罗崇菲

（海南大学 海南 海口 570228 ）

参与式预算是指公民能够对有限的公共资源分配进行公开与重复性的协商，并最终由共同参与者决定其公共资源配置的一个决策过程。作为能促进社会公民积极参与的制度设计，这一过程为居民切身参与社会治理中决策过程的公开和反复协商提供了可实践性，因此参与式预算这一概念也为国内外社会治理实践提供了有效参考。

一、问题提出与文献综述

这一概念始于1989年巴西的阿雷格里港。巴西“世界社会论坛”的召开，将此项公民参与机制由南美国家向欧洲各地推广。[1]其本质作为公民赋权，旨在最大范围地将公民纳入公共资源与财政预算的讨论、执行与决策过程，让公民在这一过程中切身参与并表达自身利益诉求[2]，培养其自身意识和能力的同时，也可提高其社区所属基层政府的质效。国外在参与式预算刚刚产生阶段就有了对于参与式预算的研究，但缺乏对其存在局限的研究，对于实践案例的分析并未提出针对性意见，以及是否有可推广的价值。

参与式预算这一概念在21世纪初被中国关注。自浙江温岭实行参与式预算改革之始，国内学者开始在政府合法性和预算民主等角度进行相关研究，主要集中于对国外改革实践经验的总结、结合国内实际情况的分析，以及对国内外考察总结出其实现价值及发展困境等方面。海南省海口市美兰区以浙江省温岭市的改革模式和深圳市福田区的“民生微实事”模式为参考，结合国内外学者理论、实践经验及政策建议，形成了所谓的“美兰模式”。[3]

本文以海南省海口市美兰区“社区更新微实事”为代表的“参与式预算”改革为研究案例。自2017年启动至今，初创“双创微实事”的参与式预算改革模式就形成了“区政府—街道—社区—居民”的联动机制。[4]以此为契机，2018年，海口市美兰区延续前项改革成效，继续以参与式预算改革试点为抓手，开展“社区更新微实事”相关试点推进工作，促进多元治理主体在社会公共治理过程中相互协作，推动社会治理重心向基层下移的有益探索。

二、海口市美兰区“社区更新微实事”项目概况分析

社会治理共同体是将互动式谈判及平等权利和责任原则作为共同目标，它们相互联系、相互促进并保持稳定的关系。[5]党的十九届四中全会提出了建设社会治理共同体的新目标，并指出社会治理是国家治理的重要方面[6]，此外，还强调了社会治理应有之目标。中国“超大型崛起”的进程带来了“超大型治理”这一主要问题，“单一主体”政府无法完成有效的回应。因此，从需求入手，对海口市美兰区“社区更新微实事”项目概况这一案例深入分析，试图分析其解决问题的路径。

（一）美兰区“社区更新微实事”项目需求性分析

1.社会发展需求

海南自由贸易港已成为我国自贸港发展建设的重点，是我国重要的国家战略之一。而选择美兰区“社区更新微实事”项目为本次研究对象：一是因为海南自由贸易港是在实现不同行政地位和社会资本、社会体制的合作的基础上观察社会治理及社区治理发展的最佳样本；二是海口市美兰区政府不断改变原有以政府为主导的方式，财政权与决策权双双由海口市美兰区政府下放给基层群众，并在此过程中形成良好的政府与民众的互动发展关系。此外，在“社区更新微实事”创新社区参与式预算改革实践入选第六批中国（海南）自由贸易试验区社会治理类制度创新案例的基础上，区委七届八次全会暨区委经济工作会议上强调要继续实施社区参与式预算改革试点工作。

2.服务多元化需求

供给侧结构性改革是通过对现有质量的调整来扩大生产，提高各种要素的生产率，从而在根本上满足人们的需要，进而推动经济社会的健康发展。政府在这种供给的关系中保持着主导的地位，但却一直面临着高投入，低回报的困境。美兰区选取6个街道4个镇37个村作为试点单位，以政府的投入是否高效、群众对其工作是否满意为标准，做到政府机关工作人员与群众良好的互动，从而满足社区治理和服务的多元化需求。

（二）海口市美兰区“社区更新微实事”项目实施性分析

美兰区委、区政府贯彻落实十九大关于加强基层社区治理和服务体系建设总体部署和《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号）要求，以“社区更新微实事”模式推行，其项目规划建设是推动社会治理重心向基层下移的有益探索。民主协商意识近年来显著增强，但在实践中，居民参与社区事务的积极性不高，社区自治活力亟待激发。党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设。因此，推进美兰区“社区更新微实事”工作建设是时代所趋，是贯彻十九大关于加强基层社区治理和服务体系建设总体部署的具体落实。

三、海口市美兰区“社区更新微实事”项目发展相关分析

纵观全国参与式预算案例，美兰区“社区更新微实事”项目实施过程中有着自身独特之处，如参与机制的不同、代表选举和参与方式的不同等，这使美兰区“社区更新微实事”参与式预算项目有了更长久的发展空间和更鲜明的发展路线。

