强院兴校背景下校院两级权力清单的设置

2021-03-24汪全胜杨娟

高教探索 2021年2期

汪全胜　杨娟

摘要：伴随着学院制改革的完成，高等学校形成了校院两级管理体制。为进一步挖掘高校办学的发展潜力，促进高校的内涵式发展，寻找内生增长点，在学院治理结构较为完善的情况下，学院作为人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承与创新的直接经办主体理应成为具有自主办学权力的实体，即确立强院兴校的理念。为了规范校院两级的治理结构，明晰学院责权利一致原则，应引入、借鉴权力清单制度，明确学校及学院的权力清单制度，包括权力清单以及相应的责任清单，同时需要建立相应的保障措施，如思想认识到位、权力梳理到位、制度规范到位等，才能真正实现强院兴校的目标。

关键词：学院制;强院兴校;权力清单;办学自主权

党的十八届三中全会提出地方各级人民政府及其工作部门推行权力清单制度和以“放管服”为中心的简政放权改革以来，我国在明晰政府权力的边界，强化权力的制约与监督，打造责任政府、服务型政府方面有了重大进展。在涉及教育管理特别是高等教育管理层面，随着2017年3月31日教育部等五部门联合发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》出台，高校的办学自主权得到进一步保障，高校的办学活力得以进一步释放，内涵式发展助推高等学校内部的放管服改革以及权力清单制度的实施。高校内部的放管服改革，推动管理权力下移，落实学院为办学主体，促进学科与学术振兴，以强院带动兴校。

一、强院兴校的提出

高等教育领域的放管服改革，从目前相关政策文件来看，主要是涉及行政机关与高等学校之间的权力分配，强调行政机关对高校的管理要简政放权，提高高校的办学自主权。但实际上，高等教育领域的放管服改革还有其内在的维度，即在一所高校内部，在校院两级管理体制下，如何由学校给学院简政放权，如何加强学院的办学自主权，挖掘学院的内生增长力，让学院成为名符其实的办学主体。

自上个世纪八十年代以来，我国高校基本实行学院制。所谓学院制，有学者总结有三个特征：一是学院构成了大学内部一个从事教学、科研和管理的实体性机构;二是在学校管理体制中，学院成为了学校管理工作的重心;三是学院直接参与人才培养、科学研究以及提供社会服务。[1]

实行学院制，仍存在校院的权力资源的配置问题。目前一些高校也非常关注学院治理结构的完善，扩大学院的办学自主权，如上海交通大学在校院关系上给予学院更大的自主权，甚至有学校如浙江财经大学提出设置校院的权力清单，校院实行协议式管理等。

不过多数高校仍然实施学校主导办学管理，学院处于从属的地位，学校管理权限过于集中，学校职能部门对学院发号施令，“造成学校会议多，职能部门下达任务多，学院请示多等现象”[2]。近些年来，随着“双一流”建设的提出，学科评估对高等学校建设的指引，一些高校特别是教育部直属高校开始认识到，学校权力过于集中不利于办学水平与质量的提高，不适应现代高校治理的要求，不利于学科建设及人才培养的新要求，有个别学校如山东大学最早认识到并提出“强院兴校”的理念。这种“强院兴校”理念，不是过去强调大学或高等学校的自主办学。过去的大学自主办学是针对高等学校与教育行政管理部门而言，即高等教育领域中的放管服改革;现在的“强院兴校”是仅就学校内部资源配置而言，是强调校院两级中学院的办学主体地位的确立。目前我国上海交通大学实施的“院办校”改革，也是“强院兴校”的另一种表述，这种“院办校”意味着“学院不仅是学校战略的执行组织也是战略谋划的重要参与方，可在达成共识的战略框架下更加自主地开展办学活动”[3]。

不论是“强院兴校”的理念，还是“院办校”的理念，本质上是确立学院的办学自主权，挖掘学校内生增长力，发挥学院在人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承中的主导作用。有学者提出：“学院作为大学四大职能的主要承担者和实践者，理应成为办学主体。”[4]石中英教授明确主张：“要充分发挥学院在大学发展、学科建设过程中的主体作用，真正实现学院办大学。”[5]学院是办学的主体，在人事财权等方面有自主权。一些学校提升学院办学自主权后，“二级学院获得了相对独立的自主办学权，有效激活了内部办学活力”[6]。

