刘颖

过去十年，我国学前教育事业发展进入了快车道，学前教育资源迅速扩大，学前三年普及率大幅提升，幼儿园教育质量得到改善，“入园难”“入园贵”的问题在一定程度上得到了解决。之所以能够在这十年间取得历史性的成就，与国家颁布一系列指引学前教育改革发展的政策法规有莫大的关系。这些政策法规文件数量多、类型多样，不仅奠定了过去十年间我国学前教育发展的基础，也为未来指明了发展的方向和路径。

一、明确性质定位，指明方向任务

进入21世纪以后，我国经济结构和社会结构发生深刻变化。宏观政策逐步转向关注社会全面协调可持续发展和社会公平问题，党的十七大报告中将教育公平作为治国理政的基本方略，这一变化有利于决策者在政策层面加大对社会事业发展的支持力度。2010年国家在颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）以后，陆续出台了一系列引导学前教育发展的重要的纲领性政策。

国家试图从根本上转变各级政府和社会大众对学前教育性质、定位的认识。《规划纲要》首先从个体发展的角度强调了学前教育的价值，而紧随其后颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《国十条》）则首次将学前教育置于国家发展战略和国计民生的高度予以阐释，〔1〕指明“学前教育是终身教育的开端，是国民教育体系的重要组成部分”。刘延东同志在2010年12月的全国学前教育工作电视电话会议上对学前教育的价值、性质和定位做了总结，清晰阐释了学前教育对个体、社会、国家和民族的价值，并从建设人力资源强国的高度来对学前教育的价值进行定位。

上述纲领性政策文件还指明了学前教育发展的方向和重要任务。《国十条》首次强调了学前教育的公益性和普惠性，明确“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”，并提出了扩大学前教育资源、加强教师队伍建设、加大学前教育投入、加强幼儿园准入管理、强化幼儿园安全监管、规范幼儿园收费管理、坚持科学保教、完善工作机制等具体八项任务和举措，其政策重点落在“扩资源”、解决“入园难”问题上。2014年出台的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（以下简称《二期计划》）明确了“扩总量”与“调结构”相结合，从而进一步解决“入园难”和“入园贵”的问题。同时，《二期计划》还明确提出了“建机制”和“提质量”的重点任务，政策更着眼于学前教育事业的长期、稳定、可持续发展。2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（以下简称《三期计划》）颁布，在巩固一期、二期成果的基础上，持续深入推进学前教育改革。在发展方向上强调了公益普惠，提出到2020年“普惠性幼儿园覆盖率达到80%”的目标。除了扩大普惠性资源，着力破解公办园少、民办园贵等问题，《三期计划》另外两项重要任务分别是完善体制机制和提升保教质量。长期以来我国幼儿园运行保障和教师队伍建设比较落后，因此《三期计划》明确提出将完善投入机制、成本分担机制、幼儿园教师编制补充机制和工资待遇保障机制等问题。不难发现，在资源扩大到一定程度以后，提高质量已逐渐成为国家政策中的重点。同时，与先前相比，这一阶段国家政策文件中“政府主导”的色彩明显加强，强化和落实各级政府责任成为重点。

2018年11月，新中国成立以来第一个由中共中央、国务院发布的学前教育工作文件《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）颁布。这在我国学前教育发展史上具有里程碑的意义，表明了党和国家办好学前教育、建成公益普惠学前教育公共服务体系的决心。《若干意见》对我国学前教育事业发展进行了顶层设计，指明要牢牢把握学前教育公益普惠的基本方向，强化了政府在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管方面的重要责任，并明确提出了2020年的普及率、普惠覆盖率的发展目标和2035年的“更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”中长期目标。《若干意见》还提出了八项具体任务，其中，调整办园结构、规范发展民办园、依法保障幼儿园教师地位和待遇等举措，直指事业发展中的关键问题。

二、扩大资源供给，坚持普惠发展

为有效解决“入园难”“入园贵”的问题，多渠道扩大学前教育资源成为我国过去十年学前教育政策法规文件的重点。《国十条》中指出，要通过大力发展公办园，新建、改建、扩建一批公办园，利用中小学富裕资源优先改建幼儿园;鼓励街道、农村集体举办幼儿园;鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园等方式来扩大资源。同时，《国十条》中还创造性地提出了普惠性民办园的概念，指出要通过购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式引导和支持民办园提供普惠性服务。文件中也对小区配套幼儿园的规划、建设和交付使用提出了明确规定。《二期计划》进一步细化了扶持普惠性民办园的政策，指出要落实用地、减免税费等优惠政策，“可參照公办园生均公用经费标准，对普惠性民办园给予适当补贴”，同时要求各地出台认定和扶持普惠性民办园的实施办法。《三期计划》不再在一般意义上谈“扩资源”，而是强调要增加普惠性资源供给，尤其是要开展小区配套幼儿园专项整治，加强公办乡镇中心幼儿园建设，加快集中连片贫困地区乡村幼儿园建设。同时还要求各地制定普惠性民办园认定标准，落实对普惠性民办园的支持。

