有公共性、基础性特征，都是促增长、稳就业、扩内需的重要途径，二者不是此消彼长的关系，而是要互相协调、相互促进。目前传统基础设施仍有巨大的信息化改造升级潜力，在贫困地区和欠发达地区也有巨大的建设需求，若新基建和传统基建转型升级缺乏统筹规划协调，将在一定程度上加剧基础设施重复建设和产能浪费，同时也制约了基础设施建设协调有序地进行新旧转换。

四、构建“双循环”新发展格局的政策引领

(一)积极增强先进技术供给，塑造新发展格局新优势

制造业的强弱能够从根本上决定一个国家的国际竞争力，因此，夯实制造业技术基础、提高产业链创新水平显得尤为重要。一是对传统制造行业和制造业价值链中低端环节，应多措并举促进产业转型升级。要加大对传统制造业企业转型升级的金融支持力度，综合运用保险资金、上市融资、发行债券等方式提高企业转型升级的直接融资比例，并健全完善事前检测与事后评价机制，降低企业转型升级的金融风险。与此同时，积极推进实施品牌建设发展战略，增强自主品牌发展的统筹谋划和综合协调，打造一批具有核心竞争力、国际影响力的自主品牌；在此基础上，以品牌战略为突破口推进供给侧改革，融合技术创新、产品创新、模式创新、业态创新、组织构架创新，形成不可替代的竞争优势。创造产业链的民族品牌，加快推动品牌升级，进一步提升中国产业链品牌在全球的竞争力。二是对位于制造业价值链高端环节的高端制造行业，要将其始终放在国民经济优先发展的位置。首先要统筹完善相关政策法规和体制机制，为高端制造业发展提供保障完善的支撑体系及自由竞争、公平有序的市场环境，并加快垄断性行业改革，进一步放宽市场准入限制，大力深化“放管服”改革，建设并完善一批技术基础服务平台，促进创新要素的跨区域、跨部门的自由流动与高效配置，营造公平、透明、法治的营商环境。要加大对关键核心技术研发的支持力度，重点对新一代信息通信技术、智能制造技术等先进技术攻坚克难，深入推进核心装备、基础零部件、关键材料等核心领域向高稳定性、高自给率发展，为具有重要战略意义的高技术产业发展提供稳定、高质量的先进技术供给。

(二)深入贯彻扩大内需战略，强化新发展格局新动力

国内市场的巨大内需潜力是畅通双循环的压舱石和稳定器。因此，要充分凸显内需对经济增长的拉动作用，不断优化升级需求结构，有效增强抵御外部冲击的能力。一是以保障就业来激发收入增长的动力。一方面，坚持以创新驱动发展战略为核心，通过研发新技术、培育新业态、壮大新动能创造新的就业岗位，特别是针对新冠疫情对实体经济带来的巨大冲击所导致的失业率上升，要进一步健全鼓励创业、促进就业等相关政策，加快形成以创业带动就业的新格局，确保居民收入稳定增长；另一方面，要高度重视就业市场愈加突出的摩擦性和结构性就业矛盾，着重提升劳动者技能，强化人力资本，同时完善劳动力市场机制，降低劳动力市场供需错配水平，提升就业数量和质量。二是提高不同群体工资以打破增收瓶颈。对于工资水平相对较低的一线劳动群体，应着力提升劳动报酬在初次分配中的比重，同时严格实施最低工资制度，建立合理的工资增长机制和工资集体谈判机制，保障劳动者报酬合理增长；对于技能型人才和知识型劳动者，应贯彻落实以增加知识价值为导向的收入分配政策，完善以职业能力为核心的人才分类评价标准，创新人才分类评价与激励机制，以提升知识和技术要素报酬，充分调动人才的创新积极性；对于小微企业创业者，应着重降低企业成本，在完善财政税收减免政策、提升减税精确性的同时精简政府审批办事流程，实现简政放权，尽可能地降低小微企业成本，提升可供分配的工资性收入总量。三是增加居民财产性收入以拓宽收入渠道。积极推进利率市场化改革，保障存款人合法权益；推进资本市场规范发展，丰富居民投资理财产品，创新金融供给体系，强化渠道监管，规范交易方式；完善上市公司分红激励机制，保护中小投资者分红派息权益；进一步完善实业投资及租赁业务领域相应的政策法规，切实维护市场秩序，保护民间投资的合法权益。四是优化财政支出结构以加大社会保障力度。大力提升财政资金使用效率，将财政资金更多地用于保障和改善民生，适度提高养老、教育、医疗、卫生等一系列基本公共服务的最低保障标准和保障范围，并根据各地实际情况灵活调整，为弱势群体做好兜底保障；在此基础上，进一步缩小城乡发展差距，统筹城乡一体化发展，建立健全城乡公共服务、基础设施普惠共享的体制机制，增加城乡居民的福利性收入；同时高度重视发挥第三次分配的作用，扩大享受税收优惠的慈善组织范围，优化慈善组织发展环境，为慈善组织助力解决贫困问题、缩小收入差距、促进共同富裕提供保障。五是促进供给升级以助力居民消费升级。对农业来说，要以农业品牌化建设和农产品精深加工为牵引提升农产品质量，并完善农产品安全溯源体系，在提升农业企业价值链竞争优势的同时满足消费者食品质量与安全需求；对制造业来说，要以精细化生产实现成本节省，以柔性化生产增强供应链稳定性协同程度，以定制化生产满足消费者个性化需求；对服务业来说，要积极推动数字技术对传统服务业经营理念、运营方式、服务模式的全面改造，为养老、教育、医疗、文化等服务业与数字经济融合创造更多应用场景；同时，还要大力推进优质服务与商品进入下沉市场，以优质供给满足下沉市场用户日益升级的消费需求，从而充分释放下沉市场的消费潜力。

