王芳

（重庆市綦江区港航海事事务中心，重庆 401420）

地方政府融资平台公司（以下简称“平台公司”）始于经济发展的需求，为地方经济做出诸多贡献。同时，也造成了地方政府债务过快增长，运行成本高，债务风险日益突显。因此，对平台公司发展问题和转型升级策略的研究探索具有重要意义。

一、地方政府融资平台公司转型现状

平台公司资产是地方政府及其部门通过财政拨款或划拨资产、股权等方式注入，其债务向银行和非银机构改革融入银行贷款、基金、信托产品等。2014年、2015年国务院办公厅发布加强债务管理的意见，明确了“借、用、还”一体化的管理机制，为顺应政策环境的变化，平台公司必须进行分类改革、市场化转型，通过提升公司盈利能力，实现稳定的经营性现金流，分担财政压力，弥补建设资金缺口。新形势下融资平台公司从单纯的资产（资金）平台向城市资产营运商和城市综合发展运营商的转型任务依然艰巨。

二、地方政府融资平台企业发展中存在的问题

（一）平台公司市场化人才少且缺乏有效的激励机制

平台公司作为独立法人其治理结构日趋完善，但其经营决策和财政政策仍受制于地方政府，公司高层由政府任命或体制内人员兼任，一些地方平台公司改革要求人员编制脱钩，但没有经营市场化公司的经验和思路。董、监事会发挥的作用有限，投融资决策仍然保留政府下属企业的特点，缺乏独立开展业务的能力和市场竞争力。日常管理中还有消极怠工，权责不明的现象，选人用人提拔的机制保留行政单位的特点，没有有效的激励机制。

（二）资产规模大却优质资产少

平台公司的初始资产均由财政划拨，且基本为非流动资产，甚至是水电设施、政府办公楼、公园、公路等公益性资产或闲置资产等，变现能力弱。部分划入的资产产权和实际控制权甚至经营权并不控制在平台公司手中。流动资产的增加多由于往来债权债务的增加而增加的总资产。公司规模大而不实，资产多而不优，可以创造价值的经营性资产少。

（三）债务负担重且还款来源得不到保障

一是平台公司的主要作用为政府融资，缺少主营业务和充足的抵押物，加上平台公司的投资单一，融资创造的社会效益多，经济效益少，还款来源难以保证。二是为了完成政府建设缺口资金的筹资任务和满足偿债需求，保证资金链不断，公司往往融入高成本资金、短期资金，企业偿债压力巨大，企业的资产负债过多，资产负债率过高，融资越来越难。三是长期融资中，由于工程进度问题，加上金融机构对融资款项的使用监管越来越严，导致很多项目融资资金闲置账面，一方面承担着该笔资金的高额利息，另一方面贷款资金使用条件达不到而资金闲置。

（四）资产收益率低企业造血功能弱

一是平台公司的资产绝大多数为闲置或公益性资产，无法产生收益，庞大的固定资产产生的折旧会抵减利润，降低收益。二是承接的项目一般为收益率较低的公益性项目，且投资额大，期限长，地方财政财力不足，只能从平台公司自身融资来解决项目建设资金缺口，公司的财务成本很高。三是管理成本高，大多数平台企业用人机制改革未成功，人员过多，薪酬改上去了，人员数量没有改下来，工作效率低，营运成本高。四是企业的主营业务板块虽多，但主营业务不突出，经营性现金净流入小。大多数平台企业的业务范围涉及建设、开发、租赁、金融、市政园林、水利、房地产等，但涉及较浅，主营业务能力不强，缺乏核心业务，靠政府行政保护承接政府工程，企业自身造血能力弱，效益差，竞争能力弱难以靠自身能力维持经营发展。五是平台公司保留了政府审批的程序，重大事项审批程序繁多，时间较长，往往不能快速把握时机、快速决断，快速实施，企业运营管理相对弱，加上转型后业务部门组建困难，市场竞争力弱。

三、加快地方政府融资平台公司转型升级的对策建议

当前，各级地方政府对地方融资平台公司进行了分类管理，对不符合条件的平台公司要求剥离融资业务，不保留融资平台的职能，对符合条件的融资平台公司要求充实资本，完善法人治理结构，实现市场化运作。国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》《中共中央国务院关于防范和化解地方政府债务风险的意见》《地方政府隐的性债务兑现办法》等文件，要求平台公司转型为“自主经营，自负盈亏，自担风险，自我发展”的市场化企业。平台公司长期在体制内运作，急需建立完善的法人治理结构，整合资源，培育自身核心业务，提高市场竞争能力，实现平台公司向经营实体或投融资实体的转型。

