张 敏，王瑞平

（河南大学，河南 开封 475001）

检察机关作为未成年人公共利益保护的屏障，监督行政机关依法履行相应职责。未成年人保护工作开展以来，各方面都取得了成效。但是，随着社会的快速发展，未成年人易受到不良因素影响，因此，未成年人保护行政公益诉讼制度的完善亟待深入研究。

一、问题缘起：基于典型案例的思考

北京市海淀区检察机关在进行“校园法治宣传”时，发现学生有购买香烟现象，经调查走访核实后发现校园周边部分经营场所向未成年人售卖烟草。据此，检察机关分别向负责主体烟草局、市场监督管理局发出诉前检察建议，两机关进行答复，及时采取整改措施整顿学校附近违法向未成年人出卖香烟的行为［1］。最高人民检察院将此案作为指导性案例发布。当前，虽然我国在法律层面为检察机关提起公益诉讼提供依据，但实践中，未检领域行政公益诉讼制度尚存不足之处。对制度运行中暴露的问题进行探索，完善未检行政公益诉讼制度是实践的迫切需要。

二、未成年人保护行政公益诉讼制度法理及实践

（一）未成年人保护行政公益诉讼制度法理依据

1.未成年人公共利益保护领域的“公地悲剧”

我国目前虽在刑事司法领域给予未成年人最大限度保护，但未成年人保护呈现真空状态，除在行政机关、社会组织、民政部门等对未成年人呵护外，检察机关作为专责机关维护未成年人合法权益提起公益诉讼进行填补，能够避免未成年人保护领域“公地悲剧”现象发生。

2.国家亲权理念下人权保障

随着社会变迁，国家亲权理念不断变化，有学者认为，现代国家亲权是未成年人父母、法定监护人没有或不能适当履行监管、保护责任时，国家支持、监督甚至代替父母、法定监护人对未成年人监管和保护［2］；也有学者认为，国家亲权是“国家父母权”，国家代替自然父母对未成年人监管。本文倾向于国家作为最终亲权人的角色，在未成年人遭受损害需要关注、救济时对其负担责任。我国新修订的《未成年人保护法》也规定国家作为主体保障未成年人的生存、发展等相关权利。

3.客观诉讼法理

我国传统行政诉讼要求被诉行政行为与起诉人的利益受损有直接利害关系，未成年人遭受侵害时起诉主体的限制阻碍未成年人相关利益的维护。检察机关不需要与受损行为有直接利害关系即可提起未成年人保护行政公益诉讼，将可能或者已经受损害状态恢复，及时维护弱势群体利益和整个社会秩序，由检察机关最大化保障未成年人权益，符合维护社会客观秩序稳定的需要。

（二）未成年人行政公益诉讼制度的实践

1.检察机关公益诉讼职能领域不断扩展

针对未成年人领域，检察机关提出：“因食品安全、教育设施质量问题损害儿童群体利益的，检察机关有权在对负责主体发出检察建议后对其仍未履行的提起未成年人保护公益诉讼”。此后，最高人民检察院虽提出履职过程中发现食药品安全、产品质量等领域存在侵害未成年人群体合法权益问题时，检察机关对有关负责任主体发出检察建议，尽管没有直接用提起“公益诉讼”作为检察机关开展工作的依据，但基层实践中因校车安全、景区票价等损害未成年人合法权益的，检察机关提起未成年人保护公益诉讼得到社会普遍认可。

2.检察机关保护未成年人行政公益诉讼制度逐步完善

首先，我国《未成年人保护法》明确未成年人保护领域中社会家庭与国家应当承担责任的边界，并细化各主体必须承担的责任。其次，《民法典》中从胎儿到成年时期乃至于疫情特殊紧急情况下都有相关条文。当然，我国《行政诉讼法》第25条的修改为检察机关开展公益诉讼直接提供法律依据，从诉讼法角度为检察机关提起公益诉讼提供程序支持。在组织机构上，检察机关也更加精细化，各级检察机关进行内部职能部门调整，成立专门针对未成年人案件的第九检察厅，为落实未成年人保护提供组织业务支持。

三、未成年人保护行政公益诉讼制度存在的问题

检察机关以未成年人特殊群体权益为落脚点，通过合法形式行使相应权能，开展未成年人保护领域公益诉讼［3］，其在案件办理过程中的权限规定模糊、案件来源单一等问题阻碍着未成年人公益诉讼的发展。

