潘利红 张君弟 陈泳诗

〔摘要〕广州市增城区Z镇村民议事厅制度是一种制度供给协商议事的地方实践，“六步”议事程序涵盖了“听、议、评、督、办”等全过程，体现出“民意收集、科学决策、合力干事、评估监督”为一体的特点，成为村民参与村庄事务的重要途径，该制度有效地推进了乡村公共事务的解决，拓展了乡村治理的空间。当然，村民议事厅制度在实践过程中仍然存在制度性、主体性、自主性等方面的瓶颈，还须进一步完善协商议事制度细则，提高协商议事主体的参与效率，增强协商议事自主性。

〔关键词〕村民议事厅制度；村民议事会；“六步”议事程序

〔中图分类号〕D669〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）05-0030-05

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“新时代中国乡村基层协商民主体系建构及保障机制研究”（18BKS094），主持人潘利红。

基层协商民主的健全离不开协商民主的制度供给，国家层面的一系列制度供给为基层协商民主实践发展指明了方向。全国各地经济社会发展水平各异，基层协商民主的生长环境也各不相同，在地方政府主导下，基层协商民主实践创新不断发展。广州市增城区Z镇村民议事厅制度是一种制度供给协商议事的地方实践，对于推進基层协商民主发展具有一定的参考意义。

一、协商议事的政策依据

党的十八提出健全社会主义协商民主制度以来，党和国家先后出台了一系列政策完善顶层设计，推进基层协商民主。党的十八届三中全会提出改进社会治理方式、开展形式多样的基层协商民主，这就指明了基层协商民主的改革方向，为推进乡村基层协商民主提供了强有力的制度支撑。2015年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要稳步推进基层协商，其中特别提出乡镇、行政村协商要坚持村民会议、村民代表会议制度，积极探索村民议事会、村民理事会、恳谈会等协商形式。同年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，强调开展形式多样的基层协商民主实践，推进城乡社区协商民主制度化、规范化和程序化，明确了基层协商的内容、主体、形式、程序等一系列问题。同时，明确提出要结合参与主体情况和具体协商事项，可以采取村民议事会、村民理事会、村（居）民决策听证、民主评议等形式为基层群众搭建民主协商平台。2016年，民政部印发了《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》，进一步推进基层协商民主的深化落实。

党的十九大明确提出协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，可以保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”〔1〕。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出：“丰富村民议事协商形式，健全村级议事协商制度，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。创新协商议事形式和活动载体，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，鼓励农村开展村民说事、民情恳谈、百姓议事、妇女议事等各类协商平台。”〔2〕

相对于选举民主，协商民主通过改进参与方式，追求参与的充分性和有效性，进一步提高了民主质量。村民提名候选人时经讨论、商议推荐出代表村民利益的候选人，再经过投票选出让村民认可和满意的人。但这只是协商民主的第一步，更重要的是保证当选者按照村民意愿决策和执行，因而要在民主管理、决策、监督中引入协商民主，真正建立一个明确、具体、操作性强的村民参与平台和议事规则。因此，乡村基层协商民主的功能就在于为广大村民参与民主治理提供一种可行的途径。

二、协商议事的实践成效

从2015年开始，广州市增城区Z镇制定了“村民议事厅”创建制度、“六步”议事程序、议事培训制度、督导考评制度等一系列民主议事制度，从制度供给层面推进镇村的协商议事实践，取得了良好的效果。

（一）政府“立规”，使村民议事厅“建起来”

实践中，Z镇遵循“大家的事情大家办，有争议的、有矛盾的事情按照大多数人的意志办，事事商量、件件表决”〔3〕的原则，制定了村民议事厅制度，从制度供给层面推进村民协商议事实践。例如，《Z镇深化村（居民）民议事厅建设工作方案》规定每个行政村创建不少于300平方米的村民议事厅，必须设主持、代表席等六大功能区，保证了村民议事厅场地的规范设置。《Z镇村民议事会章程》是村民协商主议事的重要遵循，明确指出议事会是村级自治事务的常设议事决策机构，根据村民会议、村民代表会议授权，行使村级自治事务决策权、议事权，讨论决定村级日常事务；村民议事会实行结构制，由党组织成员、村委会成员、社长、威信高、议事能力强的村民代表人组成村民议事会；村民议事厅推行民主议事清单机制，实行台账式管理。《Z镇村“村民议事厅”（居）民议事厅运行管理工作清单》，把村庄规划、村务管理、村集体资产和资源处置、村集体资金分配、公共基础设施建设等涉及村务经济、社会发展的重大事项等内容纳入“必须议”“重点议”“经常议”的问题。特别强调议事决策公开，要求议事过程要公开与公示，并上报镇社会事务办登记备案，由镇社会事务办跟踪督办。为了保障村民议事厅持续有效运转，镇财政不断加大资金投入，支持和鼓励各村民议事厅依法依规开展民主议事活动，重点保障村民议事厅日常使用、管理、维护等必要费用支出，确保村民议事厅运转的常态化、规范化、长效化，为村民协商议事有序有效开展提供了平台。

