章志远

2021 年8 月2 日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》（以下简称2021年《纲要》），这是继《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》（以下简称《法治社会纲要》）、《法治中国建设规划（2020-2025 年）》（以下简称《法治中国规划》）之后当代中国法治建设领域的又一份纲领性文件，标志着法治中国建设整体上已经正式迈进“规划引领”①马怀德：《迈向“规划”时代的法治中国建设》，载《中国法学》2021 年第3 期。的新时代。如果说《法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）》（以下简称2015 年《纲要》）是“基本建成法治政府的路线图和施工图”②章志远：《法治政府建设的三重根基——〈法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）〉之精神解读》，载《法治研究》2016 年第2 期。，那么2021 年《纲要》就是新发展阶段全面建设法治政府的奋斗宣言和行动纲领。2021 年《纲要》的篇幅略短于2015 年《纲要》，但起点更高、方位更准、举措更实，不求面面俱到但求重点突出，彰显了新发展阶段法治政府建设的新要求、新目标、新任务。③2021 年《纲要》正文共计10827 字（2015 年《纲要》为12423 字），“新”字出现16 次，“全面”（“建设”“突破”“加强”“深化”“推行”“落实”等后缀词）出现36 次，体现出更加鲜明的时代特色。准确理解2021 年《纲要》的核心要义，深刻揭示2021 年《纲要》的时代特色，是摆在当下我国行政法学界面前的重要任务。相比较2015 年《纲要》而言，2021 年《纲要》更加凸显党的全面领导和以人民为中心，确保法治政府建设的政治方向和人民立场；更加彰显内部系统整合和外部全面融贯，激发法治政府建设的内生动力和外生动力；更加顺应科技创新时代的发展趋势，提升法治政府建设的数字化水平。这五大鲜明的时代特色，构成了解读2021 年《纲要》基本精神的关键密码，也是中国特色社会主义法治政府建设事业能够继续推动人类法治文明进步的强大基因。

一、党的全面领导之下的法治政府建设

党的领导是社会主义法治区别于资本主义法治的根本特征，也是社会主义法治的政治方向和优势所在。党的十八届四中全会《决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”党的十九大报告进一步指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”发展社会主义民主、健全社会主义法制是我们党在改革开放之后提出来的，把依法治国、建设社会主义法治国家上升为党领导人民治国理政的基本方略是我们党在社会主义现代化建设时期提出来的，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进是我们党在中国特色社会主义进入新时代提出来的，党一直带领人民在伟大实践中不断推进依法治国。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，需要率先取得突破并产生广泛示范效应，为到2035 年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。

如果说党的十八大之前法治政府建设主要还是纯粹的政府系统内部任务，那么在党的十八大之后法治政府建设则已上升为党和国家的中心工作。国务院在1999 至2010 年间曾先后单独发布《关于全面推进依法行政的决定》《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等文件，党的十八大之后的2015 年《纲要》和2021 年《纲要》都是由中共中央、国务院联合印发的。与2015 年《纲要》相比，2021 年《纲要》将“把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划”作为法治政府建设的指导思想之一，将“坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向”作为法治政府建设的首要原则，将“加强党的领导，完善法治政府建设推进机制”作为主体内容之一单独作出详细规定，更加凸显“坚持和加强党的全面领导”在法治政府建设中的引领作用，确保法治政府建设始终能够坚持正确的政治方向。

“全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。”④习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021 年第5 期。坚持和加强党对全面依法治国的领导并不是抽象的、空洞的口号式说教，而是具体的、生动的实践性要求，其中的核心要义就是把坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位落到实处。党的十九大之后，为加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，更好落实全面依法治国基本方略，党中央组建了全面依法治国委员会（以下简称中央依法治国委）。作为党中央重要的决策议事协调机构，中央依法治国委的职能定位是“负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”，主要职责是“研究全面依法治国重大事项、重大问题”，作为办事机构的中央依法治国委办公室设在司法部。2021 年《纲要》的结尾处明确规定：“中央依法治国办要抓好督促落实，确保纲要各项任务措施落到实处。”2019 年4、5 月间，中共中央办公厅、国务院办公厅先后联合印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，中央依法治国办随即启动法治政府建设与责任落实督察工作和法治政府建设示范创建活动，有力推动了法治政府建设进程。这些实践探索形成的有益经验，已经作为“法治政府建设推进机制”被2021 年《纲要》第十部分所吸收。

