罗雅文，马智群

（1.四川大学 法学院，四川 成都 610207；2.乐山市人民医院 科教部，四川 乐山 614000）

2021 年 1 月，《法治中国建设规划 （2020－2025年）》颁布，统筹推进法治中国建设各项工作，建设完备的法律规范体系，包括卫生法律法规的完善。护士作为医疗卫生队伍重要组成部分、 健康中国建设的生力军，在维护人民健康中发挥着重要作用。 截止2020 年底，我国注册护士总人数达到470 万[1]。2020年，在我国抗击新冠肺炎疫情的阻击战中，护士群体是抗疫一线的中坚力量， 充分展现了护士的专业价值和社会价值[2]。 护士群体作为与国民健康息息相关的一个庞大群体，通过法律明确其权利、义务与责任，既是保护护士群体、推动护理事业发展的关键一环，也是深入实施健康中国战略、保障人民健康的必由之路[3]。 我国现行有效的护士法律规范是国务院于2008 年颁布的《护士条例》，尚无护士法。 笔者通过系统文献检索， 从比较法视野看世界范围护士立法情况，提出对我国护士立法的启示。

1 世界范围护士立法情况

从比较法观之， 护士立法始于20 世纪初，1901年新西兰颁布《护士登记法》，是世界范围内第一个对护士登记立法的国家。 1968 年， 国际护士会（International Council of Nurses，ICN）制定了世界护理法上划时代的纲领性文件 《系统制定护理法规的参考性指导》，为各国制定护理法所涉及的内容提供了权威性的指导[4]。 2000 年，世界卫生组织（World Health Organization，WHO） 对 121 个国家进行调查后显示，78 个国家制定了护士法、 护理人员法或者护理法[5]。 笔者选取了世界范围内最早进行护士立法的新西兰及其邻近的澳大利亚、 以州立法作为起点的美国、现代护理学奠基人南丁格尔的故乡英国、中国大陆以及我国台湾地区的护士立法进行重点介绍。

1.1 新西兰与澳大利亚护士立法 新西兰于1901年9 月12 日颁布了《护士登记法》，是世界上第一个在全国范围内立法管理护士的国家[6]。 该法共有13个条款，主要对护士注册、培训、注册证书及徽章、欺诈性登记、撤销注册、申请费用、注册护士优先权、生效时间等内容进行了规定， 旨在为新西兰受过培训的护士提供注册，保障护士取得执业资格。 澳大利亚1920 年12 月9 日颁布了《护士注册法》，依据该法，对护士、精神科护士、助产士进行分类注册，并分别规定了注册条件和有关权利， 有助于对护士群体的管理与保护。 1992 年，澳大利亚和新西兰国家政府签署了互相承认协议， 为澳大利亚与新西兰护士的执业提供了更多的便利， 也有助于执业地域的扩展与两国护士的交流[7]。

1.2 美国的护士立法 美国的护士立法具有历史悠久、形式丰富、内容充实的特点。 其以州立法为起点，逐渐转变为国家立法。在其护士立法史上，《护士执业法》《护士扩充法案》 是尤为重要的立法，《护士权利法案》和《护士伦理守则及其解释性声明》则指引着护士的执业和伦理实践。

1.2.1 护士执业法 美国的护士立法以州立法的形式拉开帷幕。1903 年纽约州颁布的《护士执业法》以其规定护士注册而著称[7]。 纽约州《护士执业法》的立法由罗切斯特护士群体推动。 罗切斯特的护士群体成立了美国首个护士协会——纽约州护士协会，以推动立法、 建立护士执业的法律审核机制从而保护从护士学校毕业的护士为目标， 并向议会提交了立法委员会报告[8]。 该法最显著的特征是规定护士的毕业学校在该护士毕业前必须符合教务委员会认可的标准，该护士才能够进行注册[9]。 通过这种方式，纽约州《护士执业法》推动了美国护士教育标准的改善。

