房绍坤

改革开放以来，我国始终重视调整农民和土地之间的关系，在坚持农村土地集体所有的制度底线不变的基础上，不断致力于巩固和完善农村土地基本经营制度，秉持赋予农民更加稳定并长久的土地承包权利的改革逻辑，在政策和立法中先后两次延长承包期限，实现了土地承包关系从维持“长期不变”到保持“长久不变”的历史转变。体系化的政策和法律制度设计，增强了农民对土地的权利预期，提升了土地的利用绩效，有力推动了“有恒产者有恒心”。近年来，全面深化改革逐步向纵深领域推进，土地制度领域的改革尤甚，保持土地承包关系稳定并长久不变的价值目标和制度规范、承包地“三权分置”等一系列改革成果已经被《农村土地承包法》《民法典》所确认。在此背景下，如何深刻理解承包地调整的制度规范，需要特别思考如下问题：承包地调整的制度逻辑是什么？承包地调整与“保持土地承包关系稳定并长久不变”之间是何关系？如何理解承包地“三权分置”与保持土地承包关系稳定并长久不变的关系？如何结合中央的改革精神，对现行立法中的承包地调整规范进行解释适用？本文拟围绕上述疑惑展开探讨，以深刻揭示承包地调整的基本制度逻辑，为承包地调整规范的解释适用提供理论参考。

一、承包地调整的理论争议和实践困境

在制定法意义上，承包地调整是指发包方在承包期内单方面实施的承包地调整，属于单方调整。从广义上说，承包地调整除单方调整外，还包括土地承包关系当事人之间的自主调整。从私法的视角观察，承包地调整的本质为农户享有的土地承包经营权的变更。根据我国现行制定法的有关规定，承包地调整指的是承包期内基于自然灾害严重毁损承包地等特殊法定原因，发包方依照法定程序对个别农户之间承包的耕地和草地而进行的局部调整。这种单方调整体现了农民集体的土地所有权主体地位，本质上是农民集体及其代表主体（农村集体经济组织）行使农地集体所有权的体现。虽然承包地调整反映的是农村集体经济组织与土地承包方之间的私权关系，但单方调整是直接动用集体权力影响承包方的权利变动，呈现出较强的权力色彩。对此，有学者指出：“集体组织主导的土地调整其实就是一种外力强加于己的被动调整机制，忽视了相关农户的自主意志，不符合成员自治的集体所有制精神。”①祝之舟：《农村土地承包关系自主调整机制的法理内涵与体系完善》，载《法学家》2021 年第2 期。相较而言，承包地自主调整依据当事人的合同约定自愿进行，能够较好地体现当事人的意志自由和权益维护。应当说，这两种类型的承包地调整所承担的制度目标是不同的。单方调整的制度目标在于尽可能地限制承包地的局部调整而实现保持土地承包关系的权利内容、权利期限等方面的稳定性，进而实现赋予农户稳定且有预期的土地承包经营权的目的；自主调整的制度目标旨在根据农户的自主意思选择实现土地承包权关系的自我调适。基于制度设计目标的不同，两种不同的承包地调整应适用不同的制度和规范设计，对当事人之间的权利义务关系也会产生效果迥异的影响。目前，承包地的自主调整并不存在疑问，但单方调整却面临着诸多学理争议和实践困境。

（一）承包地调整的理论争议

改革开放以来，贯穿于我国农地制度改革过程的一条主线是通过不断深化调整农民和土地关系的渐进式、持续性改革，实现稳定农民对土地的权利预期，激励农民安心从事农业生产的改革目标，并为此进行了一系列系统化的制度设计。一方面，逐步赋予农户更加稳定的土地承包经营权，通过从“债权式赋权”到“物权式赋权”的转变实现了农户土地承包经营权的切实有效赋予，并且通过不断健全土地承包经营权的行使、保障和救济机制，实现了农户土地承包经营权的有效实现；另一方面，通过两次无条件延长土地承包经营期限的方法，实现了农户土地承包期限方面的趋于稳定，实现了“有恒产者有恒心”的目标。但是，即便是付出了如此诸多的努力，保持土地承包关系稳定和承包地调整之间的矛盾在较长时期内仍旧是存在的，要在短期内彻底消除承包地调整现象是非常困难的。不容否认，承包地调整和保持土地承包关系稳定并长久不变貌似存在不可协调的矛盾，保持土地承包关系稳定并长久不变的基本理念与承包地调整的制度内涵存在着逻辑背离。在实践中，承包地调整先后经历了“大稳定、小调整”“增人不增地、减人不减地”和“严格限制调整”三个阶段，现行立法坚持严格限制调整的规范选择。在理论上，学者间对承包地应否调整存在着激烈争议，支持调整论和反对调整论各持不同的理由。