在法治政府建设的全过程和各方面坚持和加强党的全面领导，是中国特色社会主义法治政府之魂。党的十八届四中全会《决定》提出“中国特色社会主义法治体系”的重大命题之后，党和国家综合运用党内法规、国家法律和权威性文件等多种规范形式推动法治政府建设向纵深方向发展，逐渐形成了极具中国本土特色的法治政府建设推进机制。具体来说，主要包括四项内容：一是将“推进法治建设”明确列举为各级党政机关主要负责人的职责，其具体角色定位为“组织者”“推动者”“实践者”；二是从正面明确鼓励地方大胆探索、先行先试，充分发挥先进典型的示范带动作用；三是从反面建立健全必要的容错纠错机制，对法治改革创新实践中出现的失误错误豁免问责；四是将法治建设成就纳入政绩考评指标体系，与干部选拔任用直接挂钩。⑤章志远：《法治一体建设地方试验型模式研究》，载《中共中央党校学报》2021 年第2 期。这些鲜活经验不仅已经被提炼为2021 年《纲要》“加强党的领导，完善法治政府建设推进机制”部分的规定，而且“党的领导”元素还同时嵌入到2021 年《纲要》“健全八个方面体系”的主体内容之中。例如，《重大行政决策程序暂行条例》第4 条规定：“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。”作为“谁执法谁普法”普法责任制的直接规范依据，《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的。在“健全行政权力制约和监督体系”部分，“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的表述源于《中国共产党问责条例》有关问责指导思想的规定；“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重”的表述源于《党政领导干部考核工作条例》有关考核工作指导思想的规定。这些党内法规与国家法律有机结合的治国理政新经验表明，一种“有效实现执政党政治领导权与政府机构行政权相平衡”的极具中国本土特色的“党政体制”已经形成。⑥景跃进等主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016 年版，第27 页。在凸显坚持和加强党的全面领导的新型党政体制下，法治政府建设将始终沿着正确的政治方向全面取得突破。

二、践行以人民为中心的法治政府建设

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话中指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。”⑦习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，载《人民日报》2021 年7 月2 日，第2 版。为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴是中国共产党的初心和使命，带领人民创造美好生活是中国共产党始终不渝的奋斗目标。法治是治国理政的基本方式，法治建设同样应当始终坚持人民立场。党的十八届四中全会《决定》指出：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”党的十九届四中全会《决定》指出：“坚持法治建设为了人民、依靠人民，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”党的十九届五中全会《决定》指出：“始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往。”可见，坚持以人民中心一直是中国共产党治国理政实践所秉承的基本立场。

与2015 年《纲要》相比，2021 年《纲要》对法治政府建设践行人民立场的站位更高、要求更严、举措更实。在法治政府的目标设定上，“人民满意”是新增加的建设标准，充分彰显了新发展阶段法治政府建设的人民性。在法治政府建设的基本原则上，“一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督”成为所有行政权力行使的座右铭，“人民需要”“人民权益”“人民尊严”“人民满意”“人民信任”“人民理解”“人民支持”成为检验法治政府建设成效的重要标尺。法治政府建设践行以人民为中心的理念，体现了我国法治建设法律属性和政治属性的辩证统一，与行政法学初创时期行政法理论基础讨论中的“人民政府论”⑧作为“人民政府论”的首倡者，行政法学家杨海坤教授早在1989 年就指出：“中国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人民产生、政府由人民控制、政府为人民服务、政府对人民负责、政府与公民关系平等化这五个方面，并由这五个方面构成了一个完整的有机联系的整体，成为我国行政法学的理论基石。”参见杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》，载《北京社会科学》1989 年第1 期。有异曲同工之效。在加强党的全面领导的新时代，站稳法治政府建设的人民立场，就是要“使党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。