（一）权限规定模糊，负责主体认定不清

具有监管职能的行政机关和组织虽负有维护未成年人合法权益职能，因相关法律仅做出概括性的条款规定，如新修订的《未成年人保护法》第八十一条、八十七条，仅是在条文中分别规定了县级以上政府相应的职能部门、地方人民政府及有关部门承担职责应尽的义务但是并未具体对负责任部门做出具体安排，实践中多部门相互推脱怠于履行职责，降低了行政效率，损害未成年人合法权益。

（二）案件线索来源单一，问题发现不及时

检察机关对未成年人保护掌握的线索大多是在办理其他案件过程中发现或在进行检察监督过程中发现，以其他方式获得的线索少之又少，案件线索来源单一。由于未成年人主体特殊性及其本身受损害的隐蔽性，检察机关不能及时发现损害未成年人合法权益的行为，问题发生时不能采取措施防止损害行为发生或进一步扩大，案件线索具有随机性，并未形成系统可进行操控的发现机制。

（三）忽视未成年人群体特殊性，案件范围规定标准不一

1.忽视未成年人群体特殊性

一方面，因未成年人公益诉讼起步较晚，大多学者将其看作行政诉讼的一部分或是看作行政诉讼的某个分支，并未关注未成年人群体特殊性，忽略未成年人案件本身复杂性，成为制约案件实效的主要原因；另一方面，检察机关工作人员存在认知盲区，未注意未检工作特别性，未成年人成长是不可逆转的轨迹，多数情况下其不能及时意识到自己权益受到侵害，检察机关将其与一般类案件同等处理未能保护未成年人利益。

2.未成年人公益诉讼案件范围规定不一

检察公益诉讼以来，各地出台实施细则或相关规定。通过对东北、华北、华中、华南、西北、华东等地区的31个省、自治区、直辖市级法律文件对比发现，各地对检察公益诉讼内容规定均采取“列举+抽象”的立法，对4项公益诉讼领域以“列举式”的方式规定，需拓展的领域大多以“抽象”的方式概括。选取对未成年人领域公益诉讼有明确规定的省份（见表1）发现：华中地区各省份并未涉及相关内容；表格中所列举的省份能够直接查阅到相关文件，但是各地对未成年人领域的规定不同，有地区法律文件指明未成年人领域相关内容，有的省份并未上升至立法。通过对比显示，未成年人保护相关工作法律文件中立法名称从“妇女儿童权益保护领域”到“未成年人保护领域”用语不等，实践中理解空间不同，未成年人保护工作案件范围界定不一。

表1 各地关于未成年保护领域规定整理表

（四）检察机关组织机构建设薄弱

《未成年人检察工作白皮书（2014-2019）》中检察机关内设机构建设相关内容显示，到2019年底，全国四级人民检察院中有668个设置了独立未检部门，占比18%；专门设置办理案件的未检检察官办案组898个，占比25%。其中，省（自治区、直辖市）人民检察院均设置了独立的未检部门；基层人民检察院中有390个设置了独立未检部门，占基层人民检察院总数的12%。但即使有检察机关设立了未检检察官办案组，其办案工作仍依附其他业务部门，未独立承担未成年人公益诉讼案件［4］。办案组织建设依旧薄弱，各检察机关部门配置不均衡。

四、未成年人保护行政公益诉讼制度的优化路径

未成年人保护行政公益诉讼是一个系统性问题，关系整个社会的发展，其制度优化路径应凸显“多元共治”的治理特点，除了检察机关、公安、民政等部门，其他机关、专家学者、公众、未成年人及其监护人等主体都应参与到未成年人保护中，共同推进制度的发展和完善。

（一）坚持国家亲权理念，细化相关法律

国家负有保障公民生存的义务，未成年人的合法权益是国家亲权的自然延伸。国家作为未成年人的最终负责人，无论在法律层面还是制度层面都需关注未成年人领域。首先，细化相关法律依据。结合《民法典》和《未成年人保护法》进一步细化与未成年人权益保护相关法律法规，为相关主体分配职责，在制度供给上拓展检察机关相应职能；其次，检察机关应加强与民政部门、刑事部门等各机构的联系；最后，落实机构配合、人才培养政策为未成年人保护检察工作增强操作性和实践性，真正保护少年儿童利益。