1.2.2 护士权利法案 2000 年， 美国护士协会（American Nurse Association，ANA）在华盛顿举行护理人员配置峰会。 在此前进行的1 项调查中，75%护士表示在他们所在的医院， 由于不合理的人员配置和下降的护士满意度，护理质量也随之下降。峰会出席人员要求制定一份文件， 详细说明为了对患者尽到最大努力，护士需要和应得的权利，这促使了护士权利法案的制定[10]。 美国护士协会在一份关于护士权利法案和工作环境的声明中表示，“注册护士担负着增进和恢复健康、预防疾病、保护患者的职责。 他们致力于减轻个人、 家庭、 团体和社区所遭受的痛苦。在此过程中，护士针对患者个体的独特性及其健康问题， 为每个患者提供护理以保持对人的尊严的尊重，而不论其社会或经济地位的高低。为了最大限度地推动护士对社会作出贡献， 有必要保护护士的职业尊严和自主权。 ” 护士权利法案列明了7 项权利。 护士如果对自己的职业权利掌握了更关键的信息，就能更有效地维护患者的权利[10]。

1.2.3 护士扩充法案 20 世纪90 年代末， 美国护理学校的入学人数呈下降趋势， 有报告显示护士离开护理行业是由于工作压力和对护理质量的担忧。到2000 年， 数据显示注册护士的平均年龄超过43岁，而预测表明劳动力短缺状况将继续恶化。 《护士扩充法案》（Nursing Reinvestment Act）的通过是为了解决护理人员日益短缺、 护士留用以及招聘年轻人群进入护理专业的问题[11]，护理机构和医护界在与国会合作制定并推动这项立法的通过方面发挥了重要作用。 该法案主要针对护士招聘和护士留用两方面作出了规定。 在“护士招聘”方面，通过发布“有关护理专业的公共服务公告”、 设立贷款偿还计划、奖学金计划等增强护理行业的吸引力， 缓解护士人员不足的现状；在“护士留用”方面，通过“建立职务提级以及留任优质护士”（包括明确教育优先领域、执业优先领域、留用优先领域、其他优先领域）、援助“综合老年教育”、设立护士教师贷款计划等措施，促进个人进入护理行业，缓解护士不足的状况[12]。

1.2.4 护士伦理守则及其解释性声明 “护士伦理守则及其解释性声明” 是由美国护士协会发布的旨在支持护士提供尊重患者、人道的和有尊严的护理的文件[13]。 最早发布于 1950 年，随后在 1985 年、2001年、2015 年进行了修正和更新。 早期强调护士有义务执行医嘱、遵守行为规则和履行职责，后来更强调护士对患者的义务、提高对技术进步的认识、增加护理实践的自主性[14]。 “护士伦理守则及其解释性声明”是护士与美国公众签订的社会契约[13]。 虽然该守则定期予以更新以适应社会的发展， 但保持不变的是基本的职业承诺，包括对社会的承诺，以及护士个人和集体的道德价值观、义务、职责和职业理想[14]。

1.3 英国护士立法 英国是现代护理学奠基人佛罗伦萨·南丁格尔（Florence Nightingale）的故乡。 英国的护士立法走在了世界的前列。 在英国的护士立法历史上，《护士注册法》《护士、 助产士和健康访视护士法》《护士和助产士法令》是3 部重要的立法。

1.3.1 护士注册法 1919 年，英国颁布了世界著名的 《护士注册法》（Nurses Registration Act 1919），规定了护士的注册[7]。 19 世纪 80 年代，英国存在 2 个非法定的护士注册系统， 二者在培训时间上存在分歧。 19 世纪90 年代，英国护士注册的压力增加，但护理行业内关于注册形式与监管制度目的的分歧未得到解决[15]。 第一次世界大战中，佛罗伦萨·南丁格尔率领的护士为战场上伤病员健康保护作出的杰出贡献， 为护理管理立法制定提供了决定性动力，《护士注册法》于 1919 年 12 月获得通过[15]。 通过《护士注册法》，英国得以设立护士理事会以规范护士的注册。从该法规定观之，护士注册主要包括普通注册与补充注册，普通注册适用于所有护士，补充注册则适用于男护士、精神科护士、儿科护士。在普通护士、特殊类别护士注册申请上也作出了不同的规定。 该法于 1923 年正式生效[7]。

