蒋苏淮

（江苏警官学院 江苏 南京 210031）

近年来，英国经济犯罪①起诉数持续下降，打击重点主要集中于涉及不诚实和违反诚信的案值大、受众瞩目的欺诈、贿赂或洗钱案件上。本文拟通过介绍英国经济犯罪治理的形势、执法部门面临的困境及有关出路的讨论，以期对中国打击经济犯罪有所启示。

一、英国经济犯罪情况简述

（一）犯罪趋势

根据品诚梅森律师事务所提供的统计报告[1]，近年来，英国经济犯罪报案数逐年递增，但起诉数量有所下降。这与英国国家统计局（Office for National Statistics）对2011年以来的案件统计情况[2]形成了鲜明的对比。根据上两项研究，英国经济犯罪的起诉率在2011年——金融危机两年后——达到11261件。而2015年经济犯罪的起诉案件数下降为9489起，2016年起诉案件数更是同比下降了12%，8304起。与此同时，报案数量从2015年的61711件增加到2016年的64539件，增长了4%。2017年至2020年公布的报案数与起诉数差异趋势与前趋同。[3]

（二）主要类型

近年来，监管部门与检察官开始表现出更大的意愿来打击涉及不诚实和违反诚信的案件。根据英国国家审计署（National Audit Office）的统计数据。[4]近五年，英国最常被报道的犯罪行为是网络欺诈，“远程银行”等，欺诈案件数逐年递增。受疫情影响，商业部门及企业受到购买力下降、制造、运营困难等压力，合同欺诈、投资欺诈数量大幅增加，造成私营部门、企业及个人损失严重。

有观点指出，实际上，已报道出来的调查案件仅是金融欺诈案件的冰山一角。因为人们大多只会关注那些金额巨大或影响巨大的欺诈、贿赂或洗钱罪行[5]，而这些都仅是报道或未报道的犯罪行为的一小部分。目前许多与经济犯罪相关的犯罪行为，尤其是涉及网络的犯罪，如通过勒索软件或网络对商事主体及其有价值的数据和IP的攻击是十分普遍的，但由于基本都是跨境的，因此往往不会受到起诉或者因难以查清而无法追诉。

二、英国打击经济犯罪情况概览

（一）执法机构

英国针对经济犯罪的调查权分属不同部门，包括但不限于下列机构或组织。

1.严重欺诈调查办公室（Serious Fraud Office,SFO）

严重欺诈调查办公室是英国政府的一个非部长级政府部门，负责调查和起诉英格兰，威尔士和北爱尔兰的严重或复杂的欺诈和腐败行为。

2.英国国家犯罪调查局（National Crime Agency,NCA）

国家犯罪调查局是英国的国家执法机构。它是英国打击有组织犯罪的牵头机构，主要负责人口、武器和毒品贩运、网络犯罪以及跨越区域和国际边界的经济犯罪，但可以承担调查任何犯罪的任务。

3.英国税务海关总署（HM Revenue and Customs,HMRC）

英国税务海关总署是英国政府的非部长制政府部门之一，主要职责包括征收税项、进口管制及部分形式的国家支援。此部门的前身别为英国税务局及海关，于2005年4月18日正式合并。

4.信息专员办公室（Information Commissioner's Office,ICO）

信息专员办公室是英国成立的独立机构，维护公众利益中的信息权利，促进公共机构的开放和个人的数据隐私保护。

5.英国皇家检察署（Crown Prosecution Service,CPS）

英国皇家检察署是英格兰和威尔士的检察机关，主要职责为对可能的违法行为提出检察。

（二）基本做法

对于经济犯罪，英国当局的一贯做法是，更倾向于与企业和解而不是起诉，这种做法在金融危机后尤为普遍，因此行为人常常可以逍遥法外。自2014年开始，英国开始推行暂缓起诉协议（DPA），这对企业应对刑事调查产生了重大影响。暂缓起诉协议与非起诉协议非常相似，是判决的自愿替代方案，主要针对欺诈、贿赂和其他经济犯罪。在该方案中，检察官同意在规定时间内暂停起诉，以换取被告（仅限法人团体，而非个人）在没有定罪的情况下对其犯罪行为承担责任，包括充分的赔偿、支付经济处罚以及承诺与严重欺诈调查办公室、皇家检察署重罪案办公室等部门就未来起诉个人展开配合与合作等。该协议要求在法官的监督下缔结。当法官基于“该协议有利于正义”“条款是公平、合理和相称的”等判断，做出批准该协议决定后，该诉讼自动暂停。若企业在协议期内如期完成所有约定义务，该诉讼即终止。英国政府认为，暂缓起诉协议在维护法律的公平正义，追究公司责任的同时，避免公司倒闭以及由此可能带来的无辜群体的就业和投资损失，同时，由于协议程序较为简单，有效避免了漫长而昂贵的审判，从而可以实现公平、正义与效益价值的有效衡平。

