张永亮

金融基础设施是为金融交易参与者提供全流程基础服务的各类机构、设施及其规则体系，既包括硬件系统，诸如支付清算系统、数据应用平台、征信系统、信息基础设施等，也包括软件系统，诸如法律法规、技术标准、金融监管、营商环境、金融文化与金融伦理等。概言之，金融基础设施是支持金融业安全而高效运转所必备的硬件设施及其配套的一系列法律规则的总称。2012 年支付结算体系委员会和国际证监会组织联合发布了《金融市场基础设施原则》，认为金融基础设施是“参与机构（包括系统运行机构）之间的多边系统，用于支付、证券、衍生品或其他金融交易的清算、结算或记录支付”，包括系统重要性支付系统、证券结算系统、中央存管机构、中央对手方和交易报告库五类。瑞士《金融市场基础设施法》将金融市场基础设施分为证券交易所、多边交易系统、中央对手方（CP）、中央证券存管机构、交易数据库、支付系统。①参见邢会强：《瑞士的〈金融市场基础设施法〉及其借鉴》，载《证券法律评论》2018 年第2 期。

金融基础设施域外适用一般会导致与该设施相关的法律法规的域外适用。众所周知，金融基础设施研发投入成本高、建设周期长、科技含量高，不仅是资本密集型，更是技术密集型行业。有鉴于此，很多国家没有能力开发独立的金融基础设施体系；此外，鉴于金融基础设施具有公共产品的性质，很多国家可以接入那些运行稳健、安全、高效、先进的基础设施。基于此，便会诞生金融基础设施及其法律规则的域外适用问题。二战后，国际金融基础设施及其运行规则基本上由以美国为首的发达国家所主导。近年来，特别是2020 年新冠疫情爆发以来，美国自身经济结构持续恶化，在国际上奉行单边主义和贸易保护主义，极力倡导美国利益优先，“退群”“脱钩”“断链”日益增多，在金融领域内对我国采取打压和遏制战略，致使我国的金融安全乃至国家安全遭受极大威胁。美国之所以有如此行为，与其掌控国际金融基础设施的运行无不相关。由此观之，金融基础设施不仅为金融交易提供基础性服务，还直接关乎国家的金融安全和金融战略。随着新兴技术在金融领域运用的不断深入，金融基础设施的安全和效率面临重大挑战，金融基础设施的法制建设、监管制度、规划建设等方面还有待加强。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”）明确指出“加强人民币跨境支付系统建设，推进金融业信息化核心技术安全可控，维护金融基础设施安全”。当下，我国金融基础设施还存着技术水平落伍、域外适用范围有限、法律规则体系不健全、监管水平参差不齐等不足。金融科技时代，提升我国金融基础设施的数字化水平，优化金融基础设施的运行规则，推动金融基础设施的域外适用，不仅有助于维护我国金融安全和金融独立，也是我国积极履行大国义务、为国际社会提供金融公共产品的体现。为实现这一目标，需要法治先行，优化金融基础设施运行的技术规则体系，构建金融基础设施系统化的法制体系。

一、金融基础设施的基本属性

（一）自带金融交易规则

先进的金融基础设施凭借其技术的先进性，交易的可靠性、安全性、高效性，统领世界金融交易的底层架构。缘于其自身优势的无可取代性，吸引着全世界各国及金融交易主体采用此种金融基础设施。金融基础设施必然内含着一定的技术规则和法律规则，随着金融基础设施在全世界的推行，这种技术规则和法律规则便自然地在域外具有了法律效力。换言之，只要接入和使用该金融基础设施，就必然需要接受与此设施相关的金融交易规则。美国主导的环球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，以下简称SWIFT 系统）是国际金融交易中最为重要的金融基础设施系统，接受其服务的国家已达到207 个，接入的金融机构有8000 多家，那么这些国家和金融机构必须遵守SWIFT 的交易规则，否则，便无法在国际经济贸易中获得交易结算的平台。在美国撑控SWIFT 的当下，倘若某家企业成为美国制裁的对象，那么其国际业务就无法通过该系统完成资金结算，实质上是间接地并且是绝对地被剥夺了参加国际贸易的机会。

（二）中立性

金融基础设施最重要的功能在于为金融交易提供基础性服务，在金融交易中居于中立的地位。从法理层面看，根据有关维护市场正当竞争的法律规定，金融基础设施属于由政府部门批准和确认的公用企业，提供公共基础服务的主体可依法具有独占经营地位，具备合法中立性。金融基础设施向市场提供统一、公共、公平的基础性服务，本身不参与市场前端业务，不与其他参与者进行竞争，旨在提升金融交易的便捷性，提高金融交易的效率。

