林秀烟

（福州外语外贸学院，福建 福州 350202）

党的十九大标志着我国进入了经济高质量发展的新阶段，人们对物质文化有了更高层次的需求，对环境保护、生态安全、食品安全等方面的要求也日益提升。生态文明建设正面临着“三期叠加”新环境：处于压力叠加、负重前行的关键期，进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。流域生态保护受到中央政府高度重视以及社会的广泛关注，国家不仅颁布了系列的法律法规来保护流域生态环境，还投入了大量的人力、物力、财力。生态补偿是保护和改善生态环境的主要环节，对于维护生态系统的稳定性具有重要作用，同时建立生态补偿机制已成为社会各界广泛关注的热点问题。福建省坚持贯彻习近平生态文明思想，坚持系统观念，久久为功做好闽江水环境整治和两岸景观提升工作，保护好福建人民美丽的母亲河。

闽江流域是福建省第一大水系，是我省最大经济效益、生态效益的流域，以分布在福建省境内为主，河流的产权界定相对容易，实施省内跨地市流域生态补偿相对容易实现。[1]闽江流域上游是经济欠发达的三明、南平等地区，下游是经济较发达的福州市。多年来，南平市、三明市为了保护闽江流域生态环境投入大量资金用于植树造林、污水处理等，同时关闭了几十家污染密集型企业，一定程度上牺牲了经济上的发展，当地政府财政收入减少，居民就业机会减少，影响了当地居民的“社会福利”和生活水平。而福州作为闽江下游的受益地区，拥有较强的经济总量和财政收入，对流域生态环境的保护也有一定的责任意识。因此，构建公平、有效的闽江流域生态补偿机制具有可操作性，对于提高上游地区流域生态环境保护的积极性，实现闽江流域经济功能区效益、生态功能区效益最优化具有重要意义。[2]

一、闽江流域生态补偿现状

1998年发生特大洪水灾害后，国家意识到必须高度重视流域生态服务功能的维护，才能更好地发挥流域水资源的经济服务功能。进入21世纪，福建省开始探索通过生态补偿来保护流域生态环境。经过近20年的探索，闽江流域生态补偿机制逐渐成熟，补偿评价指标更系统、补偿方式更加多样化、补偿范围空间化。主要从经济补偿、项目主导、工程建设等方面对流域生态保护者进行补偿。

（一）经济补偿

闽江流域生态补偿金主要是通过中央政府财政转移，省级政府主导、市县级政府、用水主体、水电企业等配合，根据地区经济发展程度和财税收支差异，同时按照受益程度筹集资金。资金分配按森林覆盖率、水质达标率、森林蓄积率等综合指标来分配资金。

2008年至2010年，福建省政府对自然保护区内林权所有者补偿资金共计168万。2007年福建省在中央森林生态效益补助标准每年75元/公顷的基础上，下游每年向上游支付森林生态效益补助资金30元/公顷，从而上游生态效益补助达到每年105元/公顷，随着财政收入的增长，2017年省级森林生态公益林已提高到每年255元/公顷。2017年至2020年福建省财政厅每年安排重点流域水环境综合整治专项预算补偿金2.2亿元，同时根据流域生态保护需要还配有新增补偿资金。

（二）项目主导

2002年“6.16”特大洪水后，各级政府划拨专项资金用于闽江流域自然保护区内地质灾害点居民外迁，给50000元/户住房安置费，此后2008-2009年两次实施闽江流域自然保护区内剩余农村居民外迁项目。对于上游部分森林保护区居民外迁还可以选择等比例置换一定面积宅基地。对于迁出居民进行统一安置，并对周边地区道路修建、水网改造等基础设置建设，改善人民生活环境。

结合扶贫工作，政府积极打造南平市政和县白茶产业发展，截止到2021年4月，政和县共有150多家茶企业，在全国设立1000多个茶叶销售网点，白茶出口量占全国白茶出口量的70%，茶叶产业收入占到农民纯收入的1/3。

