徐爱华，孙桂仁

（中共民勤县委党校（民勤县行政学校），甘肃民勤733300）

民勤县地处甘肃省河西走廊东北部，东西北三面被巴丹吉林和腾格里2大沙漠包围，为半封闭荒漠区。降水量较少，蒸发量较大，日照充足，昼夜温差较大，地形较为平缓，以荒漠、戈壁、荒滩、荒坡、沙丘、石岗等为主。土地资源丰富，耕地分布集中，由于水资源匮乏，土地利用水平较低，绿洲沿线共有408 km的风沙线，生态环境极为脆弱。全县已探明煤、铁、芒硝、石墨、水泥灰岩、水晶、砖瓦黏土等矿种15种，矿床、矿点42处，初步勘测矿藏储量约有10亿t煤炭资源。地理区位造就县域内光能和风能资源极为丰富，年风资源储量在400万kW以上，太阳能可利用总量在600万kW以上。

1 民勤自然资源开发面临的困难和问题

1.1 土地面积广阔，自然环境脆弱

土地是发展的基础，资源是发展的动力，为经济社会发展提供保障服务是自然资源管理工作的永恒主题。民勤县辖区土地面积广阔，地势平缓，土地总面积达到1.59万km2，耕地分布集中，由于水资源匮乏，土地利用水平较低，沙漠及各类荒漠化土地面积占全县土地总面积的81.76%，绿洲沿线共有408 km的风沙线。年均降雨量113.2 mm，蒸发量2 675.6mm。自然环境成为制约土地利用的重要因素。

1.2 规划指标与土地资源结构性不足

《民勤县土地利用总体规划（2010—2020年）》确定的城乡建设用地规模为1.79万hm2，新增建设用地指标为0.1万hm2。截至目前，民勤县城乡建设用地规模和新增建设用地规模分别达到1.83万hm2、0.15万hm2，超规划指标（全部为未利用地）。目前，受土地利用总体规划用地总规模、年度计划指标和规划管制区等因素约束，基础设施、民生工程、工业项目用地预审和审批难度较大。另外，民勤县未利用地广阔，但由于缺乏政策支撑，指标突破规划约束问题尤为突出，土地利用面临“结构性短缺”的问题。

1.3 经济呈现新常态，项目用地集约性不高

经济进入新常态，经济由高速增长转向中高速增长，具体内容涉及方式的转变、结构的调整、动力的转换、分工的演进、产业的布局、要素的配置、改革的跟进、区域的协调、环境的保护等各个领域，自然资源部门必须融入全局来谋“一域”。民勤县目前城镇建设用地指标不足而农村土地低效粗放，单位面积土地投资强度较低，低效利用甚至闲置，基础设施用地占用建设用地比重小，人均城镇工矿用地和农村居民点用地远超国家标准，农村旧宅基地复垦和腾退难度较大，土地集约利用程度较低的局面未能得到根本性扭转。在承接产业转移时，个别企业盲目“圈地”，项目不建和慢建，建筑的容积率、建筑系数、绿化率、开发期限等指标不规范的问题仍然存在。

1.4 矿产资源优势不明显，环保安全压力大

民勤县已发现具有开发价值的矿产资源主要有煤、石墨和芒硝，全县35个矿山企业，主要为砂石砖厂类企业，红砂岗和西大窑矿区是煤炭资源开采的重点区域，目前受市场及环保和安全工作要求等影响，基本处于停产状态。

2 问题原因分析

2.1 位于石羊河末端，环境制约严重

民勤地处温带干旱荒漠气候区，其东北部被腾格里沙漠包围，西北有巴丹吉林沙漠环绕，沿石羊河下游形成狭长而平坦的绿洲带，是我国典型的荒漠绿洲之一，生态系统极其脆弱。多年平均蒸发量为降雨量的24倍，为全国最干旱地区之一。“十地九沙、非灌不殖”是民勤的基本特点，正是水资源短缺因素，导致土地利用水平较低。