（三）垄断性或弱替代性

从金融基础设施的形成和发展来看，往往需要较高的技术作支撑，形成的难度大、周期长、可替代性差。一个成熟的金融基础设施，往往需要经过长期的、稳定的、沉淀的成本付出，包括技术、资金、设施、设备、框架、系统或服务安排等；金融基础设施的域外适用，除了该“设施”本身具备安全性、高效性之外，还需要该国具备强大的综合国力来推动其实施。金融基础设施一旦形成较为稳定的交易框架，在世界范围之内被广泛采用之后，就具有公共产品的特性，具有一定的自然垄断性。在同一个金融服务领域，囿于成本付出、效率提升以及服务替代性等问题，新的金融基础设施准入门槛也较高。除非技术进步发生质变，新的技术可以极大地提升金融交易的效率，基于此种技术构建的新的金融基础设施才会慢慢取代旧的金融基础设施。新的金融基础设施能否取代旧的金融基础设施，不仅是技术问题，更是政治问题，是大国综合国力博弈的结果。

（四）系统重要性

金融基础设施在金融市场中承担着基础性、关键性的作用，将其视为系统重要性机构毫不夸张。就其功能而言，承担的主要是支付、清算、结算等金融市场最基础而且是必需的服务，为金融市场、金融系统、金融活动提供基础性的交易结构、制度安排和交易规则，反映了各主体之间经济利益的变动规则。在本质上，金融基础设施控制着金融交易的规模、范围和可靠程度，代表着金融交易的法律规则体系，关乎金融交易主体的切身利益，其系统重要性不言而喻。控制SWIFT 和CHIPS（clearing house interbank payment system，即纽约清算所银行同业支付系统）的美国之所以动辄“制裁”或者威胁“制裁”他国和他国企业，根本原因在于世界上几乎所有的资金流动都在SWIFT 系统下交易，美国有能力剥夺他国企业参与国际贸易的机会，并且实时监控国际交易信息。

二、金融基础设施域外适用的意义

（一）金融基础设施域外适用是一国金融法域外适用的助推器

金融基础设施内含着最有效、最普遍、最具特色的金融交易规则，金融基础设施的域外适用在某种程度上也就意味着该国金融交易规则的域外适用。发达的金融体制背后无不渗透着先进的金融基础设施，是国家金融竞争力的体现，意味着一国金融基础设施的域外输出，向国际市场提供金融公共产品与服务。金融竞争力反映一国金融发展的水平，不但代表着高效的金融交易效率，而且反映了国际金融市场对其高度的信赖和仰仗。美国之所以能在全球金融领域实施各种“豪横”行为，离不开其发达的金融基础设施。金融基础设施为金融市场稳健高效运行提供基础性保障，交易平台、支付体系、结算系统等硬件设施与法律法规、会计原则等制度软约束在金融体系中居于十分重要的地位，支撑金融体系功能的正常发挥。②参见何德旭：《加快完善金融基础设施体系》，载《经济日报》2019 年10 月29 日，第012 版。先进的金融基础设施可以引领全球金融发展，倒逼其他国家采用该金融基础设施。与其相适应，该国的金融法规也就自然地在域外发生法律效力。

（二）强化金融基础设施域外适用是应对国际金融挑战的需要

近年来，美国政府倡导“美国利益优先”，在国际社会武断适用“长臂管辖”原则。美国之所以在世界金融领域拥有强势的话语权，这与其先进的金融基础设施紧密相关，譬如，美国拥有世界上最大的股票交易所、期货交易所；美国主导的 SWIFT 系统是国际社会重要的跨境资金结算系统，是各国银行开展跨境支付业务的基础。这些金融基础设施为美国金融市场定价功能提供了技术基础，形成了世界上最大、最深的市场。以此为基础，美国实施所谓的“长臂管理”，从而维护美元的全球霸权地位。美国金融霸权已经引起了世界主要经济体的强烈反对，对此，可从两个方面加以应对：第一，制订阻断法，否认和抵消外国相关法律和措施的域外效力。中国商务部2021 年1 月颁布的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、欧盟2008 年8 月通过的《欧盟阻断法》即是其例。第二，完善国内法律法规，赋予其域外适用的效力。“国内法域外适用既能提升规则制定话语权，实现对外政策目标，也能保护本国国家利益和公民企业的利益，应对他国扩张性和进攻性的法律主张和要求，是国家间关系和外交谈判中一项攻守兼备的法律工具”。③廖诗评：《中国法域外适用法律体系：现状、问题与完善》，载《中国法学》2019 年第6 期。扩大金融基础设施的域外适用，从而带动金融法律法规的域外适用，不仅能够维护我国的金融安全和金融利益，也为国际金融秩序的重构和国际金融法的发展提供了契机。