践行以人民为中心的原则并非空洞的口号，而是体现在“国之大者”的方方面面，其内涵还会随着时代的发展不断得到丰富。“‘以人民为中心’在法治上的体现，就是以人民至上为原则，确立人民的主体地位；以人民福祉为宗旨，维护人民的合法权利；以人民关切为导向，回应人民的利益期待。”⑨胡玉鸿：《“以人民为中心”的法理解读》，载《东方法学》2021 年第2 期。在2021 年《纲要》中，新发展阶段法治政府建设的人民立场覆盖面更广、要求更高。就人民群众的获得感和满意度而言，行政机关和司法机关都是国家法律的实施机关，都担负着彰显社会公平正义的神圣使命，党和国家不但要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，而且要“努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”。相比较司法案件而言，行政执法与人民群众之间的关联度最高、影响面最广，将人民群众的获得感、幸福感和安全感从司法案件扩及执法决定，既符合新发展阶段人民群众对社会公平需求日益增长的实际，也符合“行政国家”时代行政权渗透到社会生活每个角落的实际。就人民群众合法权益的类型而言，平等参与、平等发展和人格尊严的充分保障在新发展阶段更为重要。例如，为切实解决老龄化社会老年人在信息化发展中遭遇到的“数字鸿沟”，让老年人在社会进步中也能够与年轻人同样有更多的获得感、幸福感和安全感，在加快建设服务型政府、提高政务服务效能方面，必须“坚持传统服务与智能创新相结合，充分保障老年人基本服务需要”；面对社会矛盾纠纷的日益增多和人民群众多元化解纠方式的现实需求，法治政府建设的重要任务之一就是健全社会矛盾纠纷的行政预防调处化解体系，“着力实现人民群众权益受到公平对待、尊严获得应有尊重”。2021 年《纲要》中的这些全新表述，回应了新发展阶段人民群众的新期待，适应了人民日益增长的美好生活需要，能够确保法治政府建设始终站稳人民立场。

三、整体推动协同发展的法治政府建设

2015 年《纲要》实施以来，法治政府建设在一系列环节取得重要进展。在政府职能依法全面履行方面，行政审批制度改革持续深化，“放管服”改革成效显著，营商环境不断得到优化；在依法行政制度体系方面，《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》作出修改，行政规范性文件监督管理机制不断强化；在行政决策科学化、民主化、法治化方面，《重大行政决策程序暂行条例》颁布实施，行政决策质量和公信力不断提高；在严格规范公正文明执法方面，综合行政执法体制改革稳步推进，行政执法方式不断创新，行政处罚裁量基准改革日益健全；在行政权力制约和监督方面，国家监察体制改革迈开重大步伐，行政问责力度持续加大，《政府信息公开条例》作出重大修改；在依法有效化解社会矛盾纠纷方面，信访法治化改革持续推进，非诉讼纠纷解决机制作用初步显现；在政府工作人员法治思维和依法行政能力提升方面，领导干部“关键少数”学法热情提高，政府法律顾问制度普遍建立，行政执法人员素质不断提升。经过五年努力，适应全面建成小康社会需要的法治政府建设阶段性目标基本完成，为新时代法治政府建设高质量发展奠定了坚实基础。