2.2 用地模式粗放，项目入驻门槛低

造成规划指标不足的原因较多，主要原因是工业用地门槛较低，投资建设项目较多，用地粗放，集约节约水平不高，超占了规划的年度计划指标，造成了“结构性短缺”的问题。

2.3 群众法律意识淡薄，集约节约水平不高

土地法律法规宣传的广度和深度不够，宣传形式单一；群众对保护耕地、依法用地、集约节约用地的重要性认识不足，农村旧宅基地复垦和腾退资金保障机制没有形成，入驻园区项目资金短缺，投资动力不足。

2.4 经济下行压力较大，环保要求不断提高

民勤县矿山企业投资生产规模较小，安全和环保指标达不到要求，受国际国内多种因素影响，宏观经济面临下行压力，中长期贷款低速增长，导致企业自发投资动力不足，企业改造升级资金短缺，造成企业停产整改。

3 优化管理的建议

3.1 强化规划计划调控，建立健全标准控制体系

建立健全以土地利用总体规划为核心的国土空间技术支撑体系，切实提高规划计划调控体系对城乡建设节约集约用地的保障作用。建立起一套严格、完整的城乡建设项目规划设计和用地标准，从技术源头上保障城乡各项建设都节约集约利用土地。大力推进土地节约集约型工程技术措施的研究、推广和应用。

3.2 盘活存量土地，注重内部挖潜

县域内存量土地挖潜空间很大，缺乏科学规划、合理开发，如县城内部分老旧街巷内平房占地面积大且闲置已久，部分企业或单位由于诸多因素致使场地利用率低或空置等。通过科学调研，多方征求意见，科学规划，妥善对上述土地采取征地、置换、搬迁等形式进行盘活，既可满足建设用地需求，达到少占、不占耕地的目的，又能有效降低企业或单位部门的管理和维护费用，提高综合使用效率。

3.3 加快旧城改造，适度提高城市容积率

对民勤旧城改造可以提高城镇的容积率，挖掘土地潜力，是城镇土地集约利用的有效方法。小城镇建设应当按照国家规定的标准来合理确定城镇用地规模，布局上尽量占用荒地，不占或少占耕地。

3.4 节约集约用地，严控小城镇建设用地规模

节约资源和用地是我国的基本国策，要有大局观，因地制宜，妥善处理好土地和城市建设发展的关系、居民生存空间和环境的关系，从长远谋划，科学布局，采取有力措施，严格控制建设用地。制定科学合理的小城镇规划，合理确定用地规模，严格控制建设用地标准，认真抓好占补平衡和增减挂钩工作，探索农村废弃宅基地的处理方式，避免双重占地。

3.5 提升准入门槛，提高园区的土地开发效益

把好项目入园关口，建立项目筛选机制，落实项目用地预审制度，优化用地准入“门槛”。对拟引进或建设的项目，要提交基本的科研资料及规划建设平面图，逐步建立工业项目用地指标、投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等评价、考核、验收体系，按照企业的规模和投资强度合理规划，优化配置工业用地，严格控制用地规模，不允许不具备入住条件的项目开工建设。

3.6 保障旅游用地，做强特色旅游产业

保障新型旅游服务基地建设用地。发挥规划引领作用，以东湖体育公园为中心，在南侧规划建设集体育馆、演艺中心、文化馆、档案馆为一体的文体演艺中心；在东侧依托城东工业园区，规划建设商业综合体、星级酒店、天下美食街、颐养康体社区等，打造特色餐饮、便捷交通、愉快购物、休闲娱乐、高端住区等生活服务配套设施；在北侧规划建设城市艺术主题公园，主要建设大地艺术、雕塑等内容，通过综合施策，将东湖体育公园周边打造成民勤旅游综合服务中心。

3.7 落实环保理念，坚持走绿色发展道路

落实中央环保督察要求，组织完成反馈问题的核实、查处、整改工作。完成连古城自然保护区内矿业权的清理退出。严把审批关口，在自然保护区内禁止新设矿业权。强化矿业权日常监管，加大矿产资源勘查开采行为动态巡查力度，对非法勘查开采行为做到应发现尽发现，及时制止查处，确保巡查工作不走过场、不留死角。全面落实矿山环境恢复治理保证金制度，健全完善矿山地质环境整治巡查，集中时间对全县矿山地质环境进行有效整治，切实推进绿色矿山建设，解决突出的矿山地质环境问题。