支持调整论的主要理由在于：其一，承包地调整可以满足农民对土地的现实需求。承包地调整所要解决的是在农民集体土地所有权的基础上，集体经济组织成员对集体土地承包经营权的公平享有问题，本质上是其对集体所有土地的物权实现问题。在土地承包经营权对集体经济组织成员公平设定并作为其社会保障基础的条件下，只要集体经济组织成员行使其分配取得土地承包经营权的权利，作为发包方的集体经济组织就应当满足，即使暂时没有条件满足的，也应当在有合理条件时满足；而解决没有取得承包地的集体经济组织成员之现实需求的最直接、最简便的办法就是合理调整承包地。②参见韩松：《关于土地承包经营权调整的立法完善》，载《法学杂志》2010 年第12 期。其二，严格限制承包地调整会增加人地矛盾。严格限制承包地调整虽然可以使土地承包经营权更趋于稳定，但由于现行法律制度所隐含的对因人口增减等原因导致的人地矛盾没有相应的应对措施，一定程度上加剧了现实中的人地占有不公的矛盾。③参见林苇：《农村承包地调整制度研究》，中国检察出版社2010 年版，第46 页。其三，合理的、适度的承包地调整并不会影响到土地承包经营权的稳定，损害农户的土地财产权益。相较而言，既然法律鼓励和允许承包地经营权的规模化流转，就应当允许承包地的适当调整。而且，相对于集体土地所有权而言，承包地调整的价值性似乎更加明显。承包地经营权流转不会破坏土地承包关系稳定，适当的承包地调整同样也不会破坏农户的土地承包经营权稳定，不会损害其土地财产权益。④同前注②。其四，适当的承包地调整具有扎实的社会实践基础。在全国各地农村，承包地调整已得到农户的普遍认同，事实上也一直在进行承包地调整。其五，适当的承包地调整可以缓和局部的人地矛盾冲突。虽然《民法典》《农村土地承包法》等明确了土地承包经营权的期限，但这并不意味着认可了适当的承包地调整就破坏了土地承包经营权的期限效力，甚至是影响了土地承包关系的稳定性。实际上，严格法定框架内的适当承包地调整既能满足合理的用地需求，又能实现土地资源的更加有序流转，提升土地资源的利用效率，并最终实现实质意义上的土地承包关系的稳定有序。

反对调整论的主要理由在于：其一，承包地调整会影响农民对土地的稳定感和对土地的投入。⑤参见廖洪乐：《农村承包地调整》，载《中国农村观察》2003 年第1 期。因此，为了提高农村土地利用的整体效益，不仅要全面禁止任何理由下的承包地调整，而且必须严格禁止发包方与承包方之间通过合意开展承包地调整。⑥参见朱广新：《土地承包关系长久稳定的制度建构》，载《河南财经政法大学学报》2013 年第4 期。只有这样，才能真正实现改革的预期目标和制度初衷。其二，土地承包经营权的本质属性是物权，而基于物权的稳定性，就不应允许基于发包方的单方意思和发包方与承包方的合意而频繁调整承包地。甚至有学者认为，限制承包地调整不仅包括承包期内限制调整承包地，而且在30 年承包期期满后，也不能按农村实有人口调整土地承包关系，否则，就不是土地承包关系的延长，而是重新发包。⑦参见黄延信：《农村土地承包经营权延续的前沿问题研究》，载《毛泽东邓小平理论研究》2019 年第5 期。其三，实践证明，频繁调整承包地可能会滋生基层干部腐败，损害农民集体成员利益，危害社会稳定。其四，频繁调整承包地会挫伤农户的土地权利预期，增加较大的制度成本。例如，承包地调整会影响农民与土地关系的稳定，破坏农民对土地的投资预期；承包地调整的谈判和协调成本较高；“增人不增地、减人不减地”的政策可能对部分增人户不公平；现行的严格限制承包调整的制度执行成本在下降，大多数农民已经接受，如果法律允许承包期内调整土地，可能带来更多负面效应。⑧参见刘守英、王佳宁：《长久不变、制度创新与农地“三权分置”》，载《改革》2017 年第12 期。更为重要的是，频繁调整承包地不利于贯彻落实中央政策文件所坚持的“保持土地承包关系稳定并长久不变”的基本要求。自十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”“土地承包关系保持稳定并长久不变”以来，中共中央、国务院的“一号文件”多次提出要“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关政策和法律制度”，可以看出党和国家稳定土地承包关系的改革决心和意图。农村土地承包立法和执法当然要反映党和国家的政治目标，以真正体现以人民为中心的发展思想。

（二）承包地调整的实践困境

实证调研揭示，虽然我国现行立法采纳了严格限制承包地调整的法律和政策。但是，有关法律和政策并没有得到有效的贯彻执行和严格遵守，而是面临着诸多的实践困境。这主要体现在：