（一）参与机制及特点

2013 年，中国共产党十八届三中全会将“社会管理”提升至“社会治理”，一种更加入民、入心的服务型政府社会治理理念及模式开始在全国各级党委政府中传播，并成为社会改革方向与社会治理实践新思维。[7]在本案例中，美兰区参与式预算改革的特点在于“双层级”与“多试点”的设计思路。

“双层级”是指在参与式预算设计中，街道层面与社区层面并轨双线运行，以专门区分街道层面和社区层面的项目预算资金。其设计目的一是促使居民真正参与政府决策过程，二是扩大参与式预算范围，三是更大范围地提高居民公共意识。“多试点”是指参与式预算改革基于试点多样性，同时选择海口美兰区4个试点街道，充分发挥试点街道改革创新的积极性和能动性，为探索改革创新模式创造条件。

（二）代表选取和参与方式

在如今利益愈发多元化的现实条件下，公平、通畅的利益表达是社会公正的体现，也是政府各项政策能够顺利执行的基本前提。本案例中，作为国内参与式预算领域的首次创新，美兰区的参与式预算做法是全民提议、全民参与的，放宽投票身份与投票年龄，使得美兰区市民群众均拥有提议权。在征集提案的环节，充分运用大众传媒等方式，呼吁和帮助居民提出街道和社区的相关建议。在项目整合和筛选阶段，居民通过筛选大会确定推选项目并投票。确定项目之后的实施全过程，接受居民监督并由财政部门进行绩效考核。

以上分析可见，美兰区“社区更新微实事”项目充分体现了共建共享共治理的道路方向，给参与式预算的改革提供了经验积累。但是，在美兰区“社区更新微实事”项目的实施过程中，虽然政府和公众进行了互动协商，也理论上发挥了民众的主要参与作用，但是并没有做到权责对等。此外，欠缺社会组织参与、公众的参与回应意识不强、基层干部的工作效率考核标准等，仍是需要考虑的问题。

四、美兰区“社区更新微实事”项目不足与优化建议

总的来说，美兰区的“参与式预算”改革共同组建了良好的“政府＋各种社会力量”格局。政府财政投资，履行社会责任感的公司和热情的公民自愿参与项目，促进政府资本带动社会资本参与公共服务，这将继续增加城市社区治理的动力和凝聚力。“四面八方”共同治理，“四面八方”共享，进一步改善了民生环境。

（一）项目实施的不足

虽然进行了参与式预算的宣传号召，但公众参与的积极性不高。2017年，项目提议表一共发放了49572份，收回18306份，只有36.93%提议率；在项目投票阶段，据统计有 28484位居民投票，约28.2%的投票率。2018年项目提议阶段，项目提议表发放62086份，收回25501份；项目投票阶段，41352位居民进行投票，约为23.55 %的投票率。

（二）优化建议

1.政策制定：推进参与多元性和利益表达及时性

一些项目的实施过程和绩效评价始终是在政府内部控制，实际有效的制衡方式缺失。另外，过于强调全“民”参与，把社会组织的角色和功能排除在外。因此，要坚持“三个广泛”，一是居民参与广泛，保障居民的知情权、参与权和监督权；二是项目领域广泛，应是最贴近群众的利益诉求，要做到保证参与的多元性；三是项目分布广泛，实施微实事项目要关注其覆盖面，从街道到社区，要延伸到社区的边角，使多方居民能最大限度地共享项目实施带来的红利。

2.公众及社会组织：营造人民当家做主的良好氛围

据了解，美兰区此间不断推进的“参与式预算”相关改革，在一定程度上仍缺乏社会组织的深度参与。未来基层政府一方面要顺畅自身内部的组织运行机制，确保各方面工作的任务、时限、责任、落实和措施明确，在这样一套长期行之有效的制度环境下，再结合更高层级的政策目标及现实具体问题，不断完善。另一方面，在实际执行过程中，要提前考虑海南所处历史背景及时代背景对政策执行可能造成的促进作用或者梗阻问题，因地制宜，因势利导，积极引入多元社会主体，共同营造社区中各方良性互动的文化氛围，为社会治理共同体的构建奠定积极有利的基础。

3.基层政府：提升自身公信力及影响力

结合本案例网络结构分析与国内项目执行的实践来看，项目最终落实必须依靠基层政府的治理能力。[8]社区居委会作为社会治理共同体构建的“行政末梢”，上连基层政府，下续社区居民，协助政府开展治理。此间，基层政府起到“承上启下”的链接作用，上传基层落实情况，下达中央政府政策。在政策落实阶段，基层政府要通过组织学习，确保自身的政策认知正确，之后要紧密结合实际情况，将上级制定的政策进一步细化，分解为可执行的具体举措，实现“百姓定实事政府做”的多方合唱式的转变，了解社区居民真正的利益诉求，弥补基层政府在施策过程中的盲点。

当前，海南自由贸易港建设在基层社会治理发展中依然存在不足。参与式治理改革模式，在为国家推进参与式治理改革提供了“海口经验”的同时也为我国构建社会治理共同体提供了现实路径的参考，这既是推动社会治理共同体发展的需求，也是自贸港服务型政府转型建设的应有之意。