高鹏

[摘 要] 垃圾分类是近几年兴起的热门话题。2019年12月18日，北京市正式公布《北京市生活垃圾管理条例》，并于2020年5月1日起正式实施。但垃圾分类在基层难以有效推进，直接影响了政策整体的实施。在当前的大背景下，如何促进垃圾分类政策在基层有效地落地，是城市治理中面临的“最后一公里”难题，也是当前城市管理社会治理的难点和研究的热点。为了发挥党建工作的组织优势，解决好垃圾分类难题，文章在对北京市城区内一些社区进行实地调研的基础上，分析了当前社区基层垃圾分类的现状和问题。结合社会共治的网络架构，将回归社区党员作为基层社区治理的一大主体，建立党建引领下的垃圾分类共治机制。利用党建和政府系统联动的共轭效应和基层结对子的办法，解决基层垃圾分类落实难的问题，并分析相关对策的作用机理。

[关键词] 垃圾分类；基层党建；基层治理

中图分类号：D641 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）09-0007-03

一、問题缘起

生活垃圾处理是关系民生的基础性公益事业。加强对生活垃圾的管理，维护公共环境和节约资源是全社会共同的责任。随着人民生活水平的改善，消费的商品种类越来越丰富，生活垃圾的产出也变得越来越多。近年来，城市生活垃圾问题已经成为城市治理的重点与难点。据统计，2018年，北京市城市生活垃圾产生量为929.4万吨；2019年，北京市生活垃圾清运量为1011.16万吨。[1]《北京市生活垃圾管理条例》中，第四条第一款指出，生活垃圾管理是本市各级人民政府的重要职责。社区作为城市生活垃圾产生的源头和基层治理实践的场所，是解决基层垃圾分类落地“最后一公里”难题的关键一环。

二、社区垃圾分类的困境

目前社区中垃圾分类首要的问题是垃圾分类的设施不完善。首先，由于在正式的垃圾分类管理条例出台前，各个社区的分类标准是有差异的，在新标准实施后两个月内调整相关分类设施的进度不一。根据笔者的调查，该项成为选择人数最多，占比最高，亟待解决的选项。其次，居民垃圾分类知识的缺乏和破碎性。由于缺乏垃圾分类的相关知识，仍有少部分居民无法正确进行垃圾分类；北京市因为长时间没有统一的垃圾分类标准，导致居民形成了长期不统一的垃圾分类的习惯，短时间难以改变；长期的垃圾分类生活经验与实际标准不符也使得居民常有分错或不知道究竟如何垃圾分类的问题。第三，垃圾分类的宣传效率低。对居民而言，已有的传统社区宣传方式接受度太低，居民不愿意花时间在传统宣传方式上。根据笔者的调查，居民更易于接受线上垃圾分类宣传的方式。第四，居民垃圾分类的行动力较差。根据笔者的调查，75.2%的居民有把垃圾分类到垃圾桶的习惯，又有79.79%的人认为自己垃圾分类意识较差。北京大多地区政策制度只注重垃圾分类的源头处理，而在收集转运和终端处理过程中，重视程度不高，仍然采用混合装运和混合处理的形式。[2]

三、党建引领基层垃圾分类治理路径

城市基层党组织可以依托在职党员到社区报到进行志愿服务这一契机，以自身为主导，重组基层社区治理的架构，形成党建引领下的社区垃圾分类的共治机制。让党员深入社区，发挥出党员优势，与政府管理、企业服务和居民自治同行，共同解决垃圾分类落地执行难的问题。

（一）党建引领基层垃圾分类治理主体责任

基层社区治理的政府负责主体是街道办和居委会，它们的主要职责在于执行上级政府对垃圾分类的规划，传达执行上级政府的垃圾分类政策。首先，提供垃圾分类的必要基础设施。其次，出台引导性政策，推广普及垃圾分类，激励居民、企业等其他主体参与垃圾分类。最后，施加约束职责，对垃圾分类政策的执行施加硬约束，出台具体的垃圾分类规范。

企业负责主体是垃圾分类处理公司。市场在经济活动中能够促使资源更有效配置。当企业参与的垃圾回收处理的收益大于成本时，企业就会自动成为高效的服务提供者，政府只需要对企业施加必要的监管，保证其实现公共管理的目标。

社会组织的负责主体是各类志愿服务组织。由于基层社区垃圾分类的推行本就带有一定的公益性，因此这是志愿服务组织开展志愿服务的重要方面。各类志愿服务组织要配合在社区基层的党员、大学生等志愿服务人员指导居民进行垃圾分类。