其一，实践中对严格限制承包地调整的认同度不高。曾有研究发现，尽管党和国家一直在推行稳定农村土地承包关系的有关政策，而且随着政策的贯彻实施各地的承包地调整现象总体上呈现出下降趋势，但仍有超过60%的农户对“土地承包期限30 年不变”的政策保持保留的态度，特别是二轮承包以来，家庭人口增加的被访者以及家庭收入以非农业收入为主的被访者，都倾向于支持承包地调整。⑨参见陶然、汪晖、黄璐：《二轮承包后的中国农村土地行政性调整——典型事实、农民反应与政策含义》，载张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究（土地卷）》（第八集），中国财政经济出版社2011 年版，第207 页。目前，这种情况在实践中仍然存在，甚至在局部地区较为普遍。从实践来看，农民对调整承包地的看法也存在较大的分歧，特别是不少农民对于“增人不增地，减人不减地”的政策存在较大的不理解。局部地区的承包地调整问题甚至已经成为一个困扰基层改革和实践的焦点问题，不少农民乃至于基层干部、法官认为这一政策脱离了农村的实际，应予修订。⑩参见“农村土地问题立法研究”课题组、陈小君：《农村土地法律制度运行的现实考察——对我国10 个省调查的总报告》，载《法商研究》2010 年第1 期。承包地调整制度还有其较为广泛的群众基础，“增人不增地，减人不减地”的土地政策在实践中也没有真正扎根，保持土地承包关系稳定的理想制度设计与农民对调整承包地的普遍认同产生了尖锐的冲突。⑪参见高飞：《土地承包经营权稳定与承包地调整的冲突及其解决之道——一个社会实证的分析》，载耿卓主编：《土地法制科学》2017 年第1 卷，法律出版社2017 年版，第189 页。从笔者在国内多省市的调研来看，基层干部、群众中确实对现行政策和立法中的严格限制承包地调整存在较多的不理解、不认同。

其二，公平和效率的价值难以平衡。我国目前实行的“农村土地集体所有—农户承包经营”的制度在实施过程中存在着公平和效率之间价值难以平衡的难题。公平的价值要求集体土地的土地承包经营权在同一社区范围内的农户之间实现尽可能公平地分配，而效率的价值则要求尽可能给农户稳定而又有预期的权益保障。具体到承包地调整，实际上也同样面临着公平和效率的两难选择。一方面，适度调整承包地有助于实现不同农户之间土地承包经营权分配的公平；但另一方面，调整承包地会使农户的土地产权预期不稳定，以至于可能降低农户对土地经营的长期投资。而且，不同的农户对土地承包关系稳定的客观需求是不一致的，这就导致他们具有不同的权利诉求，这本身也是公平和效率价值难以平衡的体现。有研究指出，在多数农民不支持稳定承包权政策的情况下，要切实实现土地承包关系的长久不变确实有相当大的难度。调查发现，即使可以通过法律方式强制执行该政策，但因为土地分配不均仍然会带来不少村民之间、村民与村委会乃至基层政府之间的矛盾和冲突。⑫同前注⑨，第212 页。在司法实践中，对于违法调整承包地，法院是不予支持的。即便是通过召开民主议定的方式进行调整，也不会得到法院的支持。⑬例如，在“张某与某村集体经济组织土地承包经营权纠纷案”中，法院判决认为：集体经济组织通过召开村民会议等方式做出土地承包方案调整的决定，违反《农村土地承包法》对承包权保护等法律规定，侵害承包方权益的，承包方依据《物权法》的规定，向法院起诉请求撤销该决定的，法院应当予以支持。参见最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2014 年第1 辑（总第57 辑），人民法院出版社2014 年版，第72 页。

总之，承包地调整直接关系到土地承包关系的稳定、农户土地财产权益的保障、农民的权利预期和农业的可持续发展，是农地制度体系中一个至关重要的制度设计。但是，承包地单方调整具有权利行使的单向性、效力的相对强制性等特点，加之各地资源的差异性，造成了农民对承包地调整态度的迥异，这导致了承包地调整的理论争议和实践困境在短时期难以有效平息。因此，有必要深入揭示承包地调整的制度逻辑，并在此基础上做好承包地调整的规范解释。

