陈蒙

关键词 垃圾分类 日本模式 社会成本理论 庇古税理论

长期以来，中国学界十分重视日本生活垃圾分类治理的经验。在中国知网用“国名+垃圾分类”方式搜索，有关日本垃圾分类的研究文章数量最多，达到1594篇，随后的国家有美国788篇、德国649篇、法国68篇、英国64篇。① 学者对日本生活垃圾分类的评价普遍为正面，有的认为“日本被公认为世界上垃圾分类最成功的国家”，我国应该学习日本生活垃圾分类模式;有的提出具体步骤，“分类要求上要‘先简后细”，“在‘干湿分类普及后，居民分类投放和意识建立后，再进行生活垃圾分类细化”。②生活垃圾分类模式的选择涉及中国生活垃圾分类治理的发展方向，影响相关产业的发展和亿万民众的生活。我国生活垃圾分类要不要学习日本垃圾分类模式，本文在社会成本理论视域下谈一点对该问题的认识。

一、社会成本理论视域下日本生活垃圾分类模式的理论依据

学界一般认为，日本生活垃圾分类模式的理论基础是庇古税理论。③ 庇古税理论由英国经济学家庇古（PigouArthurCecil）于1920年提出。庇古将其老师马歇尔关于外部因素对企业影响的“外部经济”概念，转化为研究企业行为对外部社会的影响，由此提出了“外部性”概念。企业行为对社会的有益影响称为“正外部性”，企业行为对社会的有害影响称为“负外部性”。庇古认为，当企业行为存在外部性时，政府就需要进行干预，对正外部性行为进行补贴，对负外部性行为进行征税，促使企业外部性内部化，使社会福利达到最大化。庇古税理论提出以后，很快被作为治理环境问题的重要工具，形成了“谁污染，谁治理”的政策原则和对污染者征收环境税的规定。建立在庇古税理论基础之上的日本生活垃圾分类模式，主张生活垃圾产生的负外部性应该完全由排放者承担责任，所以不仅要求居民承担生活垃圾分类的主要责任，而且要求承担废弃电子电器产品回收、运输和处置的费用。

庇古税理论在解决环境问题方面具有积极作用，然而不加区别单一的由问题生产者承担责任的做法在实践中也导致了许多不合理的结果。英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（RonaldH.Coase）最先注意到庇古税理论的缺陷，并在1960年发表《社会成本问题》一文，提出了社会成本理论。科斯通过工厂烟尘排放对他人造成有害影响的案例指出，“人们一般将该问题视为甲对乙造成伤害，因而所要决定的是：如何制止甲？但这是错误的。我们正在分析的问题具有相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害。必须决定的真正问题是，是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害。……必须从总体的和边际的角度看待这一问题。”①科斯没有完全否定由问题生产者承担责任的做法，而是认为“单向性”地要求一方负责的做法是错误的、有害的，提出解决外部损害问题要根据“相互性原则”，即不仅要从甲方的角度考虑问题，而且也要从乙方的角度考虑问题，“只有得大于失的行為才是人们所追求的”，“这就是我们提倡的方法的改变”。②由于科斯在论文中采用通过案例分析阐释观点的论述方式，使得其理论可以从不同角度解读，所以学界对科斯理论一直存在各种不同的叙述。最典型的事件当数诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒在《价格理论》一书中将科斯的理论命名为“科斯定理”，从而使得科斯理论广为人知，但是科斯却不认可斯蒂格勒对其理论的表述。③

毫无疑问，科斯理论的影响是多方面的。从法律治理学的角度看，较之此前的庇古税理论，科斯为环境污染的法律治理提供了一种新的确定法律责任的思路、方法和标准。如果说庇古税理论是从问题产生的角度确定环境污染的法律责任，科斯则是从法律治理效果的角度确定环境污染的法律责任。在法律治理史上，从法律治理效果的角度确定法律责任并不少见，中国从周朝一直沿用的“乱世用重典”就属于这样的案例。科斯的贡献是用现代学术的方式明确地表述了这种法律治理思想，并且用这种法律治理方法分析具体案例，纠正长期以来庇古税理论导致的环境污染法律治理中存在的不合理现象。