居民负责主体是指居住在基层社区的居民，他们是这一体系中最重要的部分，是垃圾分类的实际推动者，是政策执行的终端，是基层社区垃圾生产的源头。垃圾分类行动不足可以从两方面分析：从社区管理来看，受传统制度环境影响造成居民对社区公共事务参与不足。社区工作仅注重短期的效益而非“人的变化”，注重授人以鱼而非授人以渔等社区慈善逻辑的强化，使得居民在社区公共事务中处于“理性无知”状态。[3]从垃圾分类实施上看，首先，这是一件前所未有的复杂工作，直接导致了居民“负担”加重，又没有短期收益----“吃力不讨好”。其次，居民普遍缺乏城市生活垃圾分类的知识，因此拒绝垃圾分类。

党员主体是党建引领基层社区治理的关键，也是实施垃圾分类的重要推手。凭借党员到社区报到机制，使得党组织能够落地到最基层服务居民。在推广垃圾分类的过程中，党员扮演着行为指导者、决策参与者和信息传递者的角色。

真正实现垃圾分类需要基层党员、基层政府、垃圾处理企业、社会组织对居民加以指导，只有真正做到从家庭这个源头出发，且以上这些主体都互相配合，合作联动，它们之间才能形成协同的合力，真正实现有效的垃圾分类，任何一环的低效或缺失都会使得垃圾分类停留在表面，不能落到实处。

（二）党建引领基层垃圾分类治理运行过程

党对行政系统的影响从顶层一直深入基层。在党政关系上，党建系统与行政系统联合发挥出了共轭效应。将市委、区委、街道党委、社区党组织和负责社区网格分工的党员等五级党组织上下联动形成党建轴。市政府、区政府和相关部门、街道办、社区分管科室和社区管理机构以及居民则组成行政轴，二者形成合力，通过资源的下沉与有效沟通反馈共同改善垃圾分类工作[4]。

在充分发挥党组织和政府机关共轭联动作用，形成党政合力的同时，以党员到社区报到为主要活动手段，加强基层党员和社区居民的党群合力。党员到社区报到机制使党员作为平等的主体发挥模范带头作用，带动基层的垃圾分类，参与基层垃圾分类政策的决策。向居民传达垃圾分类知识，指导群众进行垃圾分类，为群众解决垃圾分类中出现的问题。同时，在社区中，党员更加贴近群众，更能理解基层群众诉求，同时党员也能有效地将上级的措施政策传达给基层群众，成为基层群众与党政系统和党群系统沟通的桥梁。最终使垃圾分类落到实处。利用社区网格化管理分割，建立党员与社区居民的“结对”关系，依据网格化管理使社区垃圾分类问题分解成片区管理问题。根据社区内党员、群众以及社区单元数量，合理将党员群体划分若干小组，每个小组负责与对应片区的居民“结对”解决垃圾分类问题。从最重要的居民环节入手，同时利用整个社区居民之间的关系使垃圾分类在居民群体中扩散形成叠加效应和多米诺效应，垃圾分类推广效果的叠加，作用大于单个人进行垃圾分类的宣传累积。党员和群众联动，相互监督，相互激励，与社区物业管理配合，在制定通知、活动执行等环节有效沟通和协作，党员要对亲友、邻居等基层群众进行全方位垃圾分类知识普及和行为监督，让垃圾分类观念入心，垃圾分类知识进脑，垃圾分类行动上手。

（三）党建引领基层垃圾分类治理激励动员

垃圾分类物质上的激励可以效仿垃圾分类处理企业的做法，发放奖励金。依据一定周期，采取督察小组与群众共同参与投票的形式对分区的党员负责人进行工作绩效评估，对居民垃圾分类的行为进行评比，并依据得票结果次序发放奖励金或其他生活用品类的物质奖励。使居民能够更有积极性地参与垃圾分类，让党员的工作切实有效而不流于形式[5]。

垃圾分类精神上的奖励可以向居民或党员颁发荣誉称号。利用社区宣传栏，展出优秀垃圾分类实践者和引导者，向其发放奖状、奖杯、锦旗等。这种展示作为潜移默化的动员方式影响着居民的垃圾分类意识和责任感，增强居民垃圾分类的动力，将垃圾分类融入居民生活中，使其自觉化。对于居民在社区内的评比中获得荣誉称号者，有权参加更高等级荣誉称号的评比。对于获得荣誉称号的党员而言，还可以利用党员管理的线上平台为其提供积分奖励。此类积分可以作为入党积极分子积极投身基层服务的证明，成为其入党的“捷径”。已是党员身份者，可根据工作成果进行积分奖励，此类积分的累计影响在职党员职务晋升、级别晋升和优秀党员评选。