为确保村民议事厅协商议事顺利推进和协商议事制度能够贯彻落实，Z镇制定了“议事培训制度”“议事督导考评制度”。通过议事培训使村干部、村民代表等清楚了解村民议事厅创设的重要性、运行方式、熟练掌握村民议事厅的运作规程，牢固树立协商议事的理念，解决“会乱开、事乱定”的问题，为更好发挥村民议事厅的作用打下了坚实的基础。同时，Z镇为了推动村民议事厅的长效发展，还建立了督导考评制度。除了派片长、片员对村民议事厅建设进行指导外，还对议题征集、会议召开、材料归档、议题执行反馈等各个环节都进行精细化、常态化的监督和年度考评。从2015年到2017年底，全镇32个村民议事厅设置规范，各项设施设备完善，制度文件规整上墙，议事决策科学民主，文档资料存放规范有序。

（二）“六步”议事程序，使村民“动起来”

村民自治制度作为我国一项基本政治制度，是开展镇村协商议事的前提和保证。根据村委会组织法，村民选举产生村委会成员和村务监督委员会，行使日常管理权和監督权。但在实际操作中，如何规范创新村民代表会议成为协商议事实践的重要议题。《Z镇村（居）民议事厅评价标准及考核细则》规定，村民议事厅每季度至少召开一次协商议事会，一年内协商议事至少要达到4次及以上，如有五分之一以上的村民代表提议，应当自受理之日起15天内召开协商议事会。为了使协商议事程序规范化、常态化，Z镇制订了规范的“六步”议事程序。

第一步，议题收集。利用会议、宣传栏、微信、广播等途径，广泛收集村民对经济发展规划、公共基础设施建设项目、集体资产和资源处置、资金分配、财务收支计划和执行、村规民约制定和修订、年度工作计划和工作总结、环境卫生、综治维稳等方面的意见和建议，把村民反映的意见和建议列入“议题库”。第二步，议题确定。从“议题库”中选取，原则上由村党支部提议，村“两委”联席会议商议，并听取村法律顾问意见，形成议题后提交议事会确定议题。第三步，征求意见。村“两委”对议事会确定的议题，在村务公开栏、各村民小组公开栏等公示7个工作日，并由村广播进行公告。公示期间村“两委”干部、议事会成员要广泛征询党员和村民对议题的意见和建议，村民也可通过微信等平台对议题进行讨论。第四步，议事会召开。议事会对议案进行商议和表决，议事会成员可以申请5分钟的发言和3分钟的补充发言，对议案进行现场表决，超过三分之二以上议案通过，表决结果原则上应当场公布。第五步，决议落实。凡经议事会通过的决议、决定公示公开，任何人不得擅自改变或另作决定，并提交村委会具体组织实施，议事会跟踪了解和督促落实。第六步，资料归档。按照“一事一档”的要求，把议事会通过的决议和决定及执行情况等资料编号归档，确保议事决策的科学化、高效化、常态化。

“六步”议事程序，包括了“听”“议”“评””“督”“办”等环节，使议事全过程公开规范、高效运转，有事都能说、遇事能商议、有事及时办、归档要规范，充分体现了“民意收集、科学决策、合力干事、评估监督”一体化的特点，创新了村民政治参与的形式，一定程度上化解了村民会议召开难的困局，确保了村级协商议事不仅可行而且有效。

（三）协商议事效果明显

Z镇村民主议事厅制度使村里的大小事务按程序讨论决策后实施，一定程度上推动了村庄内部的决策民主，充分体现了制度先行、以制度促实践的协商民主生长路径的特色，推进了村级权力规范运行，提升了村级自治能力，密切了干群关系。例如：某村民议事厅就“广东丛林越野车赛在某村举行带来的利与弊”进行民主商议，经过征集村民意见，一致认为丛林越野车赛事对村经济发展和知名度的提高将起到积极作用，议题顺利获得通过，丛林汽车越野赛如期举行。某村民议事厅就扶贫议题进行民主商议，议事会成员、村“三委”干部、驻村扶贫干部共50多人，议事会成员调研了解贫困户、广泛收集村民意见，成功把村民建议的志智双扶，大力推动志愿扶贫、党团建促扶贫、网络扶贫等议题列入议题库，并对村育苗场、基础设施建设、贫困户生产和民生帮扶等重点项目进行了表决、公示，这些举措有力推动了脱贫攻坚工作。