庇古税理论与科斯社会成本理论的分歧，在生活垃圾分类治理中具体表现为如何确定垃圾分类的责任主体。按照庇古税理论，居民作为生活垃圾生产者承担垃圾分类任务是责无旁贷的。按照科斯提出的“相互性原则”，则需要从两方面思考：一方面因为居民是生活垃圾的生产者，可以根据“污染者负担原则”，由居民承担垃圾分类的责任;另一方面因为垃圾是一种资源，是垃圾回收处理企业的原料，也可以根据“受益者付费原则”，由垃圾回收处理企业承担垃圾分类的责任。实践中采取哪一种方法更为合理，科斯理论的解决方法是“社会成本决定论”：谁承担垃圾分类责任的社会成本最小或者社会效益最大，就应该由谁承担。庇古和科斯的研究都没有涉及生活垃圾分类治理，但他们的理论作为法律治理思想却在生活垃圾分类治理的实践中得到体现。

根据国内学术研究，当前国际生活垃圾治理根据前端分类类别划分为两种基本模式：简单型分类模式和精细型分类模式。前者前端由居民进行简单分类;一般在6类（主要是3～4类）以下，④后端垃圾处理企业的分类更加细化，德国为这一模式的代表国家。后者前端由居民进行精细分类，之下有子类和孙类，一般在7类以上，多者可达50多类，后端垃圾处理企业基本不进行垃圾分类，日本为这一模式的代表国家。显然，在前端简单、后端精细的分类模式中，垃圾分类的责任主要由后端垃圾处理企业承担，前端居民起辅助作用。与之相反，日本生活垃圾分类精细模式的主要责任则由前端居民承担，后端垃圾处理企业起辅助作用。日本生活垃圾分类模式是庇古税理论的产物，简单分类模式在建构过程中未必有意识地遵循科斯社会成本理论，但最终结果却与科斯社会成本理论的主张不谋而合。

二、社会成本理论视域下日本生活垃圾分类模式的实践效果

在社会成本理论视域下，生活垃圾分类模式的优劣关键在于能否较好地实现生活垃圾分类的目的。到目前为止，生活垃圾治理的目的经过了三个发展阶段。第一个阶段以清洁卫生为主要目的。20世纪70年代之前世界各国的垃圾治理基本上都属于这个阶段。第二个阶段主要以防止垃圾污染环境为主要目的。大约从20世纪70年代开始，随着工业化和城市化的快速发展，西方发达国家城市生活垃圾污染环境的问题日益加剧，防止垃圾污染环境成为这些国家生活垃圾治理的主要目的。第三个阶段以垃圾资源利用为主要目的。大约从20世纪90年代开始，随着循环经济理论和可持续发展理论的出现，人们开始认识到无节制的浪费资源的发展是不可持续的，垃圾是放错了地方的资源，垃圾资源利用既可以减少垃圾环境影响，也可以实现可持续发展的目的。在生活垃圾治理的实践中，治理的三种目的在各个阶段都同时存在，只不过重点不同而已。比如在清洁卫生阶段，同时存在回收废金属、废纸张等资源利用行为。在资源利用阶段，也存在清洁卫生和防止垃圾污染环境的目的和行为。

从法律治理的角度看，真正意义上的生活垃圾分类的初衷是为了防止垃圾污染环境。以日本为例，日本从20世纪50年代中期开始，随着经济的高速发展和民众生活水平的快速提高，生活垃圾产量迅速增长。当时日本生活垃圾以混合收集填埋处理为主，严重污染了垃圾场周围的环境，导致此起彼伏的“邻避运动”，引发著名的“东京垃圾战争”，各方博弈的结果就是分别在自家地盘修建垃圾焚烧厂和填埋场，全日本垃圾焚烧厂一度达到6000多个。1975年，日本静冈县为了减少垃圾焚烧污染，开始推行垃圾分类，将垃圾分为可燃、不可燃和资源垃圾三类，随后被日本政府在全国推广。日本于1991年修改了《废物管理法》，制定了《再生资源利用促进法》，并于两年后出台了《基本环境法》（1993年），并自此提出重视和推进垃圾资源的再利用。后于2000年制定了《循环型社会形成推进基本法》，旨在创造“循环型社会”，提出最大限度循环利用垃圾资源的原则。①