二、承包地调整的基本逻辑和价值底线

（一）承包地调整的基本逻辑：严格限制

承包地调整是改革开放后，我国实行统分结合的双层经营体制才产生的新生制度安排，严格限制承包地调整是贯穿于该项改革的基本逻辑。

应当说，是否严格限制承包地调整与土地承包经营权的性质密切相关。从制度演变来看，承包地调整经历了由宽松到严格的转换过程。实行家庭联产承包责任制之初，土地承包经营权是农户依据承包合同取得的具有相对性的合同权利，呈现出强烈的债权属性，发包方使用行政手段或者利用土地所有权的主体地位频繁调整承包地，严重损害了农户土地承包经营权的稳定性，造成了一系列恶劣效果，如承包方不愿意对土地进行长期投资，导致土地肥力下降；承包地出现碎片化，不利于推行现代农业技术和机械化耕作；个别基层干部借承包地调整之机谋取私利，引发新的矛盾和纠纷，影响农村社会稳定。针对这种情况，党和国家的相关政策进行了及时回应。⑭《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11 号）指出：“为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”今后出现的人地矛盾，主要应当用预留的机动地、依法开垦的土地、承包方自愿交回的土地，以及发展乡镇企业和二三产业，依法进行土地承包经营权流转等途径解决，不宜再用行政手段频繁的调整承包地。可见，我国目前严格限制承包地调整有其特定的历史背景。随后，党和国家的一系列政策文件基本上沿循了严格限制承包地调整的制度路线。

从我国21 世纪初以来的立法演变过程观察，我国基本上是严格限制承包地的调整。《农村土地承包法》（2002 年）确立了严格限制承包地调整的规范⑮《农村土地承包法》（2002 年）第27 条和第28 条相关规定。，随后的司法解释对承包地调整做了更为详细的规定，通过效力强制性规范直接否定了违反有关规定进行承包地调整的效力。⑯《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6 号）第5 条规定：“承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十五条规定的，应当认定该约定无效。”2020 年12 月修正后的该司法解释第5 条仍维持原有规定，仅是相关条文有所变动：“承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十七条、第二十八条、第三十一条规定的，应当认定该约定无效。”《土地管理法》（2004）及其修正案确立了承包地调整的集体经济组织内部的民主决策程序和行政批准程序。⑰《土地管理法》（2004 年）第14 条第2 款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”《物权法》（2017）沿袭《农村土地承包法》，继续严格限制承包地调整。⑱《物权法》第130 条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”在2018 年《农村土地承包法》修改过程中，关于承包地调整的争辩异常激烈，修订过程中对承包地调整的有关规范曾也有反复。基于生活中人地矛盾冲突的现实，《农村土地承包法修正案（草案）》初审稿和二审稿，对承包地调整做了略微松动，进而规定：在因“特殊情形矛盾突出”的情况下，可以在“坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分”的原则基础上对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整。⑲其主要理由是：“实践中，对因各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题，一些地方尊重大多数农民意愿，因地制宜，分类施策，在坚持稳定土地承包关系的基础上，妥善解决矛盾纠纷；鉴于各地情况差异较大，可以授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。”参见《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）〉修改情况的汇报》。但是，该种观点也遭到强烈反对，其理由主要有：土地承包关系保持稳定并长久不变的政策必须坚决贯彻；家庭人口变动是一个经常性的状态，不能以此为理由作为调整承包地的原因；承包地调整会给“ 三权分置”的落实造成困难，影响土地流转各方的权利预期等。事实上，农业农村部也曾对承包地调整问题作出过解释，从具体表述来看，农业农村部对此问题亦持否定态度。⑳原农业部《关于政协十二届全国委员会第五次会议第1721 号（农业水利类150 号）提案答复》（农办案〔2017〕185 号）指出：“随着时间推移和家庭人口变化，会出现农户间人均承包地占有差异。但承包期内，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享有对承包地的占有、使用、收益权利，不存在新增家庭成员无地问题。按照家庭人员变化调整承包地，既不符合国家农村土地承包法律政策，不利于保持土地承包关系的稳定，也不利于农业生产持续稳定健康发展。如果采用调整其他农户承包地的办法解决人地矛盾，农村就会无休止地调地，承包关系就很难稳定下来，就会侵害其他农户土地承包权益。因此，在承包期内，应按照《农村土地承包法》的规定，用集体经济组织依法预留的机动地、依法开垦等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原则，分类排队，逐步解决新增人口要地问题。对确因缺地导致生活贫困的，应当将该户农民纳入农村最低生活保障和贫困救助体系，并帮助转移就业。”最终，基于保持政策稳定性的考虑，《农村土地承包法》还是维持了原来规定。21《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）〉审议结果的报告》指出：草案二次审议稿对现行法律有关承包地个别调整的规定作了部分修改。有的常委委员和地方、部门、专家、社会公众提出，承包地个别调整问题较为复杂、敏感，建议按照保持土地承包关系稳定并长久不变的精神恢复现行法律的规定，不作修改。宪法和法律委员会经研究认为，承包地调整问题政策性很强，多年来，中央在承包地调整问题上的政策没有变化，不久前印发的中央文件对有关精神再次作了强调。因此，建议本次修法对现行法律有关调整承包地的规定不作修改，维持现有规定不变。2019 年，《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》依然坚持“保持土地承包关系稳定并长久不变”的政策精神，继续执行严格限制承包地调整的基本政策。22《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》规定：“农户承包地要保持稳定，发包方及其他经济组织和个人不得违法调整。”“稳定土地承包关系。第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。”之后，《民法典》依然坚持了《农村土地承包法》中严格限制承包地调整的规定。23《民法典》第336 条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包的法律规定办理。”那么，我国为什么要严格限制承包地调整呢？有学者认为，其原因主要有两方面：一是立法政策导向上要求长期稳定承包制，承包期内承包地的调整必然会影响土地承包经营权的稳定；二是在法理上为了稳定土地承包经营权，就要赋予土地承包经营权以物权效力，承包地的调整必然会损害土地承包经营权的物权效力。24参见陈小君：《农村土地问题立法研究》，经济科学出版社2012 年版，第211 页。笔者认为，上述观点当然有其合理性，但审视严格限制承包地调整的根源还应当在更开阔的视野中寻找答案。在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的历史背景下，我国严格限制承包地调整，说明新时代深化农村改革的主线仍然是“处理好农民和土地的关系”，这蕴含着丰富的理论和实践逻辑。详言之，严格限制承包地调整对于切实巩固和完善农村的基本经营制度，保障农民的土地财产权益和自愿选择权利，激发乡村振兴的内生动力，保持农村社会的稳定以及乡村全面振兴和农业农村现代化目标的实现均具有积极意义。综上，虽然我国在立法过程中对承包地调整的态度存有争议且几经反复，但保持农村土地承包关系稳定，严格限制承包地调整的基本逻辑没有改变。