（三）数字化金融基础设施是未来金融法域外适用的新利器

金融科技在金融基础设施构建中的作用至关重要。借助新兴技术提升金融基础设施的数字化水平，有利于缩短金融交易时间，提高金融交易效率，这也是金融基础设施能否在国际上广泛适用的关键。金融基础设施是实现金融领域跨行业、跨结构、跨用户、跨地域之间的“信息高速公路”，而金融科技仰仗新兴技术，可以更好地应用于金融基础设施的运营之中，提高金融基础设施的智能化、网络化和数字化水平，诱发金融基础设施发生质变，提高交易效率。数字化金融基础设施是指数字经济时代下以第五代移动通信技术网络（5G 网络）、人工智能、工业互联网、物联网等技术为支撑的新型金融基础设施建设。

（四）金融基础设施域外适用有利于确保国家金融安全

金融基础设施是金融交易的底层架构，对确保金融体系的有效运行、防范化解金融风险、保障金融安全乃至国家安全，具有重要的支撑作用，任何金融市场基础设施运行出现失灵或存在基种缺陷，就极易引发信任危机、交易危机，甚至引发系统性金融风险。因此，金融基础设施建设倍受各国重视。就硬件而言，SWIFT 系统为全球金融交易提供报文传送服务，主导国际金融机构通信标准的制定；中国发起建立的人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，CIPS）是专司人民币跨境支付清算业务的批发类支付系统；2021 年1 月16 日，SWIFT 与中国相关金融机构④中方股东包括：中国人民银行清算总中心、跨境银行间支付清算有限责任公司、央行数字货币研究所、中国支付清算协会。该公司注册资本为1000 万欧元。其中，SWIFT 出资550 万欧元，持股55%，中国人民银行清算总中心持股34%，跨境银行间支付清算有限责任公司持股5%，数研所和中国支付清算协会分别持股3%。共同发起成立了金融网关信息服务有限公司，有助于借助数字货币技术推动人民币国际化。

金融基础设施对于维护国家金融安全举足轻重。2017 年7 月，在第五次全国金融工作会议中，习近平总书记强调：“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。”确保金融安全对于任何国家金融业的发展具有全局性、战略性、根本性的意义。现代国家，无一例外地将维护金融安全作为国家的头等大事。实现金融安全的关键在于金融基础设施，它是金融业高效运转的粘合剂，是金融安全核心器件。维护国家金融安全的重要举措之一，是根据自主、平等、安全的原则，在确保金融主权的前提下，独立研发具有世界领先、技术先进的金融基础设施体系，并使其在国际社会得到广泛推行和应用。数字化时代，金融业高度仰仗金融基础设施，是金融业有效运转的“命门”。金融基础设施遭受破坏或运转失灵，轻则引发金融交易停滞，消费者利益受损；重则引发金融危机，危及金融安全，对金融业的伤害将是釜底抽薪式的。

三、我国主要金融基础设施规则体系域外适用实践

（一）支付清算类金融基础设施及其规则体系

1.人民币跨境支付系统（CIPS）

人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，以下简称 CIPS）是专司人民币跨境支付清算业务的批发类支付系统，旨在满足各主要时区的人民币业务发展需要，为跨境人民币支付业务和金融市场业务提供资金清算结算服务，是我国重要的金融市场基础设施。在中国人民银行的组织筹建下，2015 年10 月8 日CIPS 系统一期正式上线运行，2018 年3 月26 日，CIPS 系统二期成功运行，实现了对全球各时区金融市场的全覆盖，满足了全球用户对人民币业务的需求。建立独立的人民币跨境支付系统是适应国际国内金融环境变化的需要，是完善人民币全球清算服务体系的必然要求，有助于推动人民币的国际化，使中国金融业在经济全球化中不再受他国限制，是我国支付体系建设的标志性成果。

从参与者数量上看，截至2021 年4 月，CIPS 共有43 家直接参与者，1119 家间接参与者，其中亚洲870 家（含境内524 家），欧洲147 家，北美洲26 家，大洋洲20 家，南美洲17 家，非洲39 家⑤参见人民币跨境支付系统（CIPS）官网，http://www.cips.com.cn/，2021 年4 月2 日访问。。从运营状况看，根据2020 年8 月14 日中国人民银行《2020 年人民币国际化报告》：2019 年，CIPS 系统稳定运行250 个工作日，累计处理跨境人民币业务188.4 万笔，金额 33.9 万亿元，同比分别增长31%和 28%；日均处理业务7537 笔，金额1357 亿元。其中客户汇款业务140.4 万笔，金额5.6 万亿元；金融机构汇款业务42.8 万笔，金额25.7 万亿元；批量客户汇款业务2.6 万笔，金额1.1 亿元；双边业务2.7 万笔，金额2.7 万亿元；清算机构借贷业务59 笔，金额0.3 亿元。