强院兴校理念的提出，也是适应现代高等教育治理理念的需要。现代高等教育的治理理念，强调高等教育中各种不同的主体平等参与高等教育事务的管理，传统是学校及其职能部门的管理权力要转移到学院，强调学院在高等教育治理中的作用，激发高等教育治理的活力与效率，“活力和效率问题的解决取决于科学地界定校院两级各种权力或职权关系”[7]。

二、强院兴校中校院“权力清单”的引入与探索

最早提出权力清单以及权力清单制度是我国行政体制改革的重要内容，是我国地方各级人民政府及其工作部门完善治理体系与治理能力的关键举措。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求地方各级政府工作部门实施权力清单制度，故又将这种权力清单以及权力清单制度称为行政权力清单及其制度。行政权力的清单，从含义上讲，是指“各级政府及其工作部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等方面予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。”[8]那么围绕权力清单的一系列制度统称为权力清单制度。权力清单制度开始发生于行政机关，后延伸到司法机关和人大权力机关，不仅如此，企业事业单位也逐渐实施权力清单制度。2015年5月，教育部发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，提出建立教育行政权力清单和责任清单制度。

高等学校“权力清单”制度，最早源于教育部要求各高校根据《高等教育法》的规定，制定各高校的章程，明確章程应该对大学的权力结构及其边界作出规定。一般认为，高校的权力框架结构体系，包括“以高校党委为核心的政治权力，以校长为首的行政权力，以教授为主导的学术权力，以教职工和学生为主体的民主管理权力”[9]。当然这种权力结构中，学术权力与行政权力是大学两种主导性的权力[10]。

行政机关设置权力清单，是为了明确政府权力边界，清晰办事流程，打造的是廉洁政府、服务政府，接受社会的监督，防止权力失去监督而滋生腐败。高等学校设置权力清单，其意义也在于监督高校权力的正当行使，推进学校治理的法治化与规范化，促进现代大学制度的建立。

我国一些高校开始引入与探索“权力清单”制度。武汉理工大学首先在学校各部门中设置权力清单制度，出台了《武汉理工大学关于全面清理部门职责，实施清单制度的工作方案》，“建立由管理责任清单、服务职能清单和负面清单组成的部门清单”[11]。这个清单只是学校部门的职责清单，对学校及学院兩级管理的权力清单并没有设置。浙江财经大学在校内实施权力清单制度，这种权力清单制度主要明确学校职能部门以及学院各自的权力清单，学校职能部门权力清单有六大类，学院权力清单有七大类，“包括党建、师资管理、教学、学科与科研、社会服务、财务与资产管理、综合管理等”[12]。还有一些学校如大连理工大学、中国石油大学都在权力清单上进行了有效地探索。

真正在“强院兴校”背景下或“院办校”背景下去实施权力清单制度的，国内先行的是上海交通大学。该校自2014年起实施的权力清单制度改革有两项重要举措[13]：一是院系综合预算改革，打破过去的资源配置权与事权割裂的状况，扩大学院学科经费、人才培养经费、国际交流经费等使用的自主权，将财权与事项统一，学校只是根据学院的年度财务预算进行管理与监督。二是协议式授权，学校梳理校部机关的责权清单，下放学院更大的自主权，设置学院在学科建设、人才培养、党的建设、学生工作等方面的目标与任务，学院根据自身目标任务的需要自下而上地提出需要授权的具体政策事项，与相关部门就可授权事项达成一致意见，并签署“政策授权协议”将学院的责权予以明确。

上海交通大学的“强院兴校”或“院办校”仍处在探索过程中，尚未完全实现“校办院”到“院办校”的彻底改变。自2014年改革以来，上海交通大学“院办校”的成效已经显现，2017年12月教育部公布第四轮学科评估结果，上海交通大学25个学科获得A级，名列上海第一，相比于第三轮学科评估的16个A级学科，上海交通大学学科建设有了很大的进步。不仅在学科建设上，各种大学排名中上海交通大学也有不俗的表现，如2019年QS世界大学排名中，上海交通大学名列世界第59名，位列国内高校第4位，列于清华、北大、复旦之后，是名符其实的国内一流高校。这些成就的取得，与上海交通大学的“强院兴校”或“院办校”的改革有着密切的关系，极大地激发了学院在人才培养、科学研究、服务地方以及文化传承与创新方面的创造力与潜力。