建设城镇小区配套幼儿园是扩大普惠性学前教育资源的重要渠道，也是满足人民群众就近入园需求的重要保障。尽管早在2010年《国十条》就明确了有关小区配套幼儿园的建设、移交、使用的相关要求，但实际上仍然大量存在小区配套幼儿园未建设、未办成公办园或普惠性民办园的现象。国务院办公厅于2019年颁发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，对小区配套幼儿园治理的主要任务、工作措施、治理时间表和组织领导等方面提出了明确要求。

民办园是我国学前教育公共服务的重要供给主体。上述多个文件中都指出要鼓励、支持和规范民办园发展。与此同时，有关民办教育的法律法规文件也密集出台。2016年11月，《民办教育促进法》修订;2016年12月，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》和《民办学校分类登记实施细则》出台;2021年5月，新修订的《民办教育促进法实施条例》颁布。这些文件的陆续出台，标志着我国民办教育进入了分类管理、规范促进、内涵发展的新时期，为民办园健康发展构建了良好的外部环境。

除了提出扩大普惠资源的支持性措施外，这一时期中央还出台了一系列督导评估的政策文件，通过“督政”促进“扩资源”政策的有效落实。2012年，教育部印发《学前教育督导评估暂行办法》的通知，明确督导六项内容，其中“多种形式扩大学前教育资源，大力发展公办园，积极扶持民办园，扩大普惠性学前教育资源等”属于一项重要的督导内容。2020年，《县域学前教育普及普惠督导评估办法》出台，以县为单位对普及普惠水平、政府保障情况、幼儿园保教质量保障情况三个方面进行督导。其中有关普及普惠的定量考察以《若干意见》中对普及普惠提出的总体目标为参照，即学前三年毛入园率达到85%、普惠性幼儿园覆盖率达到80%、公办园在园幼儿占比达到50%。这几个指标的实现都有赖于（普惠性）学前教育资源的有效扩大。

三、加大财政投入，完善投入体制

长期以来，我国学前教育财政投入总量少，财政性学前教育经费占GDP的比重曾长期维持在0.03%—0.05%之间，难以满足人民群众日益增长的学前教育需求。同时，有限的经费投入还存在着效益不高、公平缺失等问题。为保障学前教育发展，自2010年起，中央就陆续出台政策文件，以提高财政投入水平，扩大经费来源，完善学前教育投入机制和成本分担机制。《若干意见》明确要“多种渠道加大学前教育投入”，2011年印发的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》首次明确提出支持学前教育发展是公共财政的重要职责，并规定了在该阶段财政支持学前教育发展的重点工作，要求各地多渠道扩大学前教育资源，加强幼儿园师资队伍建设，建立家庭经济困难儿童入园资助制度。中央财政做好支持和引导地方发展的工作。《二期计划》指出，“各地要切实加大财政投入力度，落实学前教育投入的主体责任”“财政性投入要最大限度地向农村、边远和民族地区等倾斜”。由此可见，中央政策文件不仅关注了财政投入的总量，而且关注公平，从加大投入开始就引导财政投入支持农村地区、边远地区、民族地区和薄弱环节。《若干意见》进一步关注了投入结构和效率，强调支出结构要从对物的投入转向对运转的投入，“主要用于扩大普惠性资源、补充配备教师、提高教师待遇、改善办园条件”，财政投入的效率也要得到保障，“规范使用管理，强化绩效评价，提高使用效益”。

从2010年起国家着手建设和完善财政投入的长效体制机制。《国十条》明确提出了“五有”财政投入制度，即预算有科目、增量有倾斜、支出有比例、拨款有标准、资助有制度。《关于建设学前教育资助制度的意见》具体落实了“资助有制度”，对家庭经济困难儿童入园资助做出了具体规定。《二期计划》和《三期计划》则进一步强调了在前期工作中落实得不够到位的公办幼儿园生均公用经费标准或生均财政拨款标准以及普惠性民办园的补助标准。《若干意见》明确要健全学前教育成本分担机制，要求各地“科学核定办园成本，以提供普惠性服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例”。《关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》则在总结近年来中央和地方事权划分的经验基础上，首次明确提出了在学前教育阶段实行政府投入为主的投入机制。