（二）承包地调整的价值底线：保持土地承包关系稳定并长久不变

在党和国家不断强化土地承包关系稳定、长期不变、长久不变的政策指引下，《农村土地承包法》（2018 年）进一步将“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”载入该法第1 条之目的条款，这凸显了法律赋予农民更加稳定并长久不变的土地财产权利的决心。将“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”确立为立法目的，说明该项政策已经上升到立法价值目标的地位，意味着包括承包地调整在内的一系列制度设计都应当秉持“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”的立法价值目标。深入理解这一立法价值目标的内在逻辑及其与相关改革措施之间的关系，是更好地遵守和贯彻这一价值底线的基础。反对承包地调整的最主要理由，是其可能会危及土地承包关系稳定并影响农民的权利预期，影响农民对土地的投资积极性。那么，“保持土地承包关系稳定并长久不变”呈现出何种内部层次结构？其与承包地“三权分置”之间的内在逻辑是什么？承包地调整与“保持土地承包关系稳定并长久不变”之间有无实质冲突？这些问题的答案是深刻理解承包地调整的价值底线的关键。

首先，“保持土地承包关系稳定”和“长久不变”是协同关系。“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”这一立法目的之确立是随着改革进程的逐步推进而设计出的，而农地产权制度的稳定性直接影响着农地制度的绩效。改革开放以来，我国的农地政策与法律基本上沿循着稳定土地承包关系的路线展开，形成了一系列有效的制度安排。十一届三中全会以来，我国逐步形成了以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。我国农村改革实际上主要就是围绕农民与土地之间的关系而循序渐进展开的，而贯穿于整个改革过程的基调就是通过稳定土地承包关系，实现对农民土地权益更加全面充分和长期地赋予，使农民成为土地权益的真正权利主体。《农村土地承包法》实现了“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”从政策表达向立法表达的转变，随之这一表达就具有了独立的法律制度内涵。从文义上解释，这一立法表达包含“保持土地承包关系稳定”和“长久不变”两个层次结构，这一结构的两个层次的内容分别展现了该制度赋予农户更加稳定的土地财产权益和更加长久的土地权益预期的双重价值目标。但是，两个层次所指向的内容是不同的：“保持土地承包关系稳定”指向的是政府公权力以及农村集体经济组织的“准公权力”，旨在对上述权力保持足够的对抗性，防止任意毁约、违法收回承包地、违法调整承包地等情形；而“长久不变”指向的则是承包期限的完整性，重点在期限方面给农户以稳定的权利预期。上述两个层次之间是递进关系而不是选择关系，说明两者的价值目标具有共通性，这也反映出这两者本质上构成一个完整的制度体系，两个层次协同作用共同促进立法目标的实现。