三、强院兴校背景下校院权力清单的制定

强院兴校是一种新的办学理念，实质上是下放学校权力，给予学院更大自主权，让学院成为自主办学的实体，是学院在办大学，而不是大学办学院。上海交通大学虽然没有明确提出“强院兴校”概念，而是提出“院办校”以替代传统的“校办院”，其实质如此。“强院兴校”理念应该是山东大学在总结第四轮学科评估，反思学校学科建设、人才培养、社会服务、文化传承等实施主体的过程中，于2018年第十四次党代会上提出的，它是大学或高等学校治理的基本趋势，是现代大学制度的重要内容。

1.制定主体

校院权力清单的制定主体，应该是校院的党政负责人。根据上海交通大学“院办校”改革过程中制定的权力清单，学校党政负责人与学院党政负责人签订协议，授予学院办学自主权。根据治理理论，协议双方是平等主体，学校制定政策、设定学院的发展规划与目标需要与学院平等协商，学院设定发展规划与目标、任务需要根据学院的实际情况，切合学校要求，具有可行性、必要性，是以后绩效考核的依据。

2.制定依据

校院设定的权力清单，不得违背国家法律、学校章程，这是校院应遵守的底线。校院设定权力清单要有“法”的依据，是在依法治校的框架下进行的。《高等教育法》是涉及高等教育的一部专门法律，它对我国高等教育的组织架构、权力行使、相关主体如教育行政管理部门、高等学校、教师、学生等之间的权利义务关系进行界定，这是校院制定权力清单最根本的依据。除此之外，大学章程是高等学校的办学总依据，是高等学校的“宪法”，高等学校内部制定的政策、规则、措施等，不得违背大学章程，通常大学章程对高等学校的政治权力（党的领导如党委会、党政联席会议等）、行政权力（如校长、校级部门领导、学院院长）、学术权力（如教授委员会、学术委员会、教学指导委员会）以及民主管理权力（如工会、教工代表大会、学生代表大会等）等作出规定，而这些权力是校院制定权力清单的基本依据，校院的权力清单是在以上权力框架的基础上进一步的细化。

3.制定程序

有学者总结高等学校权力清单的制定程序，包括这样几个环节：成立权力清单制度建设领导小组，对高校权力进行清理，领导小组审查清单，学校党委常委会议审定。[14]这表明学校的权力清单是单向性的，不是双向性的，而校院权力清单是双向性的，它包括了学校的权力清单以及学院的权力清单。上海交通大学是通过学校与学院签订协议，明确了学校与学院的权力清单。笔者认为校院权力清单的制定可以分为这样几个环节。

第一，学校、学院各自成立权力清单领导小组。学校通常是由校长任组长，学校有关领导或职能部门的领导作为领导小组的成员;学院则是由院长担任学院权力清单领导小组的组长，学院其他领导班子成员或再吸收学术委员会主席、工会主席等作为领导小组的成员。

第二，梳理或清理现有的权力。学校的管理权力是由学校各职能部门行使。学校与其职能部门关系，更多是代理关系，即学校各职能部门接受学校的委托，行使某一专门事项的管理权力。如研究生教育管理部门受学校委托管理全校的研究生教育问题，教务处则是受学校委托管理全校的本科教学问题，学科办则是受学校委托管理学校的学科问题等等。学校各职能部门对自己拥有的权力进行全面清理，依据“学院是办学主体”“放管服”的原则，列出能够下放的权力清单;学院为维护自己的办学自主权，也要拟定需要学校授权的政策或清单。

第三，学院与学校职能部门平等协商，获得更多的自主办学权力与资源。各学院之间是平等的，学校设定的权力与资源，各学院均平等享有。当然，涉及哪些权力可以让渡，哪些权力需由职能部门或学校保留，需要双方主体不断磋商，即使是维护学院的办学主体地位，相关职能部门仍然存在相当部分的权力，代表学校来行使，根据“责权利相一致”的原则，确立校院的权力清单。

第四，设定学院与学校职能管理部门的目标、任务。学院是办学主体，学校授予了权力，本着责权利相一致的原则，学校也得要求学院实现一定的办学目标与任务。学院围绕党的建设、学科建设、人才培養、科学研究、社会服务、学院声誉、人才引进等方面确立目标或任务，即学院在一定时间内如四年或八年内应当实现的目标或任务。