(三)大力破除数字经济发展障碍，锻造新发展格局新引擎

蓬勃发展的数字经济以其高技术、高成长、高融合等特性现已成为“双循环”发展的重要动力。因此，要大力清除数字经济发展中的堵点，推进数字经济平稳健康发展。首先，加强信息网络基础设施建设，完善数字经济发展的基础条件。重点要加强对5G基站、大数据中心等新一代信息通信网络基础设施的顶层设计，统筹规划区域布局，特别是扩大5G网络、光纤网络在欠发达地区、贫困地区和农村地区的有效覆盖，确保城乡居民能够共享“数字红利”，从而进一步为不同区域的数字经济协同发展提供保障。其次，加快工业互联网建设，为传统产业数字化转型提供保障。要大力出台各项鼓励引导政策，引导企业软硬件设施上网上云，借助工业互联网实现人、机、物的全面互联互通，构建起畅通全产业链、覆盖全要素的新型工业生产制造和服务体系。特别是对中小微企业的设备更新、改造升级、业务模式数字化转型等积极给予财税支持，大力拓展工业互联网融合应用的广度和深度。再次，加快完善产业生态，提升产业链的数字协同水平。充分发挥中国完备产业体系优势，完善技术服务、测试验证、创新孵化、产权保护等一系列公共服务，构建设计、生产、物流、供应链管理等产业链上、中、下游各环节数字协同高效的产业生态。基于工业互联网平台，打造一批拓展产业边界、面向不同场景的新模式与新业态，促进不同产业链之间的协同发展。最后，大力培育人力资本，为数字经济发展提供人才支持。加强高校及科研机构的数字基础研发人才的培育力度，培育具有科学探索精神的基础研发人才；根据传统产业数字化转型要求，发展高端职业教育，并向在岗职工、失业人员、新成长劳动力等提供数字技能培训，培育一批掌握先进制造技术和数字技术的复合型工程师和技能型产业工人。此外，大力支持企业与高校、科研机构、职业院所加强合作，创新人才培养模式并加强数字教育培训资源的全面推广，开发全社会、全网络学习培训项目，实现数字技术等教育培训资源的全面共享。

(四)全面统筹完善新基建布局，释放新发展格局新动能

新型基础设施建设是实现国家生态化、数字化、智能化、高速化的重要基础。面对新基建的热潮，要冷静思考、统筹布局，坚决防止“新瓶装旧酒”。首先，加强建设运营的统筹规划。中央政府要以提高新基建的长效供给质量和效率为重点，在建设时序方面，注重长期战略与短期计划相结合，优先布局外溢效应大、带动性强的建设项目，提前规划重点领域基础研究项目，为推进全社会共用共享奠定基础。在模式选择方面，注重试点先行与全面推进相结合，加快推进优势地区和成熟领域的试点示范建设和商业模式探索，并以主导技术、龙头企业为代表加速全国范围内的推广应用。地方政府应结合当地经济发展基础、产业需求与社会治理需要，优化布局规模与布局密度，减少产能闲置与浪费。其次，优化新基建的投资结构布局。各级政府应根据不同产业和细分领域的建设需求与特点，制定详细的政策加以引导。对于优势产业，应积极给予税收减免、低息贷款、专项贷款等优惠政策，大力支持先进制造业集群建设，推动相关产业迈向全球价值链中高端；同时充分发挥政府资金的引导作用，对于基础性、公共性较强的建设项目应重点改善营商环境和产业条件，吸引更多社会资本进入。再次，注重有为政府与有效市场的相互结合。一方面，充分发挥市场机制作用，激发市场活力。创新投融资结构，合理运用政府和社会资本合作(PPP)模式激发社会资本参与新基建的积极性；同时引入债券、信托融资、私募股权投资等模式，拓展多样化融资渠道推动新基建。另一方面，政府应加快出台系统性法律法规，完善相关体制机制，建立统一完善的监管平台，加强市场监督，提升司法惩处力度，降低项目运作风险，维护新基建市场的健康持续运行。最后，促进新基建发展与传统基建升级相结合。针对传统基建项目建设不足的区域、行业，要先满足其对传统基建的需求，注重传统基建与新技术广泛地、深层次地融合，挖掘传统基建信息化改造升级的潜力，特别是交通、通信等民生领域，应促进现有的传统基建与数字技术深度融合，从而推动智能交通、智慧城市的快速发展。同时，积极利用大数据中心、智慧云平台等新基建实现数据资源的深度挖掘与算法优化，统筹推进传统基建升级与新基建协同发展，以期发挥更大的乘数效应。