其一，村民角色“转变了”。村民议事厅的创建为村民群众开展协商议事提供了重要平台，为镇村干部和村民之间搭起了一座沟通的桥梁，激发了村民参与村庄事务管理的热情，实现了村民由被动变主动、由旁观者变参与者、由要我干变我要干的“三个转变”。议事会成员在村民议事厅既可发表对村庄事务管理的看法和建议，也可合理表达自身的利益诉求，村民对村庄事务由“评头论足”“指手画脚”向主动询问、积极参与转变，提高了参与村庄事务的积极性，优化了乡村治理的格局，提高了乡村治理效率，有效推进了乡村的民主政治建设。有村民表示：“过去都是干部怎么说村民怎么干、甚至是顶着不干，感觉自己就是旁观者，现在不同了，我们都是参与者，主动要求干部领着干，有力地推动了村各项工作的开展，村也就建设得更好了。”有村干部表示，“推行民主商议、一事一议的协商议事制度，虽然工作量增大，但是开展工作变得更加规范和顺利，有什么事都是村民自己商量着办，村民都愿意配合，不仅是村民，我们村干部也愿意推行这样的议事机制。”

其二，村容村貌“改观了”。2017年镇村议事会表决通过了“城乡环境大整治”议案，完成了污水处理提质增效、公路大桥的升级改造、村水泥道路修建扩建、村蓄水池修建、村公园增设休闲娱乐设施等，解决了宜居乡村建设的一系列民生工程，提升了村民的幸福指数、安全指数和生活质量。到2019年底，全镇村庄达到省定干净整洁村标准，70%以上行政村达到省定美丽宜居村标准，建成了一批特色精品村，村庄保洁覆盖面、资源回收服务覆盖率、垃圾处理率均达到100%。可见，镇村议事厅制度有效推进了全镇的美丽乡村建设。

其三，村民“增收了”。2016年，镇村议事会表决通过“建设万家旅舍，促进村民增收”的议案，目的在于将该镇丰富的生态旅游资源、红色旅游资源和民俗文化资源转化为广大村民实实在在的福利。例如，M村作为广东省生态环保示范村、广东省卫生村、广东省文明村、广州市文明示范村、广州市美丽乡村试点村，利用其位于增江河畔，四面环水、风景如画的的优越地理位置和自然生态环境，以及盛产黄皮、青榄、芒果、乌榄、荔枝等农副产品等优势，在仅1.5平方公里的范围内就建成了“万家旅舍”超过30家，床位约200多个，解决了近百名村富余劳动力就业问题，“万家旅舍”带动当地村民增收，村民年收入从几万元增长到十几万元〔4〕。

三、完善协商议事制度的思路

村民议事厅作为乡村基层协商民主一种有效的制度供给，在乡村治理中发挥着积极作用，但依然存在一些发展瓶颈。主要表现为：一是制度性瓶颈。协商议事的制度性规定相对笼统，如议事会人员构成比例、权力如何分配、什么样的问题需要进行议事协商、议事协商过程中的突发、特殊事件的处理办法、村民议事厅的维护管理等都需进一步明确。二是主体性瓶颈。参与议事的各主体之间存在着利益矛盾和意识欠缺问题。村民之间、村庄之间、村片之间的利益有着很大的差别，甚至存在一些利益矛盾；一些村干部的法治意识、民主意识和责任意识薄弱，部分村民受教育程度和素质相对偏低，缺乏民主观念、权利观念和正确的信息获取使用能力，参与热情和能力也因此受到限制，导致村民议事效率有待提高。三是自主性瓶颈。村民议事厅创建与运行是在镇党委政府直接领导下，属于镇村协商平台，“强行政”色彩明显，一定程度上削弱了村民议事厅议事的“自主”色彩，而与“强行政”相伴随的只能是“弱自治”，基层党组织既发挥领导作用而又不越位，就显得十分重要和迫切。克服在民主议事实践过程中的“制度性”“主体性”“自主性”瓶颈，对于促进乡村基层协商民主的良好运转有着重要的意义。