2.与CIPS 相关的规则

CIPS 在通信标准、信息披露、制度安排等方面，主动对接《金融市场基础设施原则》（Principles for Financial Market Infrastructures，PFMI）对支付结算的基本要求，制订了完善的业务规则体系，主要有《人民币跨境支付系统业务规则》（银发〔2018〕72 号，以下简称《业务规则》）、《人民币跨境支付系统业务操作指引》（以下简称《操作指引》）、《人民币跨境支付系统参与者服务协议》（以下简称《服务协议》）。根据法律规定，所有CIPS 的参与者，均需要与CIPS 运营机构⑥目前，CIPS 由跨境银行间支付清算（上海）有限责任公司负责运营，它于2015 年9 月8 日在上海成立，由中国人民银行批准、在中华人民共和国境内依法设立的清算机构，是公司制企业法人，受中国人民银行的监督管理。签署《服务协议》，该服务协议对运营机构和参与者均具有法律约束力。

第一，部门规章层面的《业务规则》。为规范人民币跨境支付系统的业务行为，防范支付风险，明确对CIPS 参与者的管理要求，保障CIPS 运营机构和参与者合法权益，中国人民银行制定了《业务规则》，共7章47 条，其主要内容包括参与者管理规则、账户管理规则、业务处理规则、结算机制、应急处置规则等内容。

第二，自治规则层面的《操作指引》。根据《业务规则》的要求，CIPS 运营机构制定了《操作指引》，明确规定了CIPS 系统的直接参与者和间接参与者处理跨境人民币业务的具体流程和相关业务、纪律要求。在《业务规则》的基础之上，《操作指引》进一步细化了CIPS 的运行规则，包括运行时序规则、参与者管理规则、账户管理规则、流动性管理规则、业务处理规则、场终处理、日终处理和年终处理规则、计费管理规则、应急处理规则等内容。

3.CIPS 面临的挑战

对于CIPS 的未来发展而言，必须紧密结合国际环境挑战和科技发展要求。首先，我国当下所处国际环境形势严峻。以美国为首的西方国家，对中国持续实施包括金融、技术、政治等领域的打压和遏制，我国所处的国际环境呈现恶化的态势。因此，扩大CIPS 适用范围、提升CIPS 的运营能力迫在眉睫；其次，金融科技快速发展。新世纪以来，随着大数据、人工智能、区块链、云计算等新兴技术在金融领域的运用，金融科技发展迅猛，金融业数字化在加速。基于此，CIPS 必须跟上金融科技的发展步伐，提升系统的数字化和智能化水平，为全球人民币跨境支付提供高质量、高效率、更加安全可靠支付清算服务。CIPS 系统在运行机制和规则设计中，应自觉遵循国际通行法律法规和金融监管要求，强化风险识别和防控能力，探索有效识别资金、法律、操作等各类风险的防控措施和手段，联合市场主体增强风险防控意识和能力，共同为金融活动和国际经贸往来创造更安全、更可靠的跨境资金支付清算环境。⑦参见许再越：《推进金融科技与跨境清算系统融合发展》，http://www.cips.com.cn/cips/zxzx/xydt/40994/index1.html，2020 年3 月18 日访问。

（二）资本市场类金融基础设施及其规则体系

资本市场类金融基础设施主要是指证券交易所，譬如上海证券交易所和深圳证券交易所，与其相关的规范性法律文件较多，既有法律，譬如《证券法》《公司法》，也有行政法规，更多的则是交易所自已制订的大量的证券交易规范。目前我国的证券交易所服务的对象主要是国内公司，国外的公司在我国资本市场上市的数量几乎是零。原因在于，2020 年之前我国证券发行与上市实行核准制，上市门槛高，股市开放程度低，证券交易约束条件多，对国际资本的进入有严格的限制。基于此，我国证券交易所对国外企业的吸引力不够，其相关法律法规的域外适用也就根本无从谈起。

新《证券法》自2020 年3 月1 日实施之后，中国证券发行实行注册制，并且随着中国证券市场的进一步对外开放，放宽上市条件，吸引国外企业来中国证券市场上市是大势所趋。根据国民待遇原则，外国企业来中国上市，当然应遵守中国证券上市与证券交易的规则，完全没有必要另起炉灶，另立规范。基于此，中国资本类金融基础设施的交易规则，自动即具有域外效力。