站在两个一百年历史交汇的特殊时间节点上看，我国法治政府建设依旧任重道远，目前还存在很多短板和弱项，与人民群众期待和经济社会发展要求还不相适应。法治政府建设虽然已经取得“多点”突破，但单兵突进居多、整体协同甚少，行政系统内部的闭环责任体系和协同发展格局尚未形成。“我国法治政府建设是整体、全面的，碎片化和差异化都可能会产生‘牵一发动全身’的连锁发应，进而影响法治政府发展的大局。”⑩曹鎏：《论我国法治政府建设的目标演进与发展转型》，载《行政法学研究》2020 年第4 期。2021 年《纲要》更加突出法治政府建设的整体性、协同性和系统性，坚持问题导向、系统集成和统筹推进，努力实现法治政府建设的均衡发展和协同发展。⑪“协同”和“体系”二词在2021 年《纲要》中分别出现7 次和23 次，在2015 年《纲要》中分别出现1 次和18 次，反映了二者在法治政府建设协同发展和体系构建上的差异性。这种系统性和整体性首先就表现为法治政府建设一以贯之的一条主线——加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。从制度历史演进上看，“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”始见于党的十九届四中全会《决定》，是坚持和完善十二个方面的中国特色社会主义制度之一（即“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”）；“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”作为“国家治理效能得到新提升”的重要组成内容，成为十九届五中全会《决定》确立的“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一；“职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全”也是《法治中国规划》确立的建设法治中国的总体目标之一。可见，2021年《纲要》通过法治政府建设内在结构主线的遵循和贯彻，真正做到了法治政府建设与经济社会发展、国家治理体系和治理能力现代化的整体推进和同步实施，表现出极高的政治站位和充分的道路自信。

整体推动、协同发展的法治政府建设模式，不仅体现在2021 年《纲要》有关法治政府建设的指导思想、基本原则和总体目标上，而且还贯穿于法治政府建设的整个框架体系之中，分布在健全八个方面体系、强化八个方面能力的谋篇布局之间。对于政府机构职能体系的健全，2021 年《纲要》提出的标准是“边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障”；对于依法行政制度体系的健全，2021 年《纲要》强调要“加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”；对于行政决策制度体系的健全，2021 年《纲要》强调要“切实避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失”；对于行政执法工作体系的健全，2021 年《纲要》提出深化行政执法体制改革的目标是“权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效”；对于跨领域跨部门联合执法，2021 年《纲要》提出要“实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认”；对于突发事件应对体系的健全，2021 年《纲要》强调要“加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设”；对于社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系的健全，2021年《纲要》强调要“坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层，推动诉源治理”；对于行政权力制约和监督体系的健全，2021 年《纲要》强调“着力实现行政决策、执行、组织、监督既相互制约又相互协调，确保对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙”。从这些法治政府建设的新思路、新举措上来看，改单兵突进为协调发展、改碎片化建设为体系化建构，已经成为新发展阶段我国理想类型的法治政府建设新模式。这种以全面突破、协调并进、激发内生动力为目标的改革路径，彰显了我国法治政府建设特有的环境优势和制度底气，有利于持续深入推进“从离散趋向于集中、从部分趋向于整体、从碎片趋向于整合”的面向整体政府的改革。⑫王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020 年第7 期。

四、融贯市场社会力量的法治政府建设

作为一项具有中国本土特色的政策要求和法治实践，“法治政府”话语总体上是特定阶段官方从法治视角对政府权力运行状态的阶段性理想定位，是一种基于管理视角、着力于规范行政活动的内部制度建构和实施的产物。⑬参见刘国乾：《法治政府建设：一种内部行政法的制度实践探索》，载《治理研究》2021 年第3 期。在行政法学理上，与之相对应的就是寄望于行政机关自我革新实现法治政府建设目标的“行政自制理论”。⑭崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，载《法学研究》2010 年第1 期。总体上看，2015 年《纲要》实施以来法治政府建设取得的成就主要还是来源于行政系统的内生动力，外部力量参与、介入的倒逼效应明显不足。随着我们党治国理政经验的日臻成熟，特别是对全面依法治国作为系统工程需要整体谋划、协同推进以及有效市场和有为政府更好结合认识的不断增强，法治政府建设外生动力的充分激发逐渐提上日程。《法治中国规划》将“坚持统筹推进”作为法治建设遵循的基本原则，再次强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。《法治社会纲要》将社会主义法治社会的目标设定为“信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序”，所开具的“推动全社会增强法治观念”“健全社会领域制度规范”“加强权利保护”“推进社会治理法治化”“依法治理网络空间”五大任务清单都或显或隐地设定了行政机关的职责。因此，当代中国的法治政府建设已经进入综合配套、系统集成的全新攻坚时代，不可能完全置身于法治国家、法治社会建设的场景之外。例如，作为“社会生活百科全书”的《民法典》的颁布实施，使我国正式进入“民法典时代”，这既是全体国民现代化的契机，也是国家治理现代化的契机。“各级政府要以保证民法典有效实施为重点抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”⑮习近平：《充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》，载《求是》2020 年第12 期。