其次，承包地调整与“保持土地承包关系稳定并长久不变”并无实质性冲突。“保持土地承包关系稳定并长久不变”是我国改革开放以来深化农村土地制度改革中经过长期政策实践检验并为立法所确认的重要制度设计，在未来的改革中应当长期坚持并与时俱进逐步完善。从政策的规定分析，“保持土地承包关系稳定并长久不变”的内涵，实际上包含“保持土地集体所有和家庭承包经营的基本制度长久不变”“保持农户承包集体土地的基本权利长久不变”和“保持农户承包地稳定”三个层次。25《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出：“准确把握‘长久不变’政策内涵：保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变。保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变。保持农户承包地稳定。”笔者认为，尽管理论界和实践中对承包地调整存在激烈争议，但是，承包地调整与“保持土地承包关系稳定并长久不变”的政策目标之间并不存在实质性冲突，严格限制承包地调整实际上是对“保持土地承包关系稳定并长久不变”的价值观念的贯彻实施。《农村土地承包法》以及《民法典》中有关承包地调整的立法表达贯彻了严格限制承包地调整的基本态度，对于保持土地承包关系稳定并长久不变具有积极促进作用。但是，这并不意味着绝对否定承包地调整。为了实现“保持土地承包关系稳定并长久不变”的改革目标，立法不能忽视客观现实，绝对否定法定特殊情形下调整承包地的现实需要。事实上，如果承包地长期不调整，局部地区的人地矛盾就会更加激烈，农民调整承包地的愿望就会更加强烈，稳定土地承包经营权的目标就会面临着更大压力，甚至会更难实现。因此，承包地调整与“保持土地承包关系稳定并长久不变”不仅无实质性冲突，而且需要加强制度之间的协同配合，通过具体制度安排科学理性地优化两者之间的关系，以完善农户土地承包经营权的权益结构和流转体系，激活市场化交易。26参见黄祖辉：《“三权分置”与“长久不变”的政策协同逻辑与现实价值》，载《改革》2017 年第10 期。

最后，承包地“三权分置”与“保持土地承包关系稳定并长久不变”协同配合。“保持土地承包关系稳定并长久不变”与承包地“三权分置”是《农村土地承包法》（2018 年）中新采纳的两项制度设计。这两项制度安排都是深化承包地改革的核心制度设计，两者“一静”“一动”，协同配合，共同促进承包地改革目标的实现。“保持土地承包关系稳定并长久不变”旨在通过赋予农户稳定且有预期的土地承包经营权，构建静态安全的土地承包关系，对土地承包方、土地经营权人的权益保障均具有积极促进意义；而承包地“三权分置”旨在通过承包地上所有权、承包权、经营权的分设，进一步释放承包地的财产价值，构建更加符合动态交易安全的财产权益交易秩序。这两项制度设计存在着内在协同关系，具体表现在：只有在静态上建构起清晰的承包地产权关系结构，才能更好地进行“三权分置”，实现土地承包经营权之权能的进一步分离；而侧重于营造静态财产秩序安全的“保持土地承包关系稳定并长久不变”是营造动态财产秩序安全的“三权分置”制度的基础，基础不牢则难以实现承包地上的“三分权置”和土地财产价值的充分释放。因此，“保持土地承包关系稳定并长久不变”是承包地“三权分置”有效实现的根基，而承包地“三权分置”的有效实现有助于巩固“保持土地承包关系稳定并长久不变”。这两项制度是互相关联的制度安排，是协同配合的关系。值得关注的是，在实施承包地“三权分置”的情况下，“保持土地承包关系稳定并长久不变”的制度设计被赋予了新的内涵，该项制度所直接针对的是农户承包权，即作为农村集体经济组织的发包方不能任意对农户承包地进行调整，而土地承包关系的稳定和长久不变能够促进土地经营权的稳定。从文义上解释，“保持土地承包关系稳定并长久不变”并不针对农户与其他土地经营主体之间的土地经营权流转关系。但是，这并不意味着农户可以任意对土地经营权关系进行调整或者解除。对此，《农村土地承包法》（2018 年）第42 条规定，非有法定事由，承包方不得单方解除土地经营权流转合同。而且承包方单方解约权的法定限制实际上从土地经营权效力的视角构成对发包方和承包方解约权的反向限制，这对保持土地承包关系稳定并长久不变必然具有积极效果。27参见管洪彦：《保持土地承包关系稳定并长久不变的改革逻辑与规范设计》，载《人民法治》2019 年第2 期。