随着垃圾资源利用的需要，生活垃圾分类类别精细化就成为生活垃圾治理的必然要求。然而在生活垃圾分类精细化路径的选择上，日本与西方大多数国家发生了分歧。由于日本各地自建的垃圾处理设施大多规模较小，难以承担垃圾分类责任，因此生活垃圾分类的责任只能由当地居民承担。据2017年日本环境省数据统计，1742个市、镇、村分别对本行政区生活垃圾分类制定了分类标准，其中159个地区生活垃圾分类类别为14类，在分类类别中占比最高达到9%;有29个地区生活垃圾分类类别为26类以上，占1.7%;5个地区将其分为两类，占比为0.3%。其中德岛县上胜町地区生活垃圾分类的类别最为细致，分为45个类。② 除此之外，在一些地区对部分类别下有更具體的处置要求。这些标准和要求是强制执行的，严重违反规定的居民将面临经济和刑事的双重处罚。德国等发达国家则选择由居民完成简单的基本分类，大量的分类任务由后端垃圾处理企业完成。不同的路径形成不同的生活垃圾分类模式，导致不同的生活垃圾分类治理效果。

日本和德国作为精细型与简单型两种生活垃圾分类模式的代表性国家，体现了两种生活垃圾分类模式的治理成效。根据德联邦环境署的数据，2000年德国城市固体垃圾的回收利用率为51%。2012年，这一比例上升到83%。其中，有机垃圾桶收集的垃圾、可生物降解的庭院和公园垃圾为100%回收。德国《循环经济法》规定，从2020年起，城市垃圾再生循环利用率最低线为65%。而这一目标实际上在2012年已实现。① 2000年，德国城市固体垃圾填埋率为27.1%，而根据2005年颁布的《垃圾填埋条例》，固体垃圾填埋前必须进行预处理，因此，德国的垃圾填埋量急剧下降，于2012年达到02%。②据日本环境省数据统计，日本生活垃圾的回收率2000年为14.3%，2002年为16%，2007年为20%，2016年为20.3%，2017年为20%。日本的城市生活垃圾最终填埋率从1994年到1997年基本保持在12%左右，1999年为6.7%。③

除却这两国的本国环境公开数据外，世界银行2018年统计显示，德国垃圾回收利用率为47.8%，垃圾堆肥利用率为18.2%，垃圾焚烧率为31.7%，填埋率为0.2%。日本垃圾回收利用率为4.9%，垃圾堆肥利用率为0.4%，垃圾厌氧消化率为0.1%，垃圾焚烧率为80.2%，垃圾填埋率为1.1%。④

根据日本政府、德国政府和世界银行这些数据比较，日本垃圾回收利用率不仅低于德国，而且近十多年间基本在20%上下波动，表现出增长乏力的趋势;垃圾填埋率虽然逐步降低，但比起德国来说仍然略显逊色。这些数据说明，以日本为代表的精细型分类模式实现生活垃圾分类治理目的的效果并不及以德国为代表的简单型分类模式。

生活垃圾治理的最初目的是避免垃圾污染环境，随着循环经济理论、可持续发展理论和生态文明理论的提出和实践，垃圾资源回收利用逐渐上升为垃圾分类治理的第一目的。⑤ 生活垃圾资源回收利用不仅成为避免垃圾污染环境的重要路径，而且构成循环经济发展的重要环节。没有高水平垃圾资源回收利用的循环经济是“跛腿”的、不完全的“循环经济”，没有高水平垃圾资源回收利用效果的生活垃圾分类模式由于不能适应可持续发展的要求，就缺乏发展前途和希望。基于日本生活垃圾分类模式在资源利用方面的实际效果，有学者明确提出：“站在更宏观的角度———世界可持续的固体废弃物管理的潮流来讲，日本模式确实不是最先进的。因为按照联合国环境署2013年所出的《国家废弃物管理战略指南》，一个国家的固废管理目标，是将送往填埋和废物能源利用处置设施的废物总量减到最少。而日本接近80%的垃圾焚烧，本身就不符合这种潮流和理念。”⑥