“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”是党的十九届四中、五中全会《决定》的核心内容之一，有效市场和有为政府是在党的领导下实现中华民族伟大复兴的双轮引擎。有效市场是有为政府的边界，有为政府则是有效市场的保障，只有二者更好结合才能迸发出巨大势能。2021 年《纲要》在融贯市场力量共同推进法治政府建设方面着墨甚多，体现出对市场地位的充分尊重。在政府机构职能优化方面，强调“法定职责必须为、法无授权不可为”“把该管的事务管好、管到位”“强化制定实施发展战略、规划、政策、标准等职能，更加注重运用法律和制度遏制不当干预微观经济活动的行为”，通过塑造有为政府保障有效市场作用的充分发挥；在持续优化法治化营商环境方面，强调“加强政企沟通，在制定修改行政法规、规章、行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见”，增强行政法律规范的市场可接受性；在完善行政执法程序方面，强调“规范涉企行政检查，着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题”“除有法定依据外，严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施”，为企业正常生产经营扫除障碍。这些新举措针对性强、靶向性准，以市场主体体验为导向，真正发挥给行政权力“定规矩、划界限”的作用，切实解决当下制约法治政府建设和市场经济发展的突出问题。

“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”是党的十九届四中、五中全会《决定》确立的加强和创新社会治理的基本路径，也是《法治社会纲要》推进社会治理法治化的重要举措。2021 年《纲要》在融贯社会力量共同参与法治政府建设方面精心布局，体现出政府与社会互动并行的新气象。在提高政务服务效能方面，强调“全面实现政务服务事项全城通办、就近能办、异地可办”，努力建设“家门口的政务服务”；在完善立法工作机制方面，强调“积极运用新媒体新技术拓宽立法公众参与渠道，完善立法听证、民意调查机制”，努力提高政府立法的社会接受度；在严格落实重大行政决策程序方面，强调“增强公众参与实效”“加大公众参与力度”“认真听取和反映利益相关群体的意见建议”，着力厚植重大行政决策的民意基础；在加大重点领域执法力度方面，强调“对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护”，进一步吸引社会力量通过举报提供执法线索、节约行政执法资源；在健全突发事件应对体系方面，设置专门条款规定“引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对”，彰显对政府与社会合作共同应对突发事件的期盼；在全面主动落实政务公开方面，强调“用政府更加公开透明赢得社会信任”“鼓励开展政府开放日、网络问政等主题活动，增进与公众的互动交流”，为行政权力接受社会监督创造条件。这些旨在促使政府与社会、市场关系由对立走向合作的新举措，激发了法治政府建设的外生动力，能够形成一种融市场主体自我规制、社会组织内部自治、第三方专业机构参与、吹哨人启动执法程序和政府事中事后监管于一体的“多元主体合作共治”格局，从而改变政府单中心管理模式，重塑政府与市场和社会之间的共生关系。“政企和政社关系的新变化并非意味着国家的逐渐消亡，毋宁说需要一个更有活力、更加强大的理想政府。”⑯章志远：《监管新政与行政法学的理论回应》，载《东方法学》2020 年第5 期。