（二）聚焦重点领域，积极探索案件来源

实践中与未成年人相关领域的服务都有损害未成年人合法权益的潜在可能。对此，上海金山区检察院积极搭建动态监督网络，对涉及未成年人的食品安全、香烟买卖、培训教育等领域出现损害未成年人利益的，发出检察建议，督促行政监管机关积极履行职责，实施行政监督，有效维护了未成年人合法权益。因此，要聚焦重点领域，从四个方面着力：首先，充分利用互联网、大数据和媒体信息，积极拓展案件线索；其次，加强检察机关调查取证核实能力，提高检察建议质效；再次，加强行政机关的交流，规定不配合检察机关工作的法律后果；最后，聘请相关领域专家，获得智力支持，及时预防、保障未成年人合法权益［5］。

（三）依据主体特殊性，促进案件类型化

1.遵循儿童利益最大化原则

未成年人群体的特殊性要求由了解未成年人身心特点、业务素质过硬的检察官办理相关案件。各地检察院除推动设立独立未检机构、加强案例处理分析能力外，应充分利用网络及时发布未检工作动态，公开与未成年人保护相关法律政策解读、典型案例分析、未成年人权益维护和犯罪预防等相关信息。同时，应组织专家学者研究未成年人保护相关理论，在遵循联合国《儿童权利公约》中儿童利益最大化基础上，采取最有利于儿童的解决方式和案件处理过程，保障未成年人合法权益。

2.积极拓展“等”外领域

除立法确定的公益诉讼最基本领域的行为对未成年人造成侵害外，社会快速发展中的网络、校园周边环境等问题对众多未成年人合法权益造成侵犯的，检察机关应公布指导性案例、司法解释或指导意见，将具有普遍性、侵害未成年人合法权益、危害社会公共秩序的案件依据不同类型纳入未成年人保护领域范围内，才能更好促进未成年人保护［6］。

检察机关对侵害未成年人合法权益的事项应向未依法履行监督职责或者怠于履行职责的行政机关发出检察建议，主要包括：校园周边香烟店兜售烟草制品、校园周边电线线路安全以及交通安全，还有无证幼儿园检查以及校园周边酒吧检查等相关事项。检察机关积极探索与未成年人切身利益相关的领域才能够因时制宜真正有效保护未成年人合法权益。

（四）加强执法队伍建设

检察机关根据未成年人这一特殊群体，要从内、外两方面完善相关机制。在内部，构建未成年人业务专门部门，提升执法人员专业化水平，将公益诉讼案件处理数据纳入领导干部政绩考核内容和法治政府建设考核内容。在外部，不断增强与行政机关及其他部门的沟通交流合作，进行法律法规梳理，集中探讨案例收集来源，开展实践与对外调研等。贵州省毕节市检察院尝试将未成年人保护和大数据相结合，首次创建该省未成年人保护管理平台，及时向社会发布动态推送与法治建设有关话题，为未成年人保护开创新方式。检察机关办理案件中若能有效运用新兴技术的便利性将会推动未检工作。

（五）建构多元共治的未成年人保护治理结构

作为中国特色的司法机制，检察公益诉讼制度构成了多主体多元镶嵌的复杂治理结构［7］。多元共治应凸显五个方面：第一，在整体格局上，由各级人大及其常委会进行引导监督，在听取检察机关相关工作专项内容报告后提出阶段性工作意见和建议。第二，继续建立健全检察机关与行政机关之间信息交流平台，畅通交流机制。第三，学校作为未成年人学习场所应加强对未成年人的法治教育；组建未成年人保护研究中心，在检察院和学校之间搭建起未成年人保护的桥梁。第四，各社区参与支持检察工作关注未成年人利益相关领域，在案件中形成支持系统并进行后援式帮助等。第五，家庭应关爱未成年人的身心健康，促使其形成守法遵纪和自我保护意识。

当前，未成年人保护行政公益诉讼制度正在不断完善中，根据未成年人的特殊性，以检察机关指导意见为出发点，坚持“国家尊重与保障人权”理念下的人权保障，同时加强与其他行政机关等多元主体共同参与，利用大数据带来的便利，创新各种检务平台或微信智能平台等信息化管理平台，及时公开信息，多层次迈进，才能够积极、稳妥推进未成年人行政公益诉讼制度的发展。