综上，无论是从政策表达还是从规范表达的角度理解，“保持土地承包关系稳定”与“长久不变”都是完全可以兼容的关系，两者协同发挥作用促进政策目标的实现。

三、承包地调整的规范解释与适用

（一）承包地调整的现有规范构造

在坚持“保持土地承包关系稳定并长久不变”的价值底线基础上，《民法典》第336 条、《农村土地承包法》第28 条和第29 条构建起了较为完善的承包地调整规范体系，主要内容包括：其一，“严守基本底线”，即以“原则上不得调整承包地”为基本原则，确保了土地承包关系的总体上保持稳定态势。其二，“局部调整仅限法定情形”，即承包地调整仅限于存在“自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。这一规定克服了严守基本底线的僵化性，有助于解决局部的特殊情况下造成的“人地矛盾”问题。其三，“局部调整仅限个别主体之间调整”，即“只针对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整”。这就否定了大规模的土地调整，保持了土地在农户之间总体稳定。其四，“调整幅度局限于适当调整”，即必须坚持土地承包关系基本稳定，不得打乱重分。进一步强化了土地承包关系总体稳定的基本态势。其五，“调整必须严格遵守法定程序规则”，即承包地调整必须履行法定的程序要求。在民主决议规则方面，须“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，并“报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。这一严格的程序规则设计，有助于加强行政权力对成员自治权利的有效监督，防止其恣意侵犯集体经济组织成员权益。其六，“充分尊重成员自治”，即如果发包方和农户在承包合同中事先具有约定不得调整的意定情形，则需要遵守按照其事先约定。以上构成了我国制定法中有关承包地调整的现有规范构造。承包地调整规范的解释与适用需要结合上述有关承包地调整的规范构造和基本制度逻辑实施，并在廓清承包地调整的理论争议和妥当解决相关实践难题的基础上依法依策有序进行。

（二）基本遵循：承包期内发包方不得调整承包地

从我国现行法中的有关规范表达分析，立法已经将“承包期内发包方不得调整承包地”作为承包地调整的总基调和制度底线。这充分说明，立法中严格贯彻了“保持土地承包关系稳定并长久不变”的基本政策目标。“保持土地承包关系稳定并长久不变”是对我国改革开放实践以来一直采取并持续坚持的稳定农户的土地承包关系政策的延续和发展，是政策和立法中都需要持续秉持的基本价值目标，这也是对承包地调整规范进行解释适用需要秉持的基本价值根基。笔者认为，理解“承包期内发包方不得调整承包地”，需要注意以下几点：其一，坚持承包期内不得调整。为保障承包关系的稳定，在确立土地承包经营权为用益物权的基础上，我国立法对承包地实行长期承包期制度（耕地承包期为30 年，草地承包期为30 年至50 年，林地承包期为30 年至70 年），而且坚持在土地承包期内原则上发包方不得对承包地进行调整。需要注意的是，党的十九大报告做出了“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的政治承诺，这意味着第二轮土地承包到期后仍然应坚持原来承包地的自动延包原则，延包中不得将承包地打乱重分，以确保延包后绝大多数农户原有的承包地继续保持稳定不变。而且延包后，在重新确立的土地承包期内，仍然要坚持承包期内不得调整承包地的总基调。这就基本上做到了保证土地承包关系的长久不变。其二，发包方在承包期内“不得调整承包地”并不意味着承包地绝对不能调整。此所谓“不得调整承包地”，直接针对的是发包方不得单方按照自己的意思开展承包地调整，并没有禁止土地承包双方基于意思自治对承包地进行调整。当然，如果承包方有合理理由，请求发包方适当调整的，只要符合有关规定，发包方可以调整。28参见黄薇主编：《中华人民共和国民法典物权编释义》，法律出版社2020 年版，第338 页。事实上，《农村土地承包法》中已经认可了根据承包方的意志自愿选择的承包地调整，如互换（第33 条）。承包方对承包地的调整本质上是基于其自由选择确定的，属于自主调整的范畴。对此，有观点指出，土地承包经营权的互换、转让和自愿退出，以及土地承包经营权的协议分割、赠与等行为，其本质是农户自主发动的变更土地承包关系的自主调整行为。29参见祝之舟：《农村土地承包关系自主调整机制的法理内涵与体系完善》，载《法学家》2021 年第2 期。其三，“不得调整承包地”意味着应当坚持土地承包关系稳定，不得打乱重分。不得打乱重分是针对现实生活中有些地方任意改变土地承包关系的现象，为稳定土地承包关系而采取的一个具体做法，体现了对发包方发包土地权利的限制。

（三）适度缓和：适当调整的规范解释

如上文所述，制定法意义上的承包地调整指向的是发包方的单方调整。这种调整很可能会危及土地承包关系的稳定和农户的土地承包权益安全，故立法对其采纳了严格限制的规范设计。但是，这种规范设计并不完全否定承包地的适当调整。所谓适当调整，对应的是打乱重分的规模化调整。强调适当调整意味着不得打乱重分，而是应当维持绝大多数农户原有承包地的稳定不变。如何进行承包地的适当调整，需要注意以下方面。

第一，适当调整适用于极其个别的“法定特殊情形”，即“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。至于如何解释“等特殊情形”，学理上有不同观点。有学者认为，“立法上应当对合理的、必要的可以进行承包地调整的情形作出明确的列举式规定，将不得调整的原则性与必要调整的灵活性结合起来，使法律规定更加符合农村的实际。”30同前注。有学者认为，“等特殊情形”主要包括两种情形：一是部分农户的土地被征收或者被用于乡村公益设施和公益事业建设，失地农户不愿意“农转非”，不要征地补偿费用而要求继续承包土地；二是人地矛盾突出的情形。31参见高圣平、王天雁、吴昭军：《〈中华人民共和国农村土地承包法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2019 年版，第144-145 页。但是，在制定法没有明确列举的情况下，司法实践中鲜有对“因自然灾害严重毁损承包地”之外的其他情形进行扩张解释适用。