（三）金融基础设施运营机构的自治规则

金融基础设施有效运行，离不开运营机构自行制订的自治规范。根据相关法律授权，金融基础设施运行机构有权自行制订各类自律规范，保障金融基础设施的规范和高效运行。我国现阶段的金融基础设施运营机构，主要包括（沪、深）证券交易所、中国证券登记结算有限责任公司、中央国债登记结算有限责任公司、中国金融期货交易所股份有限公司、上海票据交易所股份有限公司、银行间市场清算所股份有限公司、上海保险交易所股份有限公司、中国信托登记有限责任公司、跨境银行间支付清算有限责任公司等。这些金融基础设施机构制订了大量的与其运营有关的专门性自律规范，并要求其参与者遵守这些自治规范。这些金融基础设施机构都制订了与其业务相关的规范性文件，譬如，上交所和深交所制订的大量的证券交易规则、中国证券登记结算有限责任公司制订的关于“账户管理”“登记与存管”“清算与交收”“结算参与机构管理”等自规范、中国金融期货交易所股份有限公司颁布的《中国金融期货交易所交易规则》等等。

金融市场基础设施机构通过自律管理规范对市场及相关主体实施自我约束，是对行政监管的重要补充。当下，金融基础设施机构面临的一个共同的基础性问题是现有各类金融市场基础设施多以“公司”形式存在，而以公司组织颁布的内部规则的“排它性”效力并无明确的法律保障。⑧参见郑彧：《金融市场基础设施内部规则的法律保护：现状、冲突与改进》，载《华东政法大学学报》2020 年第1 期。无论会员制还是公司制基础设施制定的自律管理规范在适用中（包括域外适用）都存在两方面困惑：其一，无法形成明确的对世效力；其二，不能取得相对于一般民商事法律的优先适用力。我国应将金融基础设施机构界定为“非政府公共组织”，先行制定《金融市场基础设施条例》，通过行政法规的路径赋予自律管理规范对世的普遍拘束力。⑨参见季奎明：《金融市场基础设施自律管理规范的效力形成机制》，载《中外法学》2019 年第2 期。从而使金融基础设施机构自律规范的效力具有普遍性、合法性和合理性。

广义的金融基础设施除了前述内容之外，还包括丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、“一带一路”倡议及相关法律法规等。这些国际金融机构或倡议是中国主动参与国际经济金融秩序改革的反映，是中国对于未来国际金融新秩序的初步设想，有利于中国金融法的域外适用。

（四）我国金融基础设施及其规则体系域外适用的问题

1.域外适用范围有限

总体而言，当下我国金融基础设施的影响力及其域外适用的范围相当有限。这既有金融体制的原因，也是技术不够发达的原因。我国金融基础设施科技含量不高、金融业开放程度有限，再加上部分国家用“有色眼镜”看待我国的金融业，对我国金融基础设施存有很深的偏见和抵触心理，致使我国金融基础设施域外适用的范围及其影响力有限，也由此导致我国金融基础设施规范性法律文件域外适用范围有限。

2.法律规范欠缺顶层设计

迄今为止，我国金融基础设施域外适用尚未有专门立法，体系杂乱，尚未形成上位法与下位法、一般法和特别法相机结合的科学立法体系。上位法存在空白，而下位法诸如部门规章、通知、决定等规范性法律文件，则是体量庞大、杂乱无章，此种状况对于金融基础设施建设及其规则的域外适用极为不利。诸多规则“政出多门”，尤其是规范性效力文件与自律规则数量众多且偏向于具体业务导向，易滋生程序不当和规则体系逻辑混乱的问题。⑩参见尹振涛、潘拥军：《我国金融基础设施发展态势及其统筹监管》，载《改革》2020 年第8 期。这无疑极大地弱化了金融基础设施法律规范域外适用的权威性和有效性。

3.金融基础设施监管存在短板

2020 年3 月中国人民银行、发展改革委等六部门联合印发的《统筹监管金融基础设施工作方案》明确指出，要加强对重要金融基础设施的统筹监管，统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。当下我国金融基础设施的监管权主要归属于中国人民银行、证监会等金融监管机构。金融基础设施领域监管存在的主要问题表现在：市场准入管理规则模糊；统筹金融基础设施监管机制不健全；监管信息共享机制落后，监管合作机制不畅；监管手段和监管能力滞后于技术的进步，监管科技应用能力亟待加强；金融监管标准不统一，金融监管职能与行政管理职能的界限尚不清晰。在金融深化的背景下，统筹监管金融基础设施更具现实性和紧迫性。金融基础设施多头监管模式存在难以克服的痼疾，不同监管主体监管思路迥异，形成各自为政和重复监管问题，无法形成监管合力，不仅存在监管空白，也容易引发监管套利。