四、规范园所管理，推进治理现代化

过去十年间，我国学前教育事业规模不断壮大，民办园占据了办园格局的半壁江山，此外，办园类型也体现出多样化的特点。因此，政府管理幼儿园的职能要从计划经济时代下业务指导为主转向对办园主体全面的监督管理。同时，有关幼儿园的办园条件、安全卫生、教职工管理、收费等方面长期存在着不规范之处，亟需加强规范。基于此，在过去十年，国家学前教育政策法规的另一个着力点就在于规范园所管理，推进学前教育治理体系和治理能力的现代化。

2016年，教育部颁布了新修订的《幼儿园工作规程》，此次修订主要强调了以下几个方面：坚持立德树人;专设“幼儿园的安全”一章，强化安全管理;规范办园行为，对幼儿园的学制、办园规模、经费、资产、信息等方面的管理提出明确要求;注重与法律法规有关政策的衔接。

为改善幼儿园内部管理，中央也颁布或修订了专项政策文件。就卫生保健管理而言，2010年发布的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》针对新形势下托幼机构卫生管理的要求作出规定，明确了卫生、教育部门、妇幼保教机构等主管部门和相关机构的职责;将卫生保健状况合格作为幼儿园招生的前置条件;调整了保健人员配备比例;明确了托幼机构工作人员健康检查要求;强调了传染病预防和控制管理工作等。

儿童的生命安全是其健康成长的首要前提，事关亿万家庭的幸福安宁。针对不时出现的校园安全问题，教育部几乎每年都会出台加强中小学幼儿园安全工作的通知。2017年还颁布了《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，要求把保障孩子的安全放在公共安全的突出位置，健全完善工作机制和防控体系。具体而言，要健全学校安全风险预防体系、风险管控机制、安全事故处理和风险化解机制，为师生安全提供全面的制度保障。

为了规范幼儿园收费行为，保障幼儿和幼儿园的合法权益，《幼儿园收费管理暂行办法》对公办园和民办园的定价原则做出了规定，公办园实行政府定价，依据年生均保育成本的一定比例确定;民办园实行自主定价，报有关部门备案，其中，享受政府财政补助的幼儿园可由政府以合同约定等方式确定最高收费标准。同时，它还规范了幼儿园收费的范围、收费公开的要求等。《若干意见》则针对当前公办园收费标准过低导致低成本运转等问题，提出要建立定期动态调整机制。针对部分民办园收费过高及收费标准不清晰等问题，对民办园收费进行分类管理，非营利性民办园（包括普惠性民办园）收费办法由省级政府制定，营利性民办园则自主决定，政府加强收费监管，抑制过高收费。

为了进一步完善现代学校制度，加强幼儿园和各级各类学校的内部管理，教育部分别于2011年和2012年出臺了《学校教职工代表大会规定》和《建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》。教职工代表大会制度是重要的民主管理和监督机制，《学校教职工代表大会规定》对其职权、代表构成和其权利义务、组织规则、工作机构等做出了规定。家长委员会的建立是依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度的重要内容，《建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》对家长委员会的基本职责、组建、功能发挥以及保障条件提供了具体的指导意见。

五、提升办园质量，支持儿童健康全面发展

追求学前教育质量的提升是近年来国际学前教育发展的重要趋势。自2010年以来，我国就出台了一系列政策法规，旨在保障和提升学前教育质量。

2012年，教育部印发了《3—6岁儿童学习与发展指南》（以下简称《指南》），旨在落实《规划纲要》和《国十条》，帮助广大幼儿园教师和家长了解幼儿学习与发展的基本规律与特点，全面提高科学保教水平。《指南》从健康、语言、社会、科学和艺术五个领域描绘了幼儿的学习与发展目标，明确了对各年龄段末期幼儿应该知道什么、能够做到什么的合理期望，并提出了教育建议。除此以外，还提出了实施《指南》应当关注的几个要点，如关注幼儿学习与发展的整体性，尊重幼儿发展的个体差异，理解幼儿的学习方式和特点，重视幼儿的学习品质。《指南》自颁布以来，成为教师组织实施一日活动、开展儿童观察评价、提升学前教育质量的重要抓手。《指南》的落实强化了科学的教育观和儿童观，明确了生活和游戏对幼儿发展的价值。