第五，学校党政领导与学院党政领导签署协议，明确学校与学院的权力清单。根据现代高校的权力体制，强调学校或学院的党政同责，学院党委不仅是党的建设目标与任务的制定者与实施者，还需对学院的各方面建设任务负有领导责任;党委书记与院长是并列第一责任人，院长是学院权力清单的执行者、实施者，是学院在一定时期内各方面建设任务与目标的责任人。

4.制定校院权力清单的内容

在“强院兴校”背景下，学校及其职能部门尽可能地下放权力，学院则拥有更多、更大的办学自主权。就校院两级权力清单设置而言，学校层面的权力清单主要围绕四个方面。一是政策指导，学校相对于教育行政管理部门而言，它拥有自主办学权力，但它也要贯彻国家的教育政策与方针，如教学本科水平评估、学科评估、国家招生政策等，学校对学院执行政策情况进行宏观指导。二是制度规范，这个制度规范是建立一系列制度，通过制度来规范学校或学院的权力运行，这个制度规范是宏观的、原则性的，如学校人才引进的基本要求、各级各类职称的基本条件、博士生导师及硕士生导师的基本资格、学科评估的基本指标等，这是对学院办学的最基本规定，是学院应该遵守的制度底线，学院可以根据本院的实际情况，在不低于学校要求的情况下自主设置条件及资格等。三是运行监督，学校及其职能部门对学院的自主办学过程进行监督，防止学院办学偏离学校要求，防止学院不适当地运用行政权力与学术权力，督促学院办学自主权力的正当与合法地运行。四是绩效考核，学校对学院的自主办学情况进行总体或专门的绩效考评，如学院科研完成指标的奖励情况、学校优秀研究生导师的评审、学校层面优秀教学名师、科研突出贡献者、年度学院考核等，通过这些方式对各学院的自主办学情况进行总体考察与后续指导。

学院则是在学校及职能部门下放的权力范围内制定自己的权力清单与责任清单。除了学校层面需要保留的权力外，其他尽可能多地下放到学院，学院自主办学权的范围涉及人事管理、财务管理、资产管理、人才培养、科研管理、国际合作与交流等六大类的权力与责任清单。根据一些学校的做法，这里将学院拥有以上六大类的权力清单与责任清单设计如下，参见表1。

四、强院兴校背景下校院权力清单实施的保障

实施强院兴校，总体上是我国高等教育内涵式发展的必然趋势，将直接负责人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新的学院置于办学的前沿，但过去只是明确责任，未授予权力，学院内生动力不够。实施权力清单，真正落实强院兴校，需要建立相关的制度与措施。

1.思想认识到位

“强院兴校”是近些年出现的新概念，过去总是强调如何提高高等学校的办学自主权，没有从其内部关系上考虑如何挖掘内生潜力。实施院办校或强院兴校，可能还有一些思想与观念需要转变。有学者总结两种观念与强院兴校不相符合：一是学校职能部门对学院下放权力存在“忧虑”，担心学院对于下放的权力“接不住”“用不好”，而自己的权力下放后又“无事可干”;二是学院层面对“权力下放”所面临的“决策压力”“绩效压力”“考核压力”等感到“恐慌”，存在“不想要”“不敢要”的心态。[15]这些心态与认识不适应强院兴校的要求，需要校正与更新。强院兴校是现代大学制度的必然选择，强化学院的办学自主权是学院“责权利”相结合、相统一的要求，不论是学校职能部门还是学院，均认识到在校院关系上也要进一步“放管服”。学校职能部门应当在如何完善制度、如何给学院提供良好的服务等方面下功夫;学院则是在完善治理结构、完善内部治理体系、明确学院各项建设任务与目标等方面下功夫，确实推进“强院兴校”的权力清单制度改革。

2.权力梳理到位

既然校院实施权力清单管理，校院就必须认真梳理其所拥有的权力，再合理地分配权力及资源。学校与学院都拥有这样四种权力，即政治权力、行政权力、学术权力、民主管理权力，应对每种权力的行使事项范围、行使程序加以明确。不论是学校还是学院，要建立与这些权力相适应的机构，如党委会、党政联席会、学术委员会、教职工代表大会等。权力的边界要弄清楚，是学院党委会的权力，学院行政权力就不能行使;必须由学院教职工代表大会决策的事项，就不能由学院党政联席会代替。确保每一种权力，用得恰到好处，用得准确到位。