四、金融基础设施域外适用法制变革的路径展望

“十四五规划”指出，建立健全“一带一路”金融合作网络，推动金融基础设施互联互通，支持多边和各国金融机构共同参与投融资。鉴于金融基础设施对于便利金融交易、确保金融安全、维护国家金融利益具有至关重要的作用，构建独立自主的金融基础设施并扩展其域外适用，是一个主权国家在国际竞争中的必然选择。金融基础设施的域外适用程度，是大国的综合实力的体现，是国际权力结构博弈的反映。在技术层面，一国金融基础设施域外适用的基础在于其系统的先进性、可靠性、有效性；在政治层面，一国金融基础设施域外适用的关键在于该国的国际影响力、国际信誉、综合实力等因素。缘于金融基础设施必然内含着一套法律规则体系，金融基础设施的域外适用也就意味着该国金融法律规则的域外适用。在金融科技时代，提升我国金融基础设施及其规则体系的域外适用，一方面，应着力推进人工智能、区块链、大数据等技术提升我国金融基础设施的先进性，制订完善的金融基础设施技术规则体系；另一方面，应扩大金融开放，优化金融法律制度，构建市场化、国际化、法治化的营商环境。

（一）明确金融基础设施法律规范域外适用的基本原则

金融基础设施法律规则体系必须呈现新型价值观，这种价值观既要反映自身利益，还需满足其他国家的利益；应集中反映“人类命运共同体”理念，遵循利益共享共赢原则；主动履行大国义务；用法治手段构建风险防控体系和安全保障体系，有效化解金融风险。唯有如此，才有助于扩大我国金融基础设施法律规则体系的域外适用。

1.金融基础设施规则体系应反映新型价值观

共同的价值观是行动统一的精神指南和驱动力量，有助于各国形成共识、相互支持并最终达成统一的行动。在我国金融基础设施规则体系中反映新型价值观，有助于促进中国金融基础设施的域外适用，有利于其他国家接受中国的金融法规。“人类命运共同体思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国在新时代向国际社会贡献的中国智慧和中国方案，也是中国参与全球治理进程、推动国际秩序改革和国际体系创新的基本遵循”，⑪廖凡：《全球治理背景下人类命运共同体的阐释与构建》，载《中国法学》2018 年第5 期。它可以打破国家之间的文化思想、意识形态以及政治经济体制和发展水平的差异，反映了各国的共同利益，有助于各国团结协作，统一行动。人类命运共同体思想是具有鲜明中国特色的、可以上升到世界观层次的国家之间的“价值共识”，它不仅考虑中国利益，还考虑其他国家利益；世界各国的命运是紧密联系的，而非不相关的；世界各国的利益是高度攸关的，而非相互排斥的。除“构建人类命运共同体”之外，党和国家领导人致力推广的诸如“共商、共建、共享、共赢”“正确义利观”“和合共生的安全观”等价值观念，都蕴含着正确处理国家之间的事务以及各种关系的中国智慧，具有鲜明的中国特色，能够促进各国的共同利益。⑫参见刘志云：《新时代中国在“国际法竞争”中的大国进路》，载《法学评论》2020 年第5 期。金融基础设施及其法律规制的构建，应遵循这些价值观念。

2.金融基础设施规则体系应内含利益共享原则

要根据国际秩序的发展变化以及本国利益所在，推出能够促进国家利益、他国利益以及整个国际利益的协调与一致。换言之，中国的金融基础设施的使用，不仅符合中国利益，也要符合世界各国的共同利益，可以普遍提高金融交易的效率，普遍提高金融交易的安全性。

3.金融基础设施规则体系应倡导国际合作原则

在遵守当下国际金融秩序规则的前提下，积极推出中国自己主导的新型金融基础设施，构建新机制与新规则，跟现有国际金融基础设施以及国际机构之间形成良性的竞争型合作关系，这是新时代中国获得国际金融法上的更大话语权与国家利益的良好战略。正如“十四五规划”中所指出的那样，要建立健全“一带一路”金融合作网络，推动金融基础设施互联互通，支持多边和各国金融机构共同参与投融资。

4.为扩大金融基础设施的影响力，中国应主动履行国际义务，承担国际责任

中国应该积极履行与自己身份和地位相称的国际义务，做到良好示范效应；通过国内金融基础设施立法以及域外适用，督促中国的跨国公司遵守东道国国内法律、履行必要的社会责任。