（一）依法剥离政府融资职能并妥善处理存量债务

对原承担政府融资职能的企业不再以政府信用、公益性项目、资产抵押进行融资。对平台公司已经形成的债务进行清理，区分政府与公司的偿还责任，对于经营性项目形成的债务可以提高资产收益，盘活资产等方式进行偿还，对无现金流产生的纯公益性债务由政府负担的债务用财政预算资金、发行政府债券等方式进行转换，现金流不足的部分可以通过配置优质资产、补贴等方式解决，对于在建项目可采取TOT方式把存量项目转让经营权（收益权）引入社会资本进行债务转换。

（二）加强资源整合优化资本结构

1．注入优质资产，剥离悬空资产和公益资产，盘活存量资产，做实做优平台公司资产。通过注入资本金、划拨优质经营性资产。将过去划入的公益性资产、悬空资产从平台公司剥离，推进优质资产、优质项目整合，支持国有资本运作，推动混合所有制改革，提高企业融资和营运能力。

2．通过盘活存量资产，发展多种经营，推动业务多元化。将城市环卫、绿化、城市运行维护，供水供气、垃圾处理、污水处理、中小学食堂食品供应、矿产资源投资、政府代建工程项目等以合法合规的方式委托平台企业经营，使得平台公司逐步具备造血功能。十九大以来，国家大力推动涉农，文旅、医疗养老、环境治理等关系民生的产业，平台公司可以选择这些产业的优质资源和优质项目，发挥社会效益的同时实现经济收益。

3．赋予平台企业中经营性企业特许经营权、预期收益权等进行质押贷款，或通过发行企业债、资产证券化等方式进行筹资，使公司进一步盘活资产具备筹资、运营、投资、管理的能力。

（三）完善法人治理结构建立现代企业制度

地方融资平台多为行政机构下属国企，缺乏与市场化相匹配的体制机制，为加快平台企业去行政化，减少不合理的行政干预，强化独立法人地位，推进公司法人治理结构规范化，必须做好以下几点：一是建立股东会、董事会、监事会等现代企业管理体系。二是引入市场化和熟悉产业的高水平专业人才。平台公司原有人员多为行政事业单位人员，市场化意识不强，引入人才也是去行政化的需要。企业要实现新的业务领域发展，更要引入专业的高水平人才。三是建立绩效考核制度和薪酬管理制度。近年平台企业也做了薪酬改革，但结果是人员收入增加，能力和效率没有得到提高，一方面是用人机制未能放开，只有进的渠道，没有出的理由。另一方面由于企业对人员的培养不能满足市场化企业对人才的需要。此外，薪酬激励未与考核完全挂钩，或考核流于形式，未能真正实现责权利统一。四是加强融资平台公司党组织领导，健全行政、人事、财务、内控审计、预算等管理制度，做到政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学，保证企业一方面提升企业的管理水平，另一方面加强预算和内控管理，确保公司转型国有资产不流失。

（四）创新融资方式拓宽融资渠道

拓宽融资渠道，创新融资方式，鼓励多种方式吸引民间资本进入转型后的平台公司，进入公用事业领域和城市化建设项目，通过产权转让、经营权转让、收益权质押或转让、股权合作、PPP合作等方式，充分利用和吸引社会资本参与进来，一是对房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全走向市场，将债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理、污水处理、环境治理等项目引进社会资本，按照市场化原则举债和还债，政府可以按照合同的补偿定价进行补贴，但不承担偿债责任；三是对一些难以吸引社会资本的公益项目，可由政府注入优质资产，增强公司的偿债能力；四是盘活资产，整合资源。

（五）加强内控管理提高营运能力

根据改革的要求，平台公司建立了现代企业制度和法人治理结构，完善了相关内控制度，着力提高适应市场的管理能力。一是建立重大投融资终身追究制度；二是建立投融资管理制度，融资规模与偿付能力相符，融资模式与公司发展战略相吻合。三是建立财务预警制度；四是建立成本考核制度。

（六）建立合理的偿债机制

以量入为出，总体平衡的原则，规范、合理测算项目收入和成本，控制融资规模，当年收入应覆盖当年债务本息。加强资金管理，借鉴资产证券化的方法，探索将闲置资金接入统一资金管理体系，设立偿债准备金。

（七）做好产业规划培育和引导

平台公司对本区域内的规划、资源、产业等非常熟悉，可利用其优势，先头进行产业发展规划，培育和引导，从规划设计、投融资、建设营运等方面的学习和培育，拓宽业务范围，提高持续发展能力。

四、结束语

总之，平台企业的债务消化也是一个漫长的过程，平台企业真正实现转型成为市场化竞争的企业，任重而道远，需要多方资源融合，制度更新，人才引进，业务拓展和培养。