（一）进一步完善协商议事制度和细则

完善的乡村基层民主议事制度主要包括法治、程序和组织制度，法治制度构成乡村基层民主议事的法治保障，程序制度构成乡村基层民主议事的运作保障，组织制度构成乡村基层民主议事的组织保障。规范乡村基层民主议事的制度程序和参与机制，重在强化乡村基层民主议事的法治制度、程序制度和组织制度的有效性建设。有学者认为，完善乡村协商民主沟通机制的一个基本原则是——要从中国乡村千差万别的实际情况出发，一定要有利于维护广大农民的正当权益，不可“一刀切”〔5〕210-215。在“立规”过程中，既坚持国家的基本原则，又充分考虑不同村庄在经济、社会、文化方面的差别，给予各村一定的灵活性。对村民议事厅实施清单式管理，理清议事会的权责边界，明确协商的事项、内容和程序，在此基础上坚持“有事多协商、遇事多协商、做事多协商”。同时，在议事操作方面，要明确议事会场纪律，所有议事人员都必须按要求在村民议事厅对号入座；对违反会场纪律的视情节严重程度给予警告，甚至可以暂停其該次会议的议事权，确保议事会秩序和议事效率。保障议事协商过程的充分性、平等性、自主性和公正性；提高议事协商共识的广泛认可程度；不断完善监督、管理、考评制度，保障协商决策落实到位。此外，还要重视乡村基层协商议事反馈平台建设，保障村民在议题设定、参与者确定、协商讨论、议题督办等各环节的知情权、监督权，形成科学的评价标准和考核体系，以推进村民议事厅议事成果的转化和落实。但“议事会”与“村两委”的关系和职权仍须进一步厘清，再有“议事会”参会代表构成比例、权力如何分配、特殊事件（如自然灾害造成的损伤）如何处理等问题必须明确。

（二）提高协商议事主体的参与效率

其一，要培养协商议事主体对利益需求的分辨力和表达力。村民的利益追求直接影响着其参与的积极性，要提升村民协商议事的能力，首先要培养村民对利益需求的分析辨别能力和利益表达能力，引导村民形成理性的、客观的利益衡量观念，有效化解村民之间、村民与村干部之间的矛盾冲突、利益纠纷。其二，要关注村民的语言表达、意识培养和行为控制能力。通过议事示范、教育引导，促进村民关注自身利益表达内容和行为方式，提高民主、法制、责任等意识，并以理性合作的态度参与协商对话，从而确保协商取得切实的效果。其三，培养协商议事主体关键信息获取和使用能力。在议事协商过程中，村民所要面对的信息有多种来源，如，互联网、广告、报纸、杂志以及人际关系传播的信息，但是这些信息有真有假，村民若仅凭感性、直观的认识，是无法得到真相的，而且这些信息也并非都是有用的，一些信息会干扰村民视线，引起村民的误解。因此，在信息源头，要引导村民更多的关注权威机构发布的信息；在信息渠道上，要引导村民更多关注与自身生活、生产、交往过程直接相关且能够直接获取的“一手信息”。

（三）增强协商议事自主性

其一，明确乡村基层协商机构的权力来源。协商机构的权力来源于全体村民，全体村民对于协商机构及其协商议事具有决策和监督权，进而应该在基层党组织的坚强领导下，进一步发挥村民的自主性。其二，明确乡村基层协商机构的职责。要进一步明确党委、政府、“村两委”、“议事会”等社会组织机构功能发挥权限与范围，从而更好推动基层社会事务的有序开展。例如，乡村宗族之间、村民与干部之间、村民与村民之间产生纠纷和矛盾，应先进行商议解决，如若得不到解决再由政府或者政府与协商机构联手解决。其三，明确乡村基层民主协商机构的运行原则（程序）。如：“六步”协商议事程序的各个环节，拓宽了参与渠道，使村民广泛参与民主议事决策，通过乡村广播、手机短信、村宣传专栏、基层公共服务综合平台等途径，采用微信等网络途径，及时公布议事决策和执行情况，广泛公开增强民主议事的公信力和透明度，保障了村民的知情权、参与权和监督权。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔2〕中办国办印发《指导意见》加强和改进乡村治理〔N〕.人民日报，2019-06-24（01）.

〔3〕陈晓运.乡村治理的基层协商机制探析——基于广州市下围村探索的实证分析〔J〕.广州大学学报.2019（01）：64-71.

〔4〕陈惠瑜.增城万家旅舍炼成记〔N〕.增城日报，2019-11-15（07）.

〔5〕陈家刚.基层治理〔M〕.北京：中央编译出版社，2015.

责任编辑燕斌斌