三、社会成本理论视域下日本生活垃圾分类模式的负外部性

庇古税理论和科斯社会成本理论的产生，源于解决环境影响负外部性的需要。生活垃圾分类治理作为一项社会治理活动，在实现自身治理目的的同时，也难免产生负外部性。在社会成本理论视域下，负外部性的大小就成为衡量生活垃圾分类模式优劣的重要指标。

日本生活垃圾分类的特点是生活垃圾分类的责任主要在于各行政区所属居民，这导致了前端分类程度的精细复杂性。除了分类的类别要求外，日本关于生活垃圾分类的规定还包含许多流程上的精细要求，例如牛奶容器在切割、清洗和处置后，还有将其晾干且逐一捆起等类似要求，使得居民必须进行垃圾分类的劳动量及劳动时间大大增加。据统计，日本家庭成员每日平均至少要花10分钟以上的时间进行垃圾分类，家庭主妇则需要花费30分钟以上的时间在此。⑦ 居民这种大量分散的手工劳动，从整个社会的角度看，由于效率低下导致整个社会付出的劳动总量增加。伴随着对居民精细繁杂的垃圾分类要求，前端收集、监管和中端运输的成本也大幅度提高，进一步加大了社会劳动成本。⑧

在施行简单分类模式的大多数欧洲国家中，居民只进行简单分类，其后的垃圾处理企业会利用技术手段进行更为精细的分类。前端分类的简化同时也降低了前端收集、监管和中端运输的成本。机械化设备和专业垃圾分类的工作人员是后端相关处理企业低成本高成效进行垃圾分类的关键。随着智能时代的到来，垃圾分离技术的不断进步意味着所需人工劳动量将不断减少。基于工业机械和专业化劳动的效率远高于分散化手工劳动的效率这一现代社会基本常识，从社会劳动成本视角下判断，可以看出日本生活垃圾精细分类模式的社会成本远高于简单型垃圾分类模式。

在以日本为代表的精细型分类模式中，生活垃圾分类工作主要由居民承担，繁琐的日复一日地垃圾分类，在占用居民大量精力和时间的同时，降低了居民生活的幸福感。居民幸福感与其时间有密切关联。关于国民幸福感的研究结论中显示，国民个体在每日生活中快乐与痛苦的时间比决定了其幸福感程度的高低。重复实施强制性劳动所产生的负面情绪与其幸福感的提升呈反比。① 以日本横滨市为例，垃圾分类手册共27页，包含多达518项条款，使得日常垃圾分类行为离不开手册的翻阅，这无疑会对居民的生活造成一定程度的不便利影响。在简单分类模式的国家中，城市生活垃圾的类别通常分为6类以下，除却纸张、玻璃、塑料和金属等可回收垃圾，居民日常只需要区分厨余垃圾和一般垃圾，因此日常生活垃圾分类对居民幸福感的影响非常有限。生活垃圾分类治理的终极目的是为社会成员创造良好的生存环境，提高居民的生活幸福感，垃圾分类模式作为实现路径不能与最终目的相悖。生活垃圾分类模式对居民幸福感的影响，是垃圾分类治理产生的负外部性，同样属于一种社会成本。日本生活垃圾分类模式的社会劳动成本和对居民幸福感的影响均大于简单型分类模式，意味着采用日本生活垃圾分类模式需要付出较大的社会成本。

在社会成本理论视域下，生活垃圾分类的责任可以在居民与垃圾处理企业之间选择，谁承担垃圾分类责任的社会成本最小或者社会效益最大，就应该由谁承担。生活垃圾分类治理的实践表明，依靠居民家庭手工劳动进行垃圾分类的社会劳动成本，明显高于垃圾处理企业机械化专业化进行垃圾分类的社会劳动成本，对居民生活幸福感影响的负外部性进一步加大了居民承担生活垃圾分类责任的社会成本。依照科斯社会成本理论，对生活垃圾的精细处理交由后端的相关企业进行专业化实施无疑是最优选择。同时，这并不意味着对居民前端分类责任的完全免除，生活垃圾前端的基本分类是对后端无害化处理和防止污染的前提，是达到垃圾资源回收率最大化的基本保证。前期的基本分类的类别划分也是依据后端处理的减量化与无害化技术水平决定的，居民的简单分类保证了垃圾收集与运输中二次污染和可焚烧垃圾含水量等对资源化利用不利影响的防止。所以由居民进行简单分类，进一步的精细分类由垃圾处理企业用机械化专业化劳动完成，就是社会成本最低的生活垃圾分类模式，是生活垃圾分类治理最合理的选择。

