曹崇建 张元福 王大庆

(1.农业农村部工程建设服务中心 2.原黑龙江省农垦总局3.黑龙江省农垦管理干部学院 4.海口经济学院)

国有资产管理制度，主要包括国有资产管理和经营管理、国有资产收益和处分、国有资产清产核资、国有资产产权界定、国有资产产权登记、国有资产评估、国有资产统计、国有资产流失查处等各项制度。黑龙江垦区开发建设70多年来，随着国家投资的不断增加和垦区经济社会的不断发展，国有资产规模逐步增加，从1948年到2017年，国有及国有控股企业资产总额由0.0265亿元增加到1916亿元，所有者权益由0.0214亿元增加到409.12亿元。为适应黑龙江垦区不同发展时期对国有资产管理的要求，新中国成立后，特别是改革开放后，各级行政主管部门根据国家和省及财政、农垦主管部门等有关部门发布的国有资产管理的法律法规和规章制度，结合农垦实际，与时俱进，不断充实与完善农垦国有资产管理制度，为加强国有资产管理提供了重要的制度保障。

一、改革开放前，农垦国有资产管理制度

（一）建国初供给制向企业核算制度转轨时期，国营农场清产核资管理制度

在初始建场时期，农场实行供给制，财产管理制度是空白。1949年3月，东北公营机械农场管理处审会科制定了《机械农场会计规程（草案）》，废止了供给制的流水记账，设置了统一的会计科目和账簿，正式组织了会计核算。《规程（草案）》规定：对国家投入和接收敌伪的财产进行清查和登记。1950年4月，东北公营机械农场管理局制定了《东北机械农场暂行普通会计制度（草案）》，对国营农场财产管理做出了详细规定。这两部会计规程和制度（草案）是农场从供给制向企业核算制度转轨时期规范国营农场清产核资的重要制度依据。

1951年7月，政务院财经委发布《国营企业资产清理及估价办法》和《国营企业资金核定暂行办法》，《估价办法》规定：全体国营企业，对截至1951年6月底前的所有资产，全部进行清理。以人民币为计算本位币，重行进行评估定价。《暂行办法》规定：全国国营企业，其应计算与核定的资金，包括固定资金与流动资金两种。并对国营企业原料、材料、燃料和辅助材料定额，备品定额，低值和易耗品定额，在制品定额，产品定额，预付费用定额，库存现金等做出了制度规范，为正式确定国营企业的国家投资额、加强企业的资金管理、建立经济核算制奠定了制度基础。

1951年11月，根据政务院财经委发布的两个《办法》，东北公营机械农场管理局下发了《关于企事业单位清理资产核定资金的通知》，对所属公营农场清产核资工作做出部署和规范。

1952年8月，中央人民政府农业部第一O九次部务会议审查通过的《国营机械农场农业经营规章》规定：国营农场是社会主义性质的农业企业，它的一切生产手段（包括土地、机具、建筑物、牲畜等）均属国有，生产品交给国家。通过中央人民政府部门规章，确定了国营农场土地、机具、建筑物等生产资料的权属。

（二）进入计划经济管理时期国营农场清产核资管理制度

1953年1月，中央人民政府财政部颁布了《国营企业年度清查财产暂行办法》，对国营企业固定资产、原材料、产成品、在产品、商品、未完工程成等财产清查，对库存现金、有价证券、银行存款等财产及应收应付款项清查，以及清查结果的处理等做出了制度规范。同年，根据财政部《暂行办法》的有关规定，东北国营农场管理局结合自身实际，制定了固定资产目录、材料分类目录、清产核资、财产估价等具体实施方案，为农场清产核资管理奠定了制度基础。

1962年2月，中共中央、国务院发出《关于彻底清仓核资、充分发挥物资潜力的指示》，明确了核查范围和处理原则。1.核查范围。只限于全民所有制单位的生产和消费资料。凡是县以上（含县级）的生产企业、建设（包括停建、缓建）单位、机关事业单位、各种团体、国营农场的生产资料，都必须进行彻底清查。2.处理原则。各单位按当年合理周转定额，留用计划以内需用的物资，由有关部门按照物资经营管理的分工，组织收购处理如下物资：企业核实固定资产和流动资金以后多余的物资、关闭的企业或车间的物资。

1962年7月，《国营农场工作条例（草案）》规定：国营农场是社会主义全民所有制的农业企业，其一切经济活动，必须遵守党和国家的政策、法令。其生产、建设等一系列活动，服从国家的统一计划。其财产属全民所有，其产品归属国家调拨。国营农场的财产，受国家法律的严格保护，不许侵犯；没有经过国家主管机关的审查和国务院的批准，不能变卖和转让。《条例（草案）》对农场资产管理做出具体明确的规定：农场应当建立和健全资产管理制度，管好和用好国家财产。对各种机械设备、牲畜和其他财产，都要分别造册登记，实行分级管理，并固定专人负责保管和使用。对各种生产、建设用的物资，要按计划合理地分配和使用，做到物尽其用，防止积压浪费，充分发挥物资对生产和建设的保证作用。农场资产的增减、封存、报废、转移，都要按照规定的手续办理。农场的资产，要每年清查一次，如有多余或短少，应报上级主管部门和财政部门审查处理。农场应经常教育全体职工，爱护国家财产，同贪污、浪费、走后门、盗窃国家财产和一切违反国家财政制度的行为做斗争。《条例（草案）》还规定：农场应当按照上级主管部门规定的会计制度，全面、及时、如实地记录和反映财产、资金的增减变动，成本费用的升降，以及经营成果等情况。这是国家首次通过部门规章对国营农场资产管理做出制度安排。