《指南》也是有效防止和纠正“小学化”的指引。为了应对幼儿园教育中存在的违背学前儿童学习和发展的规律和特点的问题，中央先后在2011年、2018年和2021年出台了三项政策文件，幼儿园去“小学化”已经成为我国学前教育的一个基本政策话语。〔2〕2011年出台的《教育部关于规范幼儿园保育教育工作，防止和纠正“小学化”现象的通知》强调，要遵循幼儿身心发展规律，纠正“小学化”教育内容和方式。明确提出严禁幼儿园提前教授小学教育内容，幼儿园不得以举办兴趣班、特长班和实验班为名进行各种提前学习和强化训练活动。同时，该文件还强调，要创设适宜幼儿发展的良好条件，整治“小学化”教育环境。针对“幼升小”考试等问题，文件规定要严格执行义务教育招生政策，严禁一切形式的小学入学考试。2018年出台的《开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》继续强调，要严禁教授小学课程内容、纠正“小学化”教育方式、整治“小学化”教育环境等问题，同时强调要解决教师资质能力不合格问题、要求小学坚持零起点教学。2021年出台的《教育部关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》与上述两个去“小学化”文件相比，更强调幼儿园与小学的双向衔接，强调多方资源系统推进，强调动态监管机制的建立。该文件对幼儿园如何做好入学准备教育、小学如何实施入学适应教育给出了指导要点，并提供了儿童在做好身心、生活、社会、学习准备和适应时的具体发展目标及针对性的教育建议，同时，在整合多方资源和建立机制方面指出要建立联合教研制度、完善家园共育机制、加大综合治理力度。

为全面提升学前教育质量，教育部相继出台文件加强对幼儿园办园行为、办园质量的督导评估。2017年，《幼儿园办园行为督导评估办法》出台，督导评估内容重点包括办园条件、安全卫生、保育教育、教职工队伍和内部管理五个方面，督导评估结果成为幼儿园年检、确定级类和园长评优评先的重要依据。2019年，《幼儿园责任督学挂牌督导办法》规定，责任督学应对幼儿园安全管理情况、规范办园情况、师德师风建设情况进行监督指导，并完成教育督导部门交办的其他工作任务。2020年，中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》明确了未来一段时期内我国幼儿园评价的发展方向，强调了质量评价的重要意义，明确国家制定幼儿园保教质量评估指南，各省（自治区、直辖市）完善幼儿园质量评估标准，将各类幼儿园纳入质量评估范畴，定期向社会公布评估结果。

六、加强队伍建设，促进教师专业化发展

自《国十条》颁布以来，幼儿园教师队伍建设已经成为中央政策文本中的重点议题。不仅《国十条》《二期计划》《三期计划》《若干意见》中都将教师队伍建设列为重要举措，2012年教育部等四部门颁布的《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》还对幼儿园教师队伍建设进行了专门性的规定，要求补足配齐幼儿园教师，完善教师资格制度和园长任职资格制度，提高教师培养培训质量，建立教师待遇保障机制，从而推动幼儿园教师的专业化发展。

为推进幼儿园教师的专业化发展，教育部分别于2012年和2015年出台了《幼儿园教师专业标准（试行）》和《幼儿园园长专业标准》这两项重要的专业标准。前者旗帜鲜明地提出了“幼儿为本”“师德为先”“能力为重”“终身学习”的理念，从专业理念与师德、专业知识和专业能力三大方面设定了标准，后者从规划幼儿园发展、领导保育教育、引领教师成长等六个方面设定了要求。这两个专业标准为我国幼儿园教师和园长的培养培训、准入与评价、日常管理以及专业发展等提供了重要的依据。

近十年来，国家十分重视幼儿园教师队伍的师德建设。2018年出台了《新时代幼儿园教师职业行为十项准则》《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》，针对现实中的突出问题，在坚定政治方向、自觉爱国守法、传播优秀文化、爱岗敬业、关爱幼儿、遵循教育规律、诚实守信、廉洁自律等方面划定了基本底线。

在教师的职前培养方面，《国十条》规定要办好学前教育三级师范，加大面向农村幼儿园教师的培养，扩大免费师范生招生规模。《若干意见》强调建好学前教育二级师范教育体系，扩大本、专科层次培养规模及学前教育专业公费师范生培养规模，鼓励师范院校在校生辅修或转入学前教育专业，扩大有质量的教师供给。针对教师的职后培训，《国十条》中明确5年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员专业培训。2011年，教育部、财政部出台的《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》正式将幼儿园教师培训纳入国家级教師培训的序列，中央财政每年拨付专项经费予以支持。《关于做好2012年“国培计划”实施工作的通知》强调，在培训课程内容上，要贯彻落实《幼儿园教师专业标准（试行）》，同时加强需求调研，提高培训实效。《二期计划》明确提出，“加强幼儿园教师队伍建设，建立满足不同层次和需求的培训体系”。《若干意见》提出要出台幼儿园教师培训课程指导标准，实行幼儿园园长、教师定期培训和全员轮训制度，教师培训体系日趋完善。