四、社会成本理论视域下日本生活垃圾分类模式对中国的启示

在社会成本理论视域下考察日本生活垃圾分类模式，日本生活垃圾分类模式的理论依据明显落后，实现生活垃圾分类治理目的的效果较差，社会劳动成本和对居民生活幸福感的负外部性较大，因而不是生活垃圾分类治理的理想模式，中国生活垃圾分类治理不能走日本的发展道路。

许多中国人推崇日本生活垃圾分类模式，源于对日本环境整洁的良好印象。日本政府也努力推广本国的垃圾分类模式，“与国际社会开展积极合作，在一些国家举办论坛、交流活动等，不仅想把‘垃圾分类举措国际化，更试图成为日本给世界的贡献之一。”②然而，环境卫生治理与垃圾分类治理虽然都涉及垃圾，却是生活垃圾治理的两个不同阶段，治理目的全然不同，二者之间并不存在必然的联系。垃圾不分类可以做到环境整洁，垃圾精细分类也可能环境脏乱。看到日本整洁的社会环境可以学习日本环境卫生的管理经验，其治理手段中的先进措施也是我国可以学习借鉴的方面，但这并不足以成为效仿日本生活垃圾分类模式的理由。

日本作为生活垃圾分类治理的先行国家，生活垃圾分类模式虽然不足效法，但其发展过程却为后发国家提供了许多有益启示。对于中国当前生活垃圾分类治理而言，主要有以下两点：

1.生活垃圾分类治理需要从国家层面做好顶层设计。

生活垃圾治理从清洁环境到防止环境污染再到垃圾资源利用，随着治理目的的变化，涉及的范围以及在社会发展中的作用也在不断变化。如果从生态文明建设的视角看，其范围和作用还将进一步扩大。这种变化对治理者的要求不断提高，日本生活垃圾分类模式的教训就在于没有适应这种变化的要求。

当垃圾资源利用上升为生活垃圾治理的主要目的，日本政府虽然从国家层面提出了明确的要求，但却没有从实践层面做出相应的调整。在清洁环境和防止环境污染阶段，日本地方自治的机制和小型化的后端垃圾处理企业完全可以实现垃圾治理的目的。当垃圾资源利用上升为主要目的，日本小型化的生活垃圾自治单位和后端处理企业就难以满足这种目的的要求。以日本垃圾分类类别最多的德岛县上胜町为例，这个远离城市的村庄只有1500人，作为一个生活垃圾自治单位没有能力建设垃圾焚烧厂和资源利用企业，如果把垃圾交由邻近地区的焚烧厂处理，当地财政难以承受高昂的焚烧费用，于是只能通过精细垃圾分类的类别提高垃圾资源品质，才能为邻近地区资源回收利用企业接收，其结果就是导致上胜町成为日本生活垃圾分类类别最多的地区。① 小型化的治理单位导致后端垃圾处理企业的小型化，小型化的垃圾处理企业没有能力承担垃圾精细化分类的能力，即使垃圾处理企业扩大规模，小型化的自治单位也无法提供支撑大规模处理能力的垃圾资源。这种状况导致日本只能把垃圾分类的任务前移给居民，然而居民垃圾分类是业余的附带性工作，所能承担的工作量和精细度有限且劳动效率低下，最终形成日本生活垃圾分类模式的现状。日本学界也认识到日本垃圾分类模式存在的弊端，研究者指出，“如果第三产业企业规模小且分布密集，则对资源回收利用和垃圾减量化不利”;“生活垃圾分類过细，超出了一定限度，人们则不愿意配合，合理的分类类别能得到排放者的配合，使生活垃圾减量化效果达到最佳”;“整体上，生活垃圾分类数为4类左右，其减量化效果最佳”。② 但是，除非改变日本生活垃圾治理的组织形式和后端处理企业现状，否则就无法改变这种分类模式。