1964年3月，农垦部《关于农垦企业、事业、建设单位进行清查固定资产的意见》提出：结合“五反”“四清”运动，进行一次全面的固定资产清查，彻底摸清家底，并在此基础上加强管理。1.清查范围：农垦系统的农场、工、商、交、建、供销企业、建设单位和事业单位都要进行固定资产清查。各单位应进行清查的固定资产，包括1963年年末以前所用的生产用固定资产、非生产用固定资产、未使用固定资产和不需用的固定资产。2.清查的要求：查实数量，摸清家底；鉴定质量，算实折旧；调剂余缺，处理积压；健全制度，加强管理。《意见》还要求：健全制度，加强管理。在清查过程中，必须建立和健全固定资产的使用、保管、维修、检查制度，切实加强固定资产的管理。具体包括：（1）健全固定资产的管理制度。使每项固定资产和它的使用单位或使用人的关系固定起来，规定明确的使用、保养责任，有交有接，交接有据。（2）建立和健全维修、保养制度。使每项固定资产都经常保持技术完好状态。（3）建立和健全卡片登记、盘点制度。使每项固定资产一进场就有“档案”，增、减、调迁和破损等都记入卡片，定期进行盘点，保证固定资产账物相符。

1969年2月，黑龙江生产建设兵团下发了《认真搞好清仓工作的通知》明确，清仓工作结合编制1969年生产、基建、事业财务决算一并进行。在此基础上，建立了相应的兵团国有资产管理制度。

二、改革开放后，农垦国有资产监督管理制度

（一）改革探索时期，围绕农垦企业扭亏增盈和完善经营体制改革建立国有资产管理制度（1978～1991 年）

改革开放初期，按照上级领导对相关农垦改革发展的具体要求，从1979年农垦开始恢复实行财务包干制度，加强计划、财务和资产等各种经济责任制和建立各项规章制度。从1984年开始农垦试办职工家庭农场，1985年全面兴办家庭农场，当年全农垦共办各类家庭农场13.6万个，转让大中型拖拉机5882台，联合收割机3699台，农机具35001台（件），账面净值3.35亿元。同时，推进农垦国有工商运建服企业改革，简政放权，实施两权分离，实行厂长经理负责制、承包租赁经营责任制等多种形式的经济责任制；实行小型企业转让经营和股份制、股份合作制改造，推行国营企业产权制度改革。同时，推进职工住房制度改革，打破福利分房制度，鼓励职工自建住宅，向职工转让公有住宅，到1987年末共向职工转让住房119万平方米，转让价款共计2651万元。适应农垦改革发展的新形势、新要求，在改革开放初期，农垦国有资产管理的重点任务是围绕大牲畜转让、农业机械转让、国有小企业产权转让、国有企业股份制和股份合作制改造、职工公有住房转让等涉及国有财产产权变更，加强国有资产管理制度建设，防止国有资产流失。

1980年2月，根据国务院关于开展清产核资工作的指示，结合农垦企业清产核资试点工作的经验，农垦部、财政部、国务院清产核资扭亏增盈领导小组办公室印发《农垦系统清产核资补充办法》，《补充办法》提出：清产核资的目的，是要彻底清查财产，弄清家底，挖掘物资和资金的潜力，提高设备利用率，加速资金周转，提高企业管理水平，为加快实现四个现代化做出贡献。清产核资工作的重要内容：清查财产、清仓利库、核定流动资金定额、核定固定资产需用量和建立健全财产的管理制度。《补充办法》对清查财产、清仓利库、核定流动资金定额、核定固定资产需要量、建立健全管理制度、加强组织领导等做出了制度规范。《补充办法》规定：农垦系统的农场、工业、供销、交通运输、建筑、商业等企业单位（简称农垦企业）、科研、勘测设计、卫生文教等事业单位、机关行政单位，以及自身有财产的建设单位，都要进行财产的全面清查。不论账内账外、库内库外，建物就点，是账就清，不留死角，不打埋伏，不重不漏，做到账物相符，家底清楚。