（二）提升CIPS 的国际认可度

CIPS 及其规则体系自始就具有开放性和域外适用性，关键是如何扩大和提升CIPS 域外适用的范围，提升CIPS 的国际认可度。具体实施路径在于：

1.推动国际金融秩序的变革

主动团结诉求一致的国家，以国际组织或者多边联合体的形式推动国际金融秩序变革，致力于塑造更加公平、更加开放、更加合理的国际金融校新格局。争取更大的话语权，维护多边贸易体制，为纷繁复杂的国际形势注入强大正能量，为构建人类命运共同体作出新贡献，树立“负责任大国”的形象。

2.深化金融领域的对外开放

提高人民币的国际化程度，使人民币成为世界货币。积极主动学习金融发达国家的有益经济，融入国际金融体系，吸取国际先进做法和制度经验，这既有利于促进中国金融基础设施的域外适用，也有助于有针对性地提出金融改革的建议。

3.用金融科技提升CIPS 运行能力

优化CIPS 的技术架构，保障系统业务的可靠性、安全性、连续性和可扩展性，提高支付效率，扩大CIPS 的影响力。丰富CIPS 系统所支持的业务种类，拓宽对外合作渠道，促进支付系统与相关系统之间互联互通，为参与者提供更优质多样化的服务；合理规划CIPS 系统IT 基础设施建设蓝图，探索利用云计算、大数据等新技术增强IT 资源的集约化管理，为持续优化CIPS 系统提供有力技术支撑。⑬同前注⑦。

（三）优化金融基础设施的法律规则体系

完善的金融基础设施法律规则体系对于促进金融基础设施的域外适用至关重要。就我国而言，要形成针对金融基础设施的多层次、逻辑性的规则体系，从基本法律、行政法规、部门规章、自律规则等层面，构建逻辑严谨的多层次规则体系。⑭参见尹振涛：《加强金融基础设施的统筹监管》，载《学习时报》2019 年10 月23 日，第3 版。

1.在法律或行政法规层面

有关金融基础设施的统一法律规范，在法律层面或在行政法规层面制订均可。关键是要全面规范金融基础设施的设立、运行、风险、技术标准、责任等内容。特别是，应设专章规定金融基础设施域外适用的具体规范。建立对金融市场基础设施的统一的法律法规，包括机构准入、治理结构、业务规则、财务管理、风险控制、系统安全、信息披露、信息保存、审查评估、处罚和风险处置等以及金融市场基础设施认定名单和退出机制，加强金融基础设施跨境监管立法供给，把握国际金融监管主导权，谨防外部风险。⑮同前注②。

2.在部门规章层面

金融监管机构应针对不同的金融基础设施分别规定相应的法律规范，并对该类金融基础设施域外适用的特殊性，设计更有针对性更为具体的制度规范。特别是应注重区块链、人工智能等新技术在金融基础设施中的应用，明确技术标准，防范技术风险。

3.在自律规则层面

各金融基础设施运营机构应根据法律、行政法规、部门规章的规定，根据自己的业务特点，制订金融基础设施运行所需的各类规范，特别应重视如何建立高效的金融交易规则、如何提高交易的便捷性和可靠性、如何应对基础设施域外适用中的特殊风险。

（四）提升基于区块链的金融基础设施的数字化水平

习近平总书记在中央政治局第十八次集体学习时特别指出“把区块链作为核心技术自主创新重要突破口，加快推动区块链技术和产业创新发展”。随着数字技术对金融渗透的深化，提升金融基础设施数字化和智能化水平迫在眉睫，这为我国金融基础设施的域外适用提供了难得的发展机遇。我国亟待用区块链技术改造传统金融基础设施，推动以股票交易所、支付清算系统为代表的金融基础设施的数字化和智能化，为金融交易提供安全、可靠、便捷的服务，吸引其他国家的金融机构接入这些金融基础设施。“要充分运用区块链技术的颠覆性革命，集中优势科技力量加快区块链技术的开发，加快区块链技术在新一代国家支付清算体系的应用，对信息交换和数字资产交换有效整合，实现实时清算和结算”。⑯欧阳日辉：《区块链是金融“新基建”的基础设施》，载《科技与金融》2020 年第6 期。

作为金融新基建的区块链，在理论上具有提升支付清算效率、降低金融系统风险、高透明度提高监管效率、智能合约自动化节省运营成本、避免基础设施重复建设、有利于金融标准化等优势。为防范区块链应用风险，应当引导市场和研究机构提高区块链技术的物理性能，特别是日常交易的处理能力和交易峰值时期的处理能力；针对多节点攻击，开发智能化自动识别多节点共同防御的防火墙程序；针对加密工具被破解的问题，完善多重加密工具的研究和设计；针对不同金融市场基础设施应用区块链技术之间的分歧与差异，应当筹划建立区块链共同标准，特别是隐私、安全、身份验证、智能合约等与技术、治理密切相关的部分。⑰参见黄尹旭：《区块链应用技术的金融市场基础设施之治理——以数字货币为例》，载《东方法学》2020 年第5 期。