五、通过数字技术赋能的法治政府建设

当前，以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术日新月异，对全球范围内的经济社会发展、国家管理、社会治理、人民生活正产生着重大而深远的影响。我国是后发型工业化、城市化国家，但在信息化、数字化时代却与其他发达国家处于同步调发展和竞争阶段。置身于飞速的科技创新时代，我国应当坚持创新驱动发展策略，全面塑造经济社会发展新优势，积极探索通过数字技术革新赋能政府治理，实现政府治理法治化与信息化的深度融合。党的十九届四中全会《决定》在对“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”作出部署时，提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”“推进数字政府建设，加强数据有序共享”等重要任务，指明了信息革命时代借助数字技术赋能政府治理体系和治理能力现代化的改革方向；党的十九届五中全会《决定》提出建设“数字中国”的目标，要求“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”；《法治中国规划》将加强科技和信息化保障列入“有力的法治保障体系”之中，要求“全面建设‘智慧法治’，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化”。

2021 年《纲要》紧扣当前科技创新时代实际，将“智能高效”设定为新发展阶段法治政府建设的新目标，明确提出“全面建设数字法治政府”的时代任务，致力于提升法治政府建设的数字化水平。一个通过数字技术赋能政府治理现代化、实现数字技术发展与法治政府建设深度融合的崭新时代已经来临。2020年1 月新冠疫情爆发以来，数字技术对政府在疫情防控和复工复产中的果断决策、包容治理和精准施策都发挥了极为重要的支撑作用，再次证明了数字技术赋能政府治理的强大动力和广阔前景。就数字法治政府建设的具体方向而言，2021 年《纲要》提出了“加快推进信息化平台建设”“加快推进政务数据有序共享”和“深入推进‘互联网+’监管执法”的三重任务，涉及政务服务模式的划时代变革、大数据在政府治理体系各个环节的运用和智慧监管执法模式的创新，这些改革将会大大提升法治政府建设的数字化水准和行政工作的效能。与依托传统人海战术和公务人员勤政提高行政效能所不同的是，数字技术应用和数据赋能能够全方位推动政府职能转换、创新政府组织方式、提升行政决策能力、改善政务服务品质，使包括“行政手段有效实现目标”和“行政手段效益最大化”双重规范内涵的“行政效能原则”真正得以实现。⑰沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019 年第4 期。

“智能高效型”法治政府建设是一项全新的事业，也是一项跨界融合发展的系统工程，涉及政府治理理念的变革、政企合作关系的重构和数字技术的创新应用，对传统法律体系形成了诸多挑战，需要予以系统的理论阐释和制度回应。⑱参见马颜昕等：《数字政府：变革与法治》，中国人民大学出版社2021 年版，第二编“数字政府对传统政府的变革”。从长远来看，全面建设数字法治政府将迸发出强大的势能，带动职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁诚信、人民满意的法治政府建设。大量行政事务的“掌上办”“马上办”“随时办”，能够实现政府瘦身和人民满意的“双赢”；“让数据多跑路、让群众少跑腿”，真正践行了行政权力为民服务的宗旨；以“互联网+监管”为依托的远程监管、移动监管和信用监管，为精准监管、靶向监管、科学监管和有效监管提供了坚实保障，增强了人民群众对政府监管能力的信心；信用信息共享平台、掌上复议、在线调解、共享法庭的灵活使用，缓解了官民关系的对抗性，实现了社会矛盾纠纷的多元化高效化解。这些正在初步实践的数字政府建设成果，昭示着通过数字技术赋能政府治理现代化的美好前景，将成为新发展阶段我国高质量法治政府建设的重要生长点。2021 年《纲要》第九部分擘画了“十四五”期间全面建设数字法治政府的蓝图，我国法治政府建设必将为人类法治文明进步贡献“数字中国方案”和“数字中国智慧”。