1.3.2 护士、助产士、健康访视护士法 1923 年，《护士注册法》正式生效之后，护士注册有了法律保障，但护士在工资、工作时间、生活条件、培训等方面面临诸多困境。 第二次世界大战期间护士人员需求激增促使民间护理储备队的成立， 英国卫生部向接受培训的护理学生作出了工资承诺。 1970 年，皇家护理学院（Royal College of Nursing，RCN）成立了布里格斯委员会。 该委员会于1972 年提出报告，建议对护士专业教育进行改革， 同时建议以统一的中央委员会取代现有的监管结构。经过6 年的争论之后，修订后的布里格斯提案形成了1979 年《护士、助产士和健康访视护士法》（Nurses,Midwives and Health Visitors Act)的基础[15]。 1979 年颁布的《护士、助产士和健康访视护士法》分为7 个部分，为制定关于护士、助产士、健康访视护士的教育、培训、管理等内容提供法律依据[16]。该法于1992 年、1997 年进行了修订。

1.3.3 护士与助产士法令 2001 年， 英国颁布了《护士与助产士法令》（The Nursing and Midwifery Order），主要分为10 个部分，对于护理和助产理事会及其各委员会、 护士和助产士的注册、 教育与培训、适于执业的健康状态、助产、违法行为、适用于欧洲经济区的条款等内容进行了规定[17]。 该法令在延续重视护士和助产士的注册、 教育与培训内容等传统护士立法规定之外，在第5 部分规定了“适于执业的健康状态”，要求执业护士和助产士具有适于执业的能力和健康，方能执业。对于护士和助产士执业能力的审查，不仅局限于注册当时，也贯穿整个执业过程，并注重通过注册后教育、培训等对其执业素养和能力进行提升。该法令在 2008 年、2014 年、2017 年、2018 年分别进行了修订。

1.4 中国台湾地区护士立法 我国台湾地区于1991 年5 月17 日公布《护理人员法》，后几经修订，最近的一次修订是2018 年12 月19 日。 依据该法，台湾地区的护理人员包括专科护理师、 护理师及护士。 护理人员有4 项业务，即健康问题之护理评估、预防保健之护理措施、护理指导及咨询、医疗辅助行为，并规定医疗辅助行为应在医师指示下进行。护理人员享有紧急救护处理的权利，有记录义务、不得为虚伪陈述或报告的义务、保密义务[18]。

1.5 中国大陆护士立法 我国大陆的护士立法始于20 世纪下半叶，从《护士管理办法》到《护士条例》的颁布体现了我国对护士权益保护的日益重视。 20世纪80 年代后期，我国原卫生部将“护士法”和“医师法”立法列为医政管理立法同期申报项目，因当时各行业立法任务紧迫而使得护士法的立法工作搁浅，代之以《护士管理办法》解决当务之急[19]。 1993年，原卫生部颁布了《护士管理办法》，对护士的考试、注册、执业等问题作出了规定。 《护士管理办法》作为我国第1 部以护士群体为调整对象的部门规章，将“保护护士的合法权益”作为立法目的之一，首次明确规定了护士权益保护的原则性条款， 对于护士的权益保护起到了一定作用， 但由于其内容以护士的管理为中心而展开， 权利保护条款内容过于概括，难以在实践中取得较好的效果。