（五）防范金融基础设施数字化过程中的“技术陷阱”

金融科技时代，金融基础设施的技术化和智能化是提升其先进性从而提高其域外适用的必然选择。然而，技术并非完美无缺，也并非完全中立，技术风险无处不在，主要表现在：

1.技术的政治性

技术具有政治性，主要表现在：首先，某种技术装置或系统的发明、设计或安排，是解决社会事务的一种方法；其次，技术系统内含政治规则，它必然与某种特定的政治关系和社会秩序相容。随着人们对某种技术适应性的增强，人们的生活习惯、心理感受甚至身份可能会发生改变，并且常常以不可预测的方式进行。在许多情况下，技术架构是预先设定的，它有利于社会公共利益，并且这种技术架构也并非必然是有意识地为某种政治目的服务。某种金融基础设施的算法应用程序很可能是一个无任何政治目的的设计，但这种算法程序可能会存在某种偏见，它反映了程序设计员个人固有的价值观或世界观，可能会集中反映某种阶层的利益，而忽视了其他阶层的利益。⑱参见张永亮：《金融科技监管的原则立场、模式选择与法制革新》，载《法学评论》2020 年第5 期。

2.技术的非中立性

一方面，技术系统具有强大的管理功能，可以根据监管机构的特定需要和法律的规定而实现定制化，在应对各种特殊需求方面具有灵活性，此举有助于提高金融监管的透明度。另一方面，技术系统不可能完全做到中立和公平。原因在于，首先，技术是由第三种独立语言构成的，在将法律语言转化为技术语言的过程中，会产生某种偏差，甚至会形成歧视。其次，信息技术本身也不完全是价值中立的。技术既塑造社会环境，也受制于社会环境。技术的形成过程会嵌入某种价值理念，使其不可避免地呈现某种固有的偏见。再次，虽然技术可以预防并解决某种风险，但是它也有可能掩盖并引发其他类型的风险。虽然技术化的合规产品为金融机构降低合规成本提供了便利，但其负面作用不容小觑：程序员通过代码解释法律是否会改变法律的原义值得怀疑；程式化的合规程序掩盖了金融风险的不确定性和多样性；程序内在的“自动化偏见”可能曲解了监管法律的本来含义，这种偏见将阻碍金融监管的良好判断；代码化的合规程序缺乏透明度，令监督和问责形同虚设。⑲同上注。

（六）审视金融基础设施立法在国际法上的“合法性”

在制订金融基础设施规范性法律文件时，要考量国内立法或政策在国际社会的反响，要关注国内法与国际法的互动。换言之，不但要正视国际法对国内法的浸染，也必须关注国内法对国际法的影响。“法律是权力据以实现的工具，只有实力强大和自信的外向型国家才有扩张国内法域外效力的需要、意愿与能力”。⑳霍政欣：《国内法的域外效力：美国机制、学理解构与中国路径》，载《政法论坛》2020 年第2 期。实力弱小的国家，其国内政策与立法对国际社会的影响是微不足道的，即使跟国际法相抵触也极有可能被别的国家所忽略；而实力强大的国家，往往其国内政策与立法的微小变化，便会引起其他国家的迅速关注并做出反应。在中国已经成为世界第二大经济体、对国际社会具有举足轻重影响的时代，国内的任何重大政策以及相关立法变化必然对国际社会产生巨大影响。实际上，近年来我国金融市场的开放政策、货币与财政政策、外汇管制与汇率政策、出口退税与补贴政策等，都成为我国与其他国家在经济贸易方面的摩擦重点。21参见刘志云：《新时代中国在“国际法竞争”中的大国进路》，载《法学评论》2020 年第5 期。

因此，我们要审视金融基础设施法律规则体系在国际法上的“合法性”问题。金融基础设施在域外输出时，必须站在国际法与国内法双向互动的角度，在制订与金融基础设施相关的法律政策时，深入研究其对国际金融格局、国际金融利益可能产生的影响，审视其对国际法、其他国家国内法可能产生的挑战。可行之策在于，金融基础设施的运行应按照市场规律办事，发挥市场决定性作用，提升金融基础设施的技术实力，反映各国共同关切的问题，符合各国的共同利益，符合国际惯例和国际规则，此举将有助于更好地提升中国金融基础设施的国际声誉，提高“软实力”，从而在国际金融基础设施竞争中占据更大的优势。