自2015年开始，严重欺诈调查办公室与多家涉案企业签订了暂缓起诉协议，包括标准银行（2015）、Sarclad有限公司（2016）、罗尔斯·罗伊斯公司（2017）、乐购公司（2017）、Serco Geografix有限公司（2019）、Güralp Systems有限公司（2019）、空客公司（Airbus SE）（2020），G4S Care &Justice Services英国有限公司（2020）、航空服务有限公司（2020）、Amec Foster Wheeler能源有限公司（2021）等。

以标准银行案为例。[6]2015年，标准银行被指控未能防止违反2010年《贿赂法》第7条，向EGMA有限公司承诺（并已部分给付）标准银行坦桑尼亚有限公司为坦桑尼亚政府筹集的（含将筹集的）资金的1%，以诱使坦桑尼亚政府的一名或多名代表为其筹资活动提供特殊支持。根据协议，标准银行承诺在三年内支付赔偿金600万美元，外加利息1,046,196.58美元，上缴交易利润840万美元，支付罚款1680万美元，同时承诺与当局就起诉书所涉调查内容展开进一步合作，开展内部合规调查、接受当局反贿赂和腐败控制指导等。2018年11月30日，严重欺诈调查办公室确认标准银行已完成协议约定所有条款内容，宣布双方签订的暂缓起诉协议终止，当局不再就同一事由起诉。

三、英国政府在打击经济犯罪方面面临的突出困难

英国政府之所以在打击经济犯罪方面成绩不明显，原因是多方面的，总结而言，最突出的原因有以下两点。

（一）缺乏社会关注与支持的基础

在英国，经济犯罪常被视为无被害人犯罪，因此，即使经济犯罪实际上给企业或个人带来非常严重的后果，但由于其低感知度，同时因为很多犯罪嫌疑人常常以品行良好的面目出现，这与公众对犯罪的认知有很大的不同，因此对于执法部门而言，对经济犯罪行为进行监管以及做出指控决定往往非常困难。

实际上，在2008年前后，金融危机的爆发让民众关注到了经济犯罪的危害，因此，在2008年到2009年的金融噩梦之后，监管机构与银行达成了多方位合作，银行为监管机构起诉个人提供了取证便利。当时人们认为有必要对那些被发现的对金融危机负有刑事责任的个人提起公诉，并迫使银行就范。这便是为何在2011年前后，经济犯罪起诉数量大增的原因。然而，调查这些案件需要大量资源，随着时间的推移，检察官的注意力开始转向了其他事情，特别是国际腐败。而民众也开始认为，如果警察展开调查，那么一般应该证人明确，证据确定，否则资源应该花在其他地方。

（二）巨大的资金压力

这是第二个原因，也是更为主要的原因。据相关媒体报道，严重欺诈调查办公室经常需要为其大规模调查寻求巨额专案资金。而英国皇家检察署多年来一直缺少资金支持，因此对经济犯罪没有特别的关注。很多从业人员都认为，如果没有进一步的经费投入，相关执法机构，将难以为继。

（三）专业人手短缺

由于经济犯罪经常很复杂，又具有挑战性，如取证，需要大量的人力投入与资金支持。执法部门资金短缺必然会导致大量的专门人才的流失，同时可能很难招募到新人。这种情况在执法部门中非常普遍，据相关媒体报道，英国皇家检察署也一样面临财政紧缩的压力。如果把其他拥有检察权、工作人员和预算有限的机构——如英国税务海关总署或信息专员办公室——也包括在内，情况可能会更糟。

由于资金短缺、人手不足，越来越多的执法机构被迫聘用兼职人员或者直接从私人部门招聘，这导致严重的技能短缺，效率低下，最终，除了那些重要的或者事实清楚的案件外，其他案件均无法有效地获得起诉。此外，随着金融市场行为监管局（FCA）移送的刑事调查案件数量的持续增加，它面临着越来越严峻的考验，包括是否能拥有足够的资源支持以及专家参与，以在恰当的时机起诉该案，还是任由大量的案件搁置最终结案。