2008 年，中国国务院颁布《护士条例》，对护士的执业注册、权利义务、医疗卫生机构的职责、法律责任等内容进行了规定， 对护士群体的保护和护理行为的规范提升到了行政法规的层面， 尤其是在护士权益保障方面迈出了有力步伐。首先，《护士条例》将“维护护士的合法权益”作为首要立法目的，并在第3 条规定了“护士人格尊严、人身安全不受侵犯。护士依法履行职责，受法律保护。全社会应当尊重护士。”其次，在第3 章“权利和义务”中，规定了护士获得工资等福利待遇、获得卫生防护和医疗保健服务、获得专业技术职务职称、 参加专业培训和学术研究交流和履行其他有关护理职责等权利， 以及护士执业遵守法律法规等规范、 患者病情危急情况下立即通知医师、尊重患者并保护患者隐私、参与公共卫生和疾病预防控制等义务，与《护士管理办法》相比对护士权利的规定更加丰富和具体。 再次， 在第4 章“医疗卫生机构的职责”中，通过规定医疗卫生机构职责的方式，对于保障护士配置、获得卫生防护、获得相应工资及待遇、 接受培训等权益予以保障。 最后，第5 章“法律责任”中第33 条规定了“阻碍护士依法开展执业活动，侮辱、威胁、殴打护士或者其他侵犯护士合法权益行为” 的行政责任和刑事责任。《护士条例》 提升了我国对护士人身权益的保护，有利于护士行业的壮大和护理事业的发展， 但其行政法规“管理法”性质、缺乏民事责任规定等，以及颁布已13 年，难以适应新时代护理专业发展护士权利保护的需要[3]。

2 世界范围护士立法对我国的启示

在我国社会主义建设新时代， 全面依法治国及健康中国战略作为利民强国的基本国策强力推进，护士作为医疗卫生队伍的重要组成部分、 健康中国建设的生力军，在维护人民健康、实现健康全民覆盖中发挥着重要作用，特别是2020 年在抗击新冠肺炎疫情的阻击战中， 护士作为抗疫中坚力量彰显了专业价值和社会价值，随着“互联网+护理服务”、护士多点执业试点等工作的推进， 护理服务内涵及执业范围不断拓展等新情况出现， 护士法律权利保障问题再次受到瞩目[3]。 我国《护士条例》2008 年颁布实施，法律位阶为行政法规，已不能充分实现维护护士合法权益的立法目的，时代呼唤护士法出台。通过以上世界范围内护士立法的回顾及比较分析， 得到几点启示。

2.1 护士群体以及各类护士协会、组织在推动护士立法议案的提出及顺利出台方面发挥着重要作用护士群体是护士法的调整主体， 一部尊重护士人格与职业价值、充分维护护士权利的护士法出台，护士群体的积极参与与推动必不可少。从美国纽约州《护士执业法》和《护士扩充法案》的立法史清晰可见，护士群体的积极参与、 护理协会等组织极大地推动了护士法的发展。

2.2 护士在战争、疫情等重大社会事件中的贡献将为护士立法提供动力 英国护士在一战与二战中所做出的贡献为《护士注册法》与《护士、助产士、健康访视护士法》的颁布提供了具有历史意义的动力。在我国抗击新冠肺炎疫情的阻击战中， 护士是最庞大的抗疫群体，驰援武汉的全国医务人员有4.2 万人，其中68%是护士，约2.86 万人[20]。他们战斗在抗疫一线，抗击疫情，守护人民健康，发挥了不可替代的作用。随着健康中国建设进程和老龄化社会的到来，以及“互联网+护理服务”、护士多点执业、老年照护、延伸护理等护理服务范围的拓展， 社会将更充分的意识到护士对社会的价值与意义， 通过护士法保障护士权利，规定护士的义务、责任与执业，最终维护的是社会利益。

2.3 国际护士立法皆以护士注册作为起点，护士的分级分类注册应当根据国情而定 世界范围内护士立法以护士注册作为重点， 通过注册获得护士资格是受到护士法保护的前提。 对于护士注册类别有不同的规定，如澳大利亚对护士、精神科护士、助产士分类注册，英国分别对护士、助产士、健康访视护士进行注册。随着护理服务领域扩大及服务内涵拓展，专业化、专科化是世界护理发展趋势，我国21 世纪初开始培养专科护士， 在未来护士立法中宜建立普通护士、专科护士分级分类的注册制度。

