极端气候、安全事故、新冠疫情……近年来，越来越多的风险挑战考验着国内外众多城市。而超大、特大城市因其人流物流密集、流动性大等特点，重大公共突发事件发生的承压性明显高于一般城市，同时也更易引发次生灾害。

新冠疫情后在“反思”中前行

2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，南京用27天实现本土确诊病例零增长。今年，面对禄口机场疫情考验，南京摸索出一套新打法，用24天时间基本控制住了疫情，实现病患零死亡。同时，近年来南京也多次成功应对了特大洪水、强降雨和台风袭击等突发事件。

然而，在这些突发事件应急处置中，也暴露出了平急转换、基层治理等方面的短板。

南京作为特大城市，以6587平方公里的市域面积，承载了1.48万亿的GDP、931万常住人口，具有人口分布的高集聚性、产业布局的高密集性、社会管理的高风险性等特征。

“南京城市运行领域风险源大量存在，可以用‘五多五最来概括。”南京市代市长夏心旻分析，南京流动人口多、生产经营单位多、高层楼宇多、在建工地多、重大危险源多。同时，常住人口城镇化率全省最高、路网密度全省最高、长江干流岸线全省最长、地铁运营里程全省最长、地下管网全省最长。

夏心旻表示，近年来，南京虽持续化解风险存量，但这些还远远不够，城市风险源“面广量大”的现状没有根本改变。城市面临的很多风险隐患，很大程度上都与规划设计不合理、建设管理不到位有关。打造安全韧性城市，也应当从源头着手，从城市规划、建设、运营管理全流程去系统考虑、统筹推进。

在夏心旻看来，特大城市公共安全突发事件的种类、频率、连发性等，都大大高于一般城市，并且更容易引发次生灾害、衍生灾害甚至“灾害链”。因此，突发事件也是对城市安全韧性的重大考验。

特大、超大城市或将面临更多危机与风险

今年10月，本来干旱少雨的山西省出现有气象记录以来最强秋汛，连续降雨引发洪涝地质灾害。根据官方通报，此次强降雨共致山西11个市76个县（市、区）约176万人受灾。

更早之前的7月份，河南中北部也降下大暴雨，郑州、新乡、开封、周口、焦作等地部分地区出现特大暴雨。有消息称，日降雨量突破有气象记录以来历史极值。

“城市发展面临着不确定性。”据国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴分析，我国是世界上灾害较为严重的国家。其中我国部分地区极端自然灾害时有发生，多地近年来出现诸多极端气候。

“多雨的地方有可能会出现长达几个月干旱，干旱的地方有可能会出现千年一遇的洪水。对局部出现超历史极值的极端气候，如果用传统工具去衡量承载力，通常是无效的。”仇保兴表示。

在仇保兴看来，城市的风险挑战还来自于新冠病毒流行的常态化，因为它对免疫系统的反渗透、反潜伏是很厉害的，所以常规的防疫系统很容易失效。

而一座城市同样有快速发展与高度国际化的脆弱性。以南京为例，该市作为国际化大都市存在的风险就更多，仅流动人口就有320万。“流动性越大，国际化程度越高，脆弱性就越高。”仇保兴说。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员史育龙对上述观点表示赞同。史育龙表示，特大、超大城市经济体量巨大，它的系统结构和运行机制就更加復杂，潜在的危机与风险点更多。

特大城市如何才能更“扛打”

华东师范大学城市与区域科学院院长杜德斌认为，韧性城市关键的功能设施应该具有一定的“备用模块”。当灾害突然发生，造成城市部分功能受损时，备用的模块可以及时补充，以使整个系统不至于彻底瘫痪。比如可替代的交通方式和线路，分布式智能电网和替代性的能源生产方式，还有城市必须具备建设足够的“冗余空间”，用于受灾人员疏散、避难、隔离和物资储备。

谈及为下次可能发生的传染病大流行作准备时，中国疾病预防控制中心原副主任、中华预防医学会秘书长冯子健也表示，要建立大流行应对的战略储备，提前储备药物、医疗设备、关键物资、集中诊疗、隔离设施等一系列物资。另外，冯子健还建议，应改进和加强应急管理体系和机制，更早地发现、识别疫情的信号，并对异常信号作出预警和反应。

回顾过往疫情防控的经验，网格化管理发挥了重要作用。仇保兴认为，这也是韧性城市建设的重要步骤。仇保兴指出，网格化管理可以把相对不确定的因素换成相对确定的，把流动的变成相对静止的，不可检测的变成可检测的，“动员能力越强，反应速度越快，一旦发生灾害，85%的事情就可以就地解决”。

“韧性城市要实现从抓应急响应到抓日常维护的转变。”史育龙指出，对于重点的风险隐患点，要心中有数，定期开展风险隐患排查，使之成为常态，并且要建立城市风险隐患清单和台账式管理。

（澎湃新闻网2021.10.15）