3.制度规范到位

不论是学校层面还是学院层面，都得强调依法治理、依规治理，要建立各种制度。前文从学校层面进行了分析，从六大权力结构来看，学校要有规范的人事编制制度，如学校对各院的教职工编制有合理规划，包括教师编制人数、行政人员编制人数、教辅人员编制人数、近期应当如何调整等;关于人才政策，学院规范杰出人才体系，人才引进的条件、待遇、职责等;关于职称评定政策，学校只负责教授的评定，而副教授及其以下职称则由学院决定，但学校要制定全校层面各种职称评定的基本条件，不同的学院要在此基础上建立适应各学院发展的相应政策制度;关于财务管理，学校规范学院的各种不同经费如人头费、科研经费、人才培养经费、国际交流经费的投入，确定学院的基本办学经费与专项发展经费，学院在国家与学校财务政策以及预算年度内可以拥有经费的使用权，等等。学校在重大政策、制度上要全面构建，为学院制定相应的制度提供依据。

4.信息公开到位

我国有信息公开的法律制度，国务院2007年制定《中华人民共和国政府信息公开条例》并于2019年4月进行了修订;教育部2010年发布《高等学校信息公开办法》等。高等学校信息公开，有利于满足相关主体如教师、学生、教育管理部门的知情权，便于社会监督，预防高等教育管理领域的腐败，推进依法治校、加强学校科学管理等。强院兴校背景下的校院权力清单制度内在蕴含着信息公开的要求。校院两级权力清单，什么该做，什么不该做，权力边界，白纸黑字，一体遵守，也是学校及其职能部门宏观管理之依据，是学院自主办学之准绳，有宣告宣示之意义，也是考核考评之依据。学校与学院不仅对相关政策、制度要公开，凡是应公开的都应公开，透明办学，依法依规行权，才能确保校院两级权力清单具有约束力。

5.权力制约监督到位

权力监督与权力制约是两个不同的概念，监督是自上而下的，制约则是平行的，是内部不同的、平行的权力主体互相约束。在强院兴校中，学校及职能部门的权力会有一定程度的变化，能够行使的权力会相对变小变少，借用“法无明文授权不可为”，即学校没有明确授予职能部门权力的、权力清单中未列出来的，学校职能部门不得行使;而对于学院而言，强调学院的办学主体地位，就是可借用行政机关适用的“负面清单”制度，“法无禁止即可为”，学校要对学院开出负面清单，要明确哪些是不能做的，在这些之外学院都可以做。[16]通过权力清单的制定，明确职责权限，学校及其职能部门加强自上而下的监督，学院各治理主体之间互相制约。如关于学院的年度预算、决算以及学院全体教职工利益如年度绩效标准或学校重大事项须由教工代表大会通过，这种民主管理的方式，也从另一个方面制约了院长权力的滥用。从学校到学院，整个治理主体共同发挥作用，保证学院办学自主权的实现，则离真正实现“院办校”或“强院兴校”就不远了。

五、小结

有学者提出，将高等学校校院二级管理的提升作为大学治理“中国化”“现代化”的突破口，“就校级层面而言，其主要功能包括战略谋划、政策制定以及政治引领作用，为学校发展改革寻求资源”。“就学院层面而言，其应通过对现代大学基本功能的分化，进一步强调学院在大学功能实现过程中的主体性地位。”[17]

尽管我们提出现代高校应确立“强院兴校”或“院办校”的理念，但现实中各高等学校还是处于传统的“学校办学”的层面上，学院的功能与权力还没有得到强化。正如上海交通大学提出的“院办校”改革，2000年起就提出“院为实体”的改革路径，开始整合学院，直到2012年才提出“院办校”思路，2015年才开始实施校院协议授权的改革，至今还远没有完全达到“院办校”或“强院兴校”的目标。这个过程对一些高校来讲将是更为漫长的过程。就强院兴校而言，国内一流高校或教育部直属高校应先行试点，在改革成功之后才逐步铺开，最后真正实现大学中学院自主办学的主体地位。

权力清单制度不是高等教育的创造，是行政部门的权力清单制度的引入、借鉴与改造，这种制度本身也是一个试错与完善的过程，高校将其引入、借鉴与改造，实属必要。它已成为我国现代大学制度改革的突破口，也是高等教育领域“放管服”改革思路的拓展，更可能是我国大学治理体系与治理结构现代化的重要举措。

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