2.4 护士立法应当关注护士执业能力保持，促进护士职业成长和护士队伍发展 护士法不仅应当重视护士的管理， 更应当为推动护士队伍壮大和护理事业发展提供法律保障。从国际护士立法内容观之，各国注重护士执业能力的保持，并通过继续教育、培训等方式促进护士能力的提升。 尤其是美国为解决护理人员短缺问题而颁布的《护士扩充法案》，通过实施各类贷款计划、 奖学金计划等措施鼓励人们进入护理专业，促进了护士群体的发展。 我国“十二五”、“十三五”护理事业发展规划的实施，护理队伍发展迅速，护士总人数达到470 多万，随着健康中国战略的实施及老龄化社会对护理人才需求的增加， 未来“十四五”期间护理队伍将继续发展壮大，需要在护士立法中规定适当的激励机制以吸引优秀年轻人加入护理队伍、 促进护士执业能力保持及职业生涯发展。

2.5 护士立法既要关注护士的义务和责任，更要明确护士的法律权利 护士在维护人民健康方面发挥着至关重要的作用， 护士立法不仅应当规定护士的义务与责任，为护士的行为提供导向，也应当明确规定护士享有的法定权利，重视护士合法权益的保护，促进护士充分发挥其职业价值。 国际护士立法对护士权利义务的规定为我国护士立法提供了借鉴。 在我国未来的护士立法中， 应当坚持以人为本的立法理念，将护士执业过程中所享有的法律权利、义务与责任予以明确规定，重视护士群体权利保护，切实维护护士群体和患者的合法权益， 让护士群体和患者都感受到社会的公平正义。

2.6 护士立法应当与时俱进，回应护理发展的现实需要 护士行业从产生之初就处于不断进步和革新的过程中，护士立法只有跟随时代发展而适时更新，回应护理实践中出现的问题， 为护士执业和职责行使提供法律保障，方能真正促进护理事业的发展。我国的《护士条例》自颁布以来已经施行了十余年，未作实质性修改， 难以适应护士行业发展客观产生的权益保护需要。 在实践中，随着社会发展、老年化社会及健康中国建设对护理需求的增加， 护士人员配置不足、待遇偏低、人身权益等未能得到充分保护等问题凸显。在未来的护士立法中，应当规定合理的护理人员配置和排班制度、注重提升护士待遇、保障护士群体获得充分尊重以防止护士离职流失， 稳定护士队伍；面对医闹中护士职业暴露、权益受到侵害的现实情况，应当建立职业安全防护应急制度、定期组织护士参加培训增强自我防护能力并明确规定侵犯护士权益的民事责任并完善行政、刑事责任；在老龄化社会的背景下，探索“互联网＋护理服务”模式，护士多点执业、独立执业，注重对社区护士、老年护理方向护士的培养， 回应护士群体的呼声和护理业发展的需要。

3 小结

护士作为为人类健康服务最庞大的专业群体，其权利、义务理应由法律明确。 WHO 把2020 年和2021 年作为国际护士和助产士年，大力宣传护理的价值和为人类健康做出的贡献[21]。 从比较法视野，世界范围内许多国家和地区已制定了护士法、 护理人员法或者护理法。在我国迈向社会主义现代化国家的建设进程中，以人民为中心全面依法治国方略推动各领域法律制度的完善。 护士是健康中国建设的生力军、我国医疗卫生人员的重要组成部分，在建设法治中国的当今，结合国情，借鉴国际护士立法经验，制定符合新时代护士权益保护和护理发展需要的护士法是时代所需。 而护士立法需要护士群体的积极推动、 社会各界的支持以及立法机关的重视。 我们相信，在我国伟大变革的时代，护士法立法终将启程。