第二，适当调整仅适用于“个别农户之间开展的承包的耕地和草地”的调整。首先，适当调整仅限于个别农户之间承包地的调整，这意味着不得实施打乱重分性质的规模化调整。其次，适当调整的范围仅限于耕地和草地，而不包括林地以及其他依法用于农业的土地。32依据《农村土地承包法》第2 条的规定，农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。笔者认为，既然立法上仅规定对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整，就应当严格遵循文义解释，不应作扩大解释，即适当调整不适用于林地及其他依法用于农业的土地。关于调整承包地时的土地来源问题，《农村土地承包法》（2018 年）第29 条作出了相关规定。33《农村土地承包法》第29 条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。”这意味着，从体系上解释，如果农村集体经济组织还存有第29 条规定的三种类型土地的，首先应当用上述三种类型土地进行个别农户之间的调整；只有在没有上述类型土地的情况下，才可以动用其他农户承包的耕地和草地进行调整。34参见黄薇主编：《中华人民共和国民法典物权编释义》，法律出版社2020 年版，第339 页；高圣平、王天雁、吴昭军：《〈中华人民共和国农村土地承包法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2019 年版，第150 页。

第三，要严格遵循法定程序规则，即需要履行农村集体经济组织内部的民主决策程序和行政批准程序。为了保障承包方对承包地的财产权利和经济民主权利，有必要对适当调整进行程序规制。对此，《农村土地承包法》第28 条作了明确规定。一方面，承包地调整需要经过农村集体经济组织的内部成员民主决议程序，即“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”；另一方面，承包地调整要经过行政机关的批准程序，即“报乡（镇）人民政府”和“县级人民政府农业农村、林业和草原等行政主管部门批准”。这里的批准程序是“双重批准程序”，依据行政规则，在解释上应当理解为：须先经乡镇政府批准，再经县级政府行政主管部门批准。

（四）以自治制约强制：尊重承包合同中的特别约定

土地承包经营权本质上是农户享有的私权，《农村土地承包法》的制度和规范设计当然应当充分展现其私权特性。在私法上，私权最突出的特性就是权利主体可以根据意思自治决定权利的变动。集体土地所有权的本质是一种财产权，农民集体成员作为成员集体的组成部分，既是集体土地所有权的终极权利主体，也是土地承包经营权的直接权利主体，因此，应当遵循财产权的基本原理，以私权自治为理念，由作为集体土地所有权终极权利主体和土地承包经营权直接权利主体的农户自行决定其权利的运行。有学者指出：“在现行法严格限制集体组织的调地行为的背景下，集体农户的自主调地行为更应当得到尊重、保障和倡导，以促进农村土地承包关系的完善和优化。”35同前注①。这一观点突出了土地承包经营权的自主调整的功能，值得赞同。同理，如果发包方和承包方在承包合同中约定承包地不得调整的，亦应遵从承包合同的约定。36依据《农村土地承包法》第28 条的规定，承包合同中约定不得调整承包地的，按照其约定。换言之，即便具备立法中规定的法定情形、履行法定程序也不能进行调整。这本质上是以自治限制强制，充分反映了对当事人意思自治的高度尊重。

四、结语

目前，我国已经形成了渐成体系化的承包地调整规范体系，这些规范体系承载着保持土地承包关系稳定并长久不变的价值目标。实现承包地调整的立法目标，首先应当做好相关规范的解释适用。法律规范的解释不能背离法律规范所表达出来的文义，不能脱离特定时期的政治目标。承包地调整的规范解释应当在清晰反映保持土地承包关系稳定并长久不变的价值底线的基础上，遵守科学的法律解释方法以得出妥当性的法律适用结果。但是，应当关注的是，农地制度改革是一个系统工程，难以单纯地通过立法和法律解释得到解决。解决问题的根本之策，还是在于解放发展农村生产力，加快推进城镇化步伐，实现城乡一体化发展。解决“人地矛盾”突出的问题，既要从“地里”做文章，又要从“地外”做文章，关键要通过多渠道促进劳动力就业，完善社会保障等方式统筹解决无地农户的问题。37参见韩长赋：《中国农村土地制度改革》，载《农业经济问题》2019 年第1 期。总之，保持土地承包关系稳定并长久不变以及解决承包地调整的内部矛盾，一方面需要借助于法律制度的支撑，做好规范的解释适用；另一方面也要通过系统化的深化农村改革，实现城乡融合发展等制度安排以实现从根本上解决问题。