1983年12月，农牧渔业部下发的《国营农场实行“大包干”、办家庭农场有关财务管理与会计核算问题的意见》（农牧渔业部[84]农垦字第4号）规定：国营农场的土地固定给承包户使用，但不准许转让、出租和变卖。农场的水利工程和设施，大型农业机械设备、汽车等，由农场统一经营的要为承包户服务，按规定合理收费。也可实行专业承包，向农场定交利润和费用。农场的房屋、牲畜和小农具等需要转让给承包户时，必须合理作价，不允许无偿或随意降价处理。财产转让作价，原则上不能低于账面价值。房屋按净值计价，已提完折旧的，按质论价；已使用的小农具、牲畜按现值作价。如确因账面价值过高，需要调价处理而发生差价损失的，必须报经主管部门或财政部门批准。作价转让财产的价款必须及时收回，一般要在三年内还清，最长不超过五年，未还清价款前承包户不得变卖和转让。财产转让的财务处理：属于固定资产管理的房屋、机械等收回的价款，作为固定资产变价收入，增加“更新改造资金”，报经批准后核销固定资产，冲减国家资金；属于流动资产管理的牲畜、小农具等在收回价款时，发生差价，作增（减）营业外支出处理。作价转让收回的价款，必须合理安排，用于技术改造和生产垫本，不得乱花乱用。

1984年9月，农牧渔业部下发的《农垦企业财务管理制度的改革意见》（农牧渔业部[84]261号）规定：企业有权处理自有的固定资产，并实行有偿调拨，可以转让给家庭农场和外卖，也可以向企业外投资或出租。财产作价不低于账面价值，所得收入全部留作企业更新改造资金，转让给家庭农场的固定资产，价款一般在当年收回，最长不得超过五年。

1986年1月，省委、省政府印发《关于国营农场办好职工家庭农场若干政策的暂行规定》的通知（黑发［1986］4号）明确规定：农业机械的经营形式，要继续实行承包、租赁、转让等形式，其中转让是一种新的尝试。目前，没有转让的原则上不再转让，已经转让的一般稳定不变；如有需要改变经营形式的，由农场妥善解决。转让的农业机械，要坚持合同，按期回收转让款；不能按期交款的，应收取利息。收回的转让款，要专款专用，用于公有农业机械的更新，农业银行不要抵收贷款。转让的农业机械不允许转手倒卖。《暂行规定》还规定：国营农牧场的牛、猪、马、羊、禽等经济畜禽，可以参照市场价格作价转让给家庭农牧场。要坚持合同，按期回收转让款。不能按期交款的，应收取利息。对原种良种畜禽、核心群和已经形成工厂化生产的畜禽，原则上不得转让，可实行各种承包形式经营，已经转让的要加强管理。可以逐步将现有的职工住房合理作价转让给职工个人。哪些职工住房转让给职工个人，各单位要从实际出发确定。作价要合理，不能偏高，也不能偏低。

1989年1月，农场总局《关于农垦企业实行股份制试点的意见》（黑垦局发［1989］1号）明确，要处理好财产关系和分配关系。划分财产关系是一件十分复杂的工作，必须按程序进行。1.现有全民和集体所有制企业参加或改建为股份制企业时，要认真清产核资，查清账目；要根据现有资产进行评估核定（可以不考虑物价上涨率和利息率）其原有资产、债权、债务，应上缴利税等必须明确化，具体化。2.清产核资与股权、股金的划分由上级主管机关（计划、财务、劳资、审计、工商、体改以及主管业务部门）组成经济综合机构汇同企业现有负责人与职工代表共同评估核定。3.划清财产所有者，按不同的归属和股金不同的来源，分别划定为国家资金股、企业资金股、集体资金股和个人资金股。

1990年7月，《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》强调：坚决防止和纠正损害国有资产产权的行为。组织国有资产管理机构和相关部门对国有资产管理状况进行有计划、有步骤地检查。针对各种损害国有资产产权和占用国有资产情况，必须做好清理、评估、划转、收缴工作，对违法形为予以制止，并进行严肃处理。

1990年9月，农场总局党委关于《进一步稳定和深化农垦农业改革的意见》（黑垦发［1990］10号）明确，实行固定资产的有偿使用制度。目前农垦农场对流动资金的垫支、转贷、占用已基本实行了有偿使用制度。这既保证了农场流动资金不因发生垫支、转贷、占用而损失利息，又增强了职工使用资金注重效益的意识。从1991年1月1日开始，凡承包和使用农场大中型农业设备和公共社会性生产设施，除正常上交提取的折旧以外，应上交一定的承包费，实行有偿使用制度。可按三个办法实行：第一，按资金不同来源所规定的年利率收取承包费；第二，经过测算后，按承包不同的机车或设备规定每台应缴的承包费；第三，可在承包者的当年利润中按一定比例提取承包费。收取的固定资产承包费列入农场专用基金。

1991年2月，针对在发展家庭农场过程中暴露出一些值得重视的问题，国家国有资产管理局制定了《关于国营农场向家庭农场转让国有资产的若干暂行规定》，对农场固定资产转让的范围、审批、作价原则、价格的审定、价款的收取、收入的使用管理、转让资产的更新、资产转让后的技术指导等，做出了制度规范。《暂行规定》还明确，对各中央直属农垦，由农业部制定实施办法，国家国有资产管理局同意后执行。这一规定为国营农场在经营体制改革中依法有偿转让国有资产，防止国有资产流失，提供了重要的制度保障。（本文因篇幅限制，分期刊发，此篇为第一部分）