除加强幼儿园教师的内部建设以外，保障幼儿园教师的工作条件、提供与其专业身份相匹配的待遇也是近十年学前教育政策的焦点问题。保障幼儿园教师按照适宜比例配备，能够保证幼儿园教育的质量，同时让教职工的工作负担保持在合理范围。教育部于2013年颁布了《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（以下简称《配备标准》），规定所有幼儿园要在三年内达到要求，即全日制幼儿园教职工与幼儿之比应为1∶5—1∶7，保教人员与幼儿之比应为1∶7—1∶9，每班配备2名专任教师和1名保育员，或配备3名专任教师。《配备标准》还规定了园长、卫生保健人员等其他类型工作人员的配备要求。有关教师待遇保障的措施则散见于各项纲领性文件中。比如，《国十条》要求完善落实幼儿园教职工工资保障办法;《二期计划》明确要解决好公办园非在编教师、农村集体办幼儿园教师工资待遇问题，逐步实现同工同酬，引导和监督民办园依法保障教师工资待遇;《若干意见》则要求确保公办园教师工资及时足额发放、同工同酬，民办园要参照公办园教师工资收入水平合理确定教师工资。

七、强化制度建设，实现依法治教

长期以来，我国学前教育基础差、底子薄、欠账多，学前教育事业发展中涌现的关键问题其最上位、根本的原因就在于，我国尚未有专门的《学前教育法》，缺乏从国家层面对学前教育改革发展中的深层次、关键性问题做出明确的法律规定。〔3〕加快学前教育立法进程，是我国学前教育改革与发展的当务之急。学前教育立法是多年来社会广泛呼吁和全国人大代表、政协委员关注的焦点问题。十三届全国人大常委会立法规划中把学前教育法的制定列为第一类项目。《若干意见》明确提出加快推进学前教育立法，推进学前教育走上依法办园、依法治教的轨道，保障幼儿身心健康成长。2020年9月7日，《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称《草案》）面向社会公开征求意见。《草案》共分九章、七十五条，其章节包括总则、学前儿童、幼儿园的规划与举办、保育与教育、教师和其他工作人员、管理与监督、投入与保障、法律责任和附则。《国务院2021年度立法工作计划》明确预备将《草案》提请全国人大常委会审议，学前教育立法工作稳步推进，这标志着依法治教在学前教育领域步入新的阶段。

八、转变公众认识，营造良好氛圍

学前教育事业发展离不开利益相关群体的支持，而支持必须建立在正确、科学的观念基础之上。过去，社会大众对学前教育的价值认识不到位，家长和教师对幼儿发展有着不切实际的期望，诸如此类观念和积习制约着事业的发展。虽然先进的教育观念已根植在学术思想和国家意志中，但如何实现广大幼儿园教师乃至社会大众基本观念的彻底解放和重构，仍是一道难题。〔4〕因此，在快速推动事业发展的同时，国家也始终把营造良好氛围，转变社会公众认识作为学前教育公共政策的一项重要举措。自2012年以来，每年5月20日至6月20日均为全国学前教育宣传月，每年确定不同主题，面向家长和全社会开展广泛的宣传活动，大力普及科学育儿知识，营造有利于幼儿健康成长的社会环境。到2021年，教育部已连续举行了十次学前教育宣传月活动，宣传主题围绕正确认识幼儿和游戏、落实《指南》、实现幼小科学衔接和入学准备、宣传幼儿园教师的职业、成人的良好陪伴等主题来展开。宣传月活动为幼儿的健康成长营造了良好的舆论环境，让科学育儿知识走进千家万户。

参考文献：

〔1〕 庞丽娟. 新成就、新突破：全面推进我国学前教育改革发展[EB/OL]. [2021-06-28]. http：//www.moe.gov.cn.

〔2〕 李召存. 去“小学化”政策语境下学前教育质量评价的儿童观基础[J]. 中国教育学刊，2021，（6）：39-44.

〔3〕 庞丽娟. 加快推进《学前教育法》立法进程[J]. 教育研究， 2011， 32，（8）：35-38.

〔4〕 虞永平，张斌. 改革开放40年我国学前教育的成就与展望[J]. 中国教育学刊，2018，（12）：18-26.