张皓

（湘潭市湘乡市自然资源局，湖南 湘潭 411400）

1 全域土地综合整治概述

全域土地综合整治是在认识和总结历年来土地整治等各类农田建设项目的不足和局限性的基础上的拓展升级，已通过浙江省试点成功继而在全国范围内逐步推广，是中国特色社会主义生态文明建设中的典型内容之一，是实施乡村振兴战略的重要平台，是不断推进城乡一体化发展的有效途径[1]。

2 全域土地综合整治的意义

2.1 优化农业生产条件

开展全域土地综合整治工作，可以创新我国传统农业生产方式，有助于改善我国农民的生活条件，确保粮食安全，充分发挥地区综合土地整治作用。全域土地整治工作可以快速调整农业结构，提高我国农业生产力，提高农业生产效率并增加农民收入，帮助农民消除贫困并提供更多的就业机会。通过积极开展全域土地综合整治工作，可以有效解决农用土地生态环境恶化、中低产田改造和科学灌溉配套设施等问题，促进抗灾能力的提升，确保粮食安全。

2.2 促进农业朝着现代化模式发展

为了全面实现小康社会，有必要加快农业现代化、城市化和工业化，必须重视农业现代化建设发展，以实现农村现代化模式。对此，要积极进行全域土地整治工作，创新传统耕作方式，确保农业生产规模更大、布局更简化、生态环境更多样化，从而促进我国农业的快速发展。

3 土地整治等各类农村建设存在的不足

3.1 土地整治等国土项目改造类型单一，实施效益不能最大化

目前，国土项目类型较为单一，同一性质或相近性质的项目均要分别立项实施。例如，虽然四个相邻图斑或地块均是以增加耕地指标为主要目的项目：一个是土地开发项目，一个是旱地改造水田项目，一个是城乡建设用地增减挂钩项目，一个是“空心房”整治项目，但四个项目并不能以一个总项目立项实施，这就有可能造成面积达不到立项要求的图斑无法整治改造，也有可能因为没有立项的图斑影响到已经立项地块的整体实施效果。

3.2 各类农村建设项目管理比较分散，实施目标不够远大

农、林、水、国土、交通等各部门都有农村建设项目，但由于没有一个明确的政策和统筹部门，项目实施基本上是各司其职，项目实施目标局限在实施区域周边。同时，还可能两个或多个部门的项目在实施区域有重叠甚至完全重复，尤其是有的乡镇或村组为了在项目上抓收入，拿A部门的项目套B部门的项目资金，这种现象普遍存在。

3.3 项目选址不尽合理，实施目的存在偏差

有的地方没有很好地领悟到项目实施的目的和意义，甚至偏离了项目实施的初衷，在项目选址上未结合实际情况，合理规划安排，致使有的村组项目偏多，而有的则项目较少，这种现象也普遍存在。项目选址等应经过严格程序充分论证，先急后缓科学谋划。

3.4 部门之间地类名称资源数据不一致，划定不实、重叠矛盾地方较多

近年来，由于没有一个统一的地类命名机构，也没有一个统一管理自然资源的职能部门，各个自然资源管理部门均是各司其职，以各自以前上报的数据库数额为保底数和考核指标，这在一定程度上增加了某些本可以纳入整治项目的立项复杂性。主要表现为划定不实或错误情况较多、林业部门与国土部门的林地分类口径或方法不一致，还有三大红线、生态公益林和湿地等范围线划定不精准等，均需纠正统一或优化调整。

3.5 项目投入资金来源有限，社会资本和银行资本等方式融入严重不足

土地整治等各类农田建设项目，尤其是全域土地综合整治都需要较多的的资金投入。资金是项目的血液，没有资金，项目寸步难行；只有资金充足，项目才能顺利实施。梳理各类前期实施的农田建设项目，除了补充耕地开发项目有少部分社会资本投资外，其他项目基本上均是政府投资，社会资本与银行资本的资金投入严重匮乏。

4 全域土地综合整治的几点建议

4.1 广泛宣传广泛参与，高举生态文明旗帜，吹响乡村振兴号角，掀起综合整治热潮

全域土地综合整治涉及山水林田湖草、道路、村庄与人居环境等方面的综合整治，是贯彻落实新时代中国特色社会主义生态文明建设的典型内容之一。在实施过程中，需加强生态与耕地的保护，需要按照既有的土地总体规划、土地整治规划和乡村振兴纲要统筹实施，需要大量的资金投入，没有相关职能部门的紧密配合，没有广大人民群众的积极参与，将难以顺利实施。

4.2 部门配合数据共享，科学选择整治区域，精准研判整治方向，精心编制整治规划

全域土地综合整治目前还处于探索推广阶段，浙江省虽然取得了试点成功，但各地地形地貌乡风民俗不尽相同，不能完全复制其整治模式。为使项目效益最大化，各地应充分考虑各类不同资源以及产业特点，尊重自然、尊重实际，因地制宜创建具有不同优先级不同亮点的整治模式。

4.3 保护发展综合统筹，坚持生态优先保护，强化耕地特别保护，全面践行绿色发展

任何无限度地破坏自然资源的行为必将受到大自然严厉惩罚。因此，各地在积极响应党中央国务院号召、奋力推进乡村振兴和全域土地整治等项目之际，首先，应以农业为根本，优先突出发挥整治区域内林地、草地、湿地、水域、耕地等各个地类的生态功能最大值。其次，综合考虑整治区域内外资源禀赋与当地人文风情，搞好一二三产业的和谐链接、绿色发展和安全生产，切忌过于急求发展甚至贪求政绩而盲目招商引资、大肆圈地占地、猛行大拆大建，以至乱占耕地、破坏生态或产生新的污染源[2]。最后，可以依托当地森林、草地、湿地、水域、耕地等发展乡村旅游、康养民宿、野外拉练、垂钓休闲、林下种养、科普示范及庭院绿化等田园产业，对规模企业应引导入园并严格准入制度和加强监管制度，尽量不单独占用农村土地，尽量不削减农村土地气息。

4.4 政府引导多元参与，探索创新土地管理，培育壮大新型农民，资本产业融合发展

不断加强资金整合，建立相对较完善的资金投入机制。在增加相应财政投入的基础上，通过缴纳土地使用费和耕地复垦费，不断推动新增建设用地的综合利用。利用各部门涉及农村振兴的项目资金和农业资金进行相应的项目建设，可以采用补充耕地指标，将其他指标均用于项目建设，拓宽融资，多渠道引入资金，通过政策引导，利用开发性金融机构和社会资本共同参与项目建设。强化村组集体经济组织对本集体内土地管理职责，提高集体经济组织收放土地的权能，通过合同条款约束强化包括家庭承包责任制在内的各类土地的耕种责任，以减少耕地“非农化”“非粮化”行为。

5 结语

全域土地综合整治工作正处于试点、探索阶段，通过相互交流和总结实践经验，从长远着眼从细微着手，不断规范和完善相应项目融资、项目规划、项目验收及后期管理保障等配套政策，才能使全域土地综合整治工作获得最大效益。同时，要通过深入开展相应试点，探索改革创新，只有这样才能建立一个系统、创新、完善的土地综合整治管理机制。