汲取日本生活垃圾分类模式的教训，中国需要发挥中央集权型单一制国家的制度优势，从生活垃圾分类治理的目的出发，根据现实需要科学划分垃圾治理区域、合理规划后端垃圾处理企业的规模和布局，避免因为治理区域和处理企业的原因对生活垃圾治理产生不利影响。要根据国情和国际经验，从国家层面确定全国相对统一的生活垃圾分类模式，为生活垃圾分类治理体系的建设和后端处理设备产业发展提出明确的方向。

2.生活垃圾治理要尽快完善“前端简单后端精细”的分类模式。

我国于1992年提出生活垃圾分类，后于2000年将8个城市列为垃圾分类试点城市，在2015年将26个城市定为第二批垃圾分类试点城市，2017年在46个城市实施强制分类，2019年地级及以上城市全面开展垃圾分类，全面进入垃圾分类治理的探索阶段。我国《生活垃圾分类制度实施方案》和《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》要求区分有害垃圾、可回收物、厨余垃圾和其他垃圾，46个试点城市垃圾分类标准基本为3～5类，其中44个试点城市的生活垃圾划分种类为4类。根据国际现行生活垃圾分类模式的划分属于简单分类模式。

中国当前采取的生活垃圾分类模式符合中国社会发展的总目标，顺应国际生活垃圾分类发展的潮流，应当坚定坚持。中国当前的生活垃圾分类治理需要批判吸取日本生活垃圾分类模式的经验教训，在坚持“前端简单”分类原则的同时，加快建立“后端精细”分类的能力建设。“前端简单”和“后端精细”是简单型生活垃圾分类模式的完整表述。单纯“前端简单”没有“后端精细”，无法达到生活垃圾资源利用的目标。通过日本生活垃圾分类模式的发展过程可以看到，沒有“后端精细”的“前端简单”，最终必然走向“前端精细”。在中国2020年下半年发布的《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》中，首次提出“提高末端分类处理能力”，“规划建设一批集中分拣中心和集散场地”，“加强生活垃圾分类处理技术装备研发和集成示范应用，构建生活垃圾从源头到末端、从生产到消费的全过程分类技术支撑体系”等目标，①当前要尽快把这些要求落到实处，并以此为基础加快建设与“前端简单”相匹配的“后端精细”分类能力。《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》提出要“加快探索适合我国厨余垃圾特性的处理技术路线，鼓励各地因地制宜选用厨余垃圾处理工艺”，②在厨余垃圾分类处理能力的建设中，要吸取日本厨余垃圾处理发展的教训，规划好厨余垃圾处理产品的使用渠道，制定发展初期的扶持政策，为厨余垃圾处理企业建成后正常运转创造必要的条件。

五、结语

日本是生活垃圾分类治理的先行国家，日本生活垃圾分类治理的发展过程是国际生活垃圾分类治理研究的宝贵财富。由于国情、理论、发展因素等方面的原因，日本选择了一种与大多数国家不同的生活垃圾分类模式。日本生活垃圾分类模式依据庇古税理论建立，通过批判庇古税理论建立的社会成本理论，早已明确指出庇古税理论的不足之处在于单一地从产生者的角度确定环境污染的法律责任，忽视了这种责任确定方式的法律效果，因而主张从法律治理效果的角度确定环境污染的法律责任。这种理论偏颇反映在社会实践中，使得日本生活垃圾分类模式与国际生活垃圾分类主流模式相比，垃圾资源利用效果和环境影响效果都相对较差，社会劳动成本和对居民生活幸福感的影响均相对较大。所以日本生活垃圾分类模式不是理想的垃圾分类模式，中国生活垃圾分类治理不能走日本的发展道路。

国际生活垃圾分类治理经过了三个发展阶段，第一阶段以庇古税理论为指导，以治理环境污染为主要目的;第二阶段以可持续发展与循环经济理论为指导，以垃圾资源再利用为主要目的;目前处在第三个阶段，以生态文明理论为指导，以人与生态环境协调发展为目的。生活垃圾分类模式涉及法规、制度、人员、设备等诸多因素，先行国家生活垃圾分类模式基本建立在第一、第二个阶段，具有历史的局限和发展惯性。中国是生活垃圾分类治理的后发国家，只要学习和借鉴先行国家的成功经验，吸取其失败的教训，创造适合本国国情的生活垃圾分类模式，通过发挥后发优势，完全可以为国际生活垃圾分类治理做出自己的贡献。