□李妮蔓

（河北科技大学经管学院 河北 石家庄 050018）

“十三五”时期，在国家强农惠农支农政策的支持下，中国在保障粮食安全、促进农业转型升级、农村一二三产业融合、农民增收致富等方面均取得了显著成效。党的十九大以来，随着乡村振兴战略等利农政策的实施，以及建设美丽乡村的推进，越来越多的年轻人选择回到农村，使乡村经济不断得以发展[1]。

1 应急管理中乡村治理的重要意义

1.1 乡村是应急管理政策宣传与实施的主阵地

以公共卫生危机为例，在公共卫生危机暴发以后，居民均居家隔离，此时乡村就是应对公共危机的主战场、主阵地。各村通过村小组联络村民，通过农村大喇叭播报等方式及时将最新应急政策传达给居民，将应急措施宣传给群众。乡级、村级领导班子负责统一调度安排村民开展应急活动，例如发放应急物品、接受健康体检等。通过这种以村为单位统一调度的方式，有序进行公共危机应急管理[2]。

1.2 乡村是人员流动管理的防护网

人员的流动给公共卫生危机管理增加了难度，各村镇为摸清底数、做好属地管理，需要进行详细的居民人口信息摸排、人员流动统计等，通过信息摸排强化公共卫生危机管理效果，织密人员流动管理的防护网。

1.3 乡村是应急管理期间保障民生的指挥部

重大公共卫生危机管理期间一般采取村民居家隔离的防范方式，这导致村民采买生活用品不便，为保障村民正常生活，乡村通过协调生活和防护物资、对行动不便的特殊困难群体进行帮扶等措施，在闭环管理期间为村民居家生活提供保障。

2 应急管理下乡村治理存在的问题

在公共危机应急管理过程中，乡村起到了十分重要的作用，但同时也暴露出乡村治理存在的一些问题。

2.1 乡村治理人力资源短缺

一般情况下，村民委员会的日常工作不需要同时面对所有村民，而是按照提前安排依次处理村民遇到的难题，即使组织全村村民开展活动，也会进行充足的前期准备，提前安排人手。因此，每个村固定工作人员有限，在公共危机来临时，由于工作量骤增，即使有志愿者的加入，也会造成村民委员会人手紧缺的现象。同时，乡村专业人才配备较少，一些技术性难题通常难以处理，需要等待外部支援人员的帮助，因而造成部分工作效率低下、进程缓慢。

2.2 乡村应对公共卫生危机能力较低

通常情况下，乡镇医疗卫生机构使用率不高，医疗物资储备不足，很多乡镇医疗卫生机构防范公共卫生危机的意识较弱，造成乡村应对公共卫生危机的能力较低。

2.3 乡村信息统计等事务性工作烦琐

在应急过程中，很多时候需要乡村进行快速调查，在进行信息统计时，很多乡村采用传统的上门统计、填表等方式登记信息，效率低且易出错，不利于后期数据的整理，还浪费人力、物力和财力。此外，各地、各部门之间信息共享受限，会出现多次统计类似信息的情况，降低了村民对服务的满意度，还影响应急管理的效率。

2.4 乡村应急管理机制有待完善

由于自然因素、社会因素等带来的影响，公共危机随时随地都有可能暴发。当发生公共危机时，由于基层应急经验较少，缺乏成熟的应急管理机制，在公共危机应急管理时很难在最短时间内进行最优化的资源配置，达到最佳应急效果。

3 产生乡村应急管理问题的原因

3.1 乡村工作人员流动性较大

由于基层工作涉及任务普遍繁重，乡村工作人员待遇较低、晋升机制不完善等问题，使很多大学毕业生等优秀青年参与乡村工作的意向较低；即使来到乡村工作，在基层持续工作时间也较短，导致乡村工作人员流动性较大，人才储备较少，在应急管理过程中出现人手短缺的情况。

3.2 乡村级医疗卫生系统作用没有得到充分发挥

乡村级医疗卫生系统包括乡镇卫生院和村卫生室等机构，是为村民提供公共卫生和基本医疗服务的主要场所，但由于基层医护人员技术水平有限且接触病例较少，导致乡镇医疗卫生机构在公共卫生危机管理中的作用发挥受限，在公共卫生危机暴发初期难以进行危机预警，且在公共卫生危机暴发以后反应速度较慢。