（四）党建引领基层垃圾分类治理约束保障

在基层社区，由于居民处于自治的环境下，政府的硬约束往往收效甚微。而在党建引领下的社区垃圾分类机制中，以到社区报到党员为核心的软约束相比于政府的硬约束更为有效。党组织深入基层社区，拥有丰富的资源，到社区报到党员又是所在社区的居民，在日常生活中与居民有密切的联系。党组织收集到社区报到党员信息，并通过线上的手段进行党员报到登记。活动结束后由党组织返回报到回执单，以此来动员党员参与社区服务，同时将党员回社区的活动规范化、制度化，党组织也可以通过此方式对党员活动进行考核。对居民垃圾分类而言，监督约束由党员、各类志愿者负责。设置公示榜公示垃圾分类执行情况，表彰分类好的居民或家庭，监督批评分类差的居民或家庭。当居民有不按垃圾分类规定乱扔垃圾的行为时，拍下照片张贴在公示榜上。

四、党建引领基层垃圾分类治理对策的作用机理

（一）共识达成

共识的达成是社会共治的本质。党建引领下的社区共治体制的建立也是因为具有共识。社区问题之所以难以有效的治理，就是因为社区居民难以形成共识。在垃圾分类上，党员的特殊性使他们可以充分接触居民，同时又与各个组织保持联系，可以有效地了解居民需求和与组织沟通，最终使居民都认可垃圾分类的重要性。党员在了解了居民的意愿和难处后，就能与居民共同努力解决社区垃圾治理，减少摩擦。社区为居民服务的同时，居民也要自发地将垃圾分类变成自己的责任与义务。垃圾处理企业由于在垃圾处理过程中有利润，因此能提供垃圾处理服务，垃圾处理企业成为社区垃圾治理的一部分。

（二）朋辈效应

朋辈群体是指年龄、家庭背景、特点和爱好以及思想道德水平类似的一类群体的总称。朋辈群体又叫同龄群体，也叫同辈群体。第一，这种朋辈之间横向的关系施加的影响要比上下级纵向的施加的影响大，这也就是居民们易于接受社区内党员、志愿者和亲朋好友对于垃圾分类的指导而不愿意看政府政策条文的原因。第二，中国社会是人情社会，党员不仅是岗位上的职员，也是社区居民的一分子，更是家庭的成员，社会群体中的朋友、邻居、同事等角色。而在这种多重角色的作用下，党员便可以利用朋辈效应，发挥自己的影响力，进行垃圾分类线上线下宣传和监督，相比于社区的宣传，这十分高效。第三，受周围同辈人的影响，居民即使不愿进行垃圾分类，也会因为面子、人际关系这种内生的压力而选择进行垃圾分类。

（三）非正式规则

党员到社区报到推行垃圾分。党员既属于正式的党组织，又属于非正式的社区居民团体[6]。真正对社区居民产生较大影响的是非正式的规则[7]。非正式组织的规则是居民在社区生活交往中自发产生的，没有正式权威机构的参与，依赖于居民之间的互相交流。非正式组织的关系网络是横向的，而正式组织的关系网络往往是垂直的是不平等的依赖等级的。非正式组织成员具有高度共识和认同，更容易互相影响、学习。非正式组织内部的规则对其成员行为具有强大的约束性，也就是说，党员通过“结对子”能够影响的居民越多垃圾分类的实施效果越好。

五、结语

基层社区垃圾分类不仅仅是环保问题，更是治理问题。政府、市场、党组织、社会组织、社区居民都发挥了重要的作用。要通过下沉基层，了解居民真正的实际状态是解决垃圾分类落实难的关键。党员到社区报到机制要不断完善。垃圾分类是一个循序渐进的过程，想要真正落实党建引领下的基层社区垃圾分类共治机制，每个参与主体都需要不断完善自身。

参考文献：

[1]中华人民共和国生态环境部.2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治[R/OL].[2019-12-28].http：//120.221.32.79：6510/www.mee.gov.cn/ywgz/gtfwyhxpgl/gtfw/202012/P020201228557295103367.pdf.

[2] 徐林，凌卯亮，卢昱杰.城市居民垃圾分类的影响因素研究[J].公共管理学报，2017，14（01）：142--153+160.

[3]刘建军，李小雨.城市的风度：城市生活垃圾分类治理与社区善治——以上海市愛建居民区为例[J].河南社会科学，2019，27（01）：94--102.

[4]刘厚金.基层党建引领社区治理的作用机制——以集体行动的逻辑为分析框架[J].社会科学，2020（06）：32-45.

[5]龚文娟.城市生活垃圾治理政策变迁——基于1949—2019年城市生活垃圾治理政策的分析[J].学习与探索，2020（02）：28-35.

[6]吕维霞，王超杰.动员方式、环境意识与居民垃圾分类行为研究——基于因果中介分析的实证研究[J].中国地质大学学报（社会科学版），2020，20（02）：103-113.

[7]杜春林，黄涛珍.从政府主导到多元共治：城市生活垃圾分类的治理困境与创新路径[J].行政论坛，2019，26（04）：116-121.