缺资金—缺人手—起诉率持续下降—不受重视—缺资金，执法部门已经陷入了可怕的恶性循环。如果经济犯罪起诉率持续下降，那么，肯定会有人质疑英国严重欺诈调查办公室等执法机构的可信度，甚至质疑它们的未来。事实上，保守党在2017年的宣言中就承诺将严重欺诈调查办公室与英国国家犯罪调查局合并，以此作为其寻找“有限资源”最佳使用方式的考量之一。

四、英国有关经济犯罪执法出路与未来的讨论

鉴于检控量下降、执法机构可获资源有限等现状，英国有关经济犯罪执法前景的讨论颇显消极，认为前景暗淡。对于如何突破目前的困局，讨论仍在继续。

（一）呼吁资金投入

目前越来越多的人士关注到执法部门的资金困难问题，呼吁增加资金支持。支持者担心，如果没有足够的资金支持，相关执法部门不仅将难以维持已有的形象与声誉，甚至会陷入无法为继的境地。因为对于经济犯罪的执法机构而言，它所调查并检控的是那些最严重、最复杂、最具挑战性的诈骗案件，任务非常艰巨。如果这些部门一直都处于缺资金、缺专家的境地，那么他们必然很难保持一个最优水平。监管经济活动，打击经济犯罪本就是一项代价高昂的任务，一个肩负执法任务的组织必须资金充足，并值得公众信任。

（二）继续推行暂缓起诉协议（DPA）

有关暂缓起诉协议（DPA）制度的推行评价，目前颇为正面。公司希望避免因诉讼而对声誉产生负面影响，因此多愿意选择通过自我报告以及与执法部门全面合作的方式来避免被定罪。同时，自我报告也可以有效减少检控方的资金压力。目前，暂缓起诉协议（DPA）情况还不普遍，但随着律师、法庭以及公司逐步适应新制度，这种情况可能会改变。

（三）向技术要出路

面对犯罪愈发的数字化——犯罪分子通过网络与远程等隐形的方式盗取或得到资金，而不是通过暴力——的挑战，警方需不断跟进形势，更多的关注监控、拦截和预测技术，如试图消除或防止端到端加密③，以便所有通信都能被拦截或监控。这被认为是一条新的执法路经。调查技能与技术结合可以更好地满足需求。当然，也需要更多的资金支持。

（四）加强国际合作

在经济全球化的背景下，经济犯罪跨国性特征愈发明显，不能仅依靠一国司法力量打击经济犯罪。需要凝聚国际共识，构建跨域合作机制，团结协作、互助共赢，合力打击跨国经济犯罪。受到脱欧的影响，目前英国当局正加紧与欧盟就国际合作展开商谈，同时继续依托国际刑警组织、欧洲委员会公约和双边渠道开展跨司法管辖区合作。

注释：

①在英国语境下，经济犯罪（Economic Crime）、金融犯罪（Financial Crime）以及白领犯罪（White-collar Crime）分属三个既有交叉也各有侧重且时常混同的三个术语。如英国皇家检察署将经济犯罪定义为“涉及金钱、金融或资产的大类活动，其目的是为犯罪人非法获取利益或好处，或者给他人造成损失。这对英国的经济及其机构构成威胁，并对社会和个人造成严重伤害。”包括针对个人、私营部门和公共部门的欺诈行为；资助恐怖主义；制裁；市场和监管机构滥用；贿赂和腐败以及所有犯罪所得的洗钱；金融市场行为监管局对金融犯罪界定是“与金钱或金融服务或市场有关的任何类型的犯罪行为，包括涉及以下任何罪行：欺诈或不诚实；或者在金融市场中的不当行为或滥用信息；或者处理犯罪所得；或者资助恐怖主义”；而白领犯罪则被界定为“专业人士以其在专业领域的能力对大公司、代理机构或其他专业实体实施的犯罪”，其常常被简单地认为是公司犯罪，通常是指企业和政府出于经济动机而实施的非暴力犯罪。本文所指的经济犯罪，是这三种犯罪类型的总称，以便于中国语境下经济犯罪概念相一致。

②金融市场行为监管局（Financial Conduct Authority,FCA）是金融监管机构，侧重于对零售和批发金融服务公司的行为监管。

③端到端加密是一个只有参与通讯的用户可以读取信息的通信系统。总的来说，它可以防止潜在的窃听者——包括电信供应商、互联网服务供应商甚至是该通讯系统的提供者——获取能够用以解密通讯的密钥。此类系统被设计为可以防止潜在的监视或篡改企图，因为没有密钥的第三方难以破译系统中传输或储存的数据。