3.3 乡村信息化办公水平较低

乡村工作人员整体年龄偏大，大多不熟悉信息化办公手段，习惯采用传统方式进行办公，依赖纸、笔进行工作记录，导致在需要快速摸排大量村民信息时的效率低下且出错率高，给后期数据整理带来很大难度。

3.4 常态化防控与应急状态之间转换机制有待完善

在现有的乡村治理机制下，没有完善的常态化管理机制、应急管理机制以及常态化与应急状态之间快速转换的机制，就不能动态地研判并掌握当下形势，做到科学有序地应对公共危机。

4 应急管理下乡村治理的优化建议

4.1 合理配置使用乡村干部

一是完善人员配置。建立健全农村优秀人才回引机制、村级后备干部培养机制、管理机制和任用机制，进一步加强后备干部队伍建设。一方面可以通过定向培养招聘优秀的大学毕业生来充实基层工作人员队伍，另一方面可以通过提高人岗匹配度，招聘适合固定岗位的人员，同时通过提高基层工作人员待遇、加大基层工作考核奖惩力度、拓宽乡村工作人员晋升渠道，例如业务骨干择优转事业编制等方式，激发乡村工作人员干事创业的信心与活力，降低人员的流动性，使乡村能够留得住人才。

二是合理使用人员。可以借鉴城市社区的精细化、网格化治理方式，在村级组织中原有村小组的基础上积极发动培养网格管理人员，构建覆盖全域的农村基层治理网络。

4.2 引导村民积极参与乡村治理

密切干群关系，加强村民自治，通过宣传引导，例如选树典型、建立健全乡镇志愿服务激励机制等途径，充分调动民众参与度，倡导返乡大学生、回乡创业人员等人群积极参与志愿服务，加入志愿者队伍，在常态化管理期间提前组建并逐步壮大一支相对固定的志愿者队伍，增强乡村应急力量，在面对突发公共危机时才能有足够的工作人员负责各项工作，更加快速、有序地开展公共危机应急管理。

4.3 提升乡村级医疗卫生系统服务能力

一是可以采取返聘退休医护人员、对基层医护人员定期开展系统性培训、轮岗交流、完善基础医疗设施等方式提升乡村级医疗卫生系统服务能力。二是建立紧密型医联体，即在一定区域内由一所三级医院，联合一定区域范围内的二级医院和社区卫生服务机构，组成“医疗联合体”，形成区域中心医院带领乡村级医疗卫生机构的有序衔接服务体系，医联体内各合作单位双向转诊，逐步实现医联体网格化布局管理。三是促进乡村级医疗卫生系统从治病转向预防的职能转变，做好健康教育。通过提升乡村级医疗卫生系统服务能力，在常态化防控阶段做到充分预防危机，公共危机来临时有效预警，在应急状态下快速反应，为群众做好医疗服务。

4.4 提高乡村治理信息化办公水平

加强乡村工作人员信息化培训指导，提高其信息化、智能化工作技术水平，在非应急状态提前应用信息化手段做好日常信息统计，例如借助村小组微信群、办公软件等统计居民家庭人口和人员流动信息，以及特殊人群建档立卡等，提前掌握村民信息及人员流动情况，并在保证数据安全的基础上实现各管理部门之间必要性信息的共享，实行网络互联、信息互通，避免多次统计类似信息现象的发生，提升乡村公共危机应急管理效果。

4.5 完善常态化防控和应急状态间转换机制

顶层设计角度，国家需完善公共卫生应急法律法规，健全公共危机应急管理和救治体系。基层治理角度，需要通过制订基层公共危机常态化管理方案、基层公共危机应急预案、划分防控等级并根据等级建立快速转换机制等方式，明确细化常态化管理及应急状态管理措施，增强基层科学研判危机风险形势的能力，做到有效预警，快速反应，实现乡村治理安全有序、应急到位。

5 结束语

近几年，各地乡村公共危机频发，对于农村居民生命和财产安全危害极大，公共危机在暴发前多具有隐蔽性，不易被发现，一旦暴发则难以管控。因此，将我国制度优势转化为治理效能，在应急管理场景下建立完善有效的乡村治理机制，从人员配备、医疗服务、信息化管理、应急预案等方面改善乡村治理能力，对于防范化解重大风险、将危机解除在基层、保障农村居民生命财产安全、维护社会安定和谐具有非常重要的意义。除此之外，还有利于实现基层治理能力与治理体系现代化，为农村经济发展保驾护航。