国家对于林业经营、生态资源开发项目进行贴息补助，有效带动当地林产品加工项目的发展。福建省积极响应，对于开展生态旅游建设项目、林业资源开发和林产品加工等项目进行贷款贴息补助，一定程度保护闽江流域生态保护，解决部分居民就业。

（三）工程建设

闽江流域有闽江源国家级自然保护区、闽江河口湿地国家级自然保护区。闽江源国家级自然保护区于2007年7月、2009年7月、2010年7月获批基础设施建设项目一期、二期的可行性研究报告及保护区能力建设可行性研究报告。一期建设项目总投资816.7万元，于2009年5月基本完成并通过了省林业厅的竣工验收。二期建设项目总投资618万元，二期建设项目的初步设计待批中。环保部保护区能力建设项目总投资615万元，正进行初步设计。2020年，闽江河口湿地自然保护区获得湿地保护与修复项目总投资计划3913万元，其中，中央预算内投资3131万元，地方投资782万元，该项目正在进行中。

闽江流域水能蕴藏量丰富，可开发装机容量500千瓦以上的水电站566处，占全省可开发资源近66%。闽江流域已建成水电站包括古田溪水（4座水电站梯级组成）、沙溪口、水口、大目溪、玉山、安砂、池塘、芦庵滩11座水电站，水电站除了发电外，还有防洪、造林、养殖、通航效益，还能解决部分居民就业。

闽江流域生态补偿机制逐步成熟，资金分配突破了原来以闽江流域三个主要市区（福州、南平、三明）行政断面水质达标这一单一指标来衡量，贯彻落实了“资金筹集看收益、资金分配看贡献”的原则，补偿方式更系统化[3]；实现了多重补偿方式相融合的方式进行流域生态环境保护。

二、闽江流域生态补偿存在不足

闽江流域生态补偿已取得一定的成效，但是流域范围大，生态补偿机制还存在一些问题。

（一）资金来源较单一

闽江流域生态补偿作为首批国家生态文明试验区，中央和地方政府都给与了极大的政策优势。但是流域生态保护具有极大的公共性，市场机制并未真正建立，社会参与更少。因此，目前生态补偿主要以中央和省级政府为主的补偿主体，补偿资金主要来自政府财政转移支出，补偿资金来源单一，长久以往，政府财政压力大。

（二）利益分配不合理

行政化补偿标准明显低于农民的机会成本。由于区位和地理等各种因素，南平市是闽江流域的生态保护的天然屏障，但也是经济相对落后的地区。2019年南平市总人口318.26万人，地区生产总值为1991.57亿元，同年处于闽江下游的福州市人口710.08万人，地区生产总值为9392.3亿元，后者的地区生产总值是前者的4.71倍，人均地区生产总值后者是前者的2.1倍。2004年福州市地区生产总值是南平市的3.2倍，15年来南平市与福州市的经济发展总量差距拉大。以生态公益林补助为例，2012年，福建省武夷山国家级自然保护区农民得到的生态补偿资金仅占总机会成本的10.7%[4]。

（三）补偿方式不足

作为我们最早探索流域生态补偿的省份，福建省闽江流域生态补偿方式已经在逐渐丰富，有政策、资金、项目、工程建设多种补偿方式，但是缺乏与扶贫相结合的生态补偿方式，比如智力、技术、就业政策补偿等，没办法通过生态补偿方式彻底解决流域生态保护区居民的就业问题，提高当地居民收入，无法从根本上建立生态保护的激励机制。

（四）补偿标准不合理

由于各地区生态环境状况、经济发展水平和补偿对象均不同，很难建立统一的补偿标准。且各利益主体和学者有着不同的方法和原则，对于补偿金额的计算差别很大，很难统一。闽江上游地区保护生态环境根据环境系统指标获得补偿，但是对于经济发展受限、居民收入低下、精神文化损失等很难进行计量，更没有合理的补偿。

三、闽江流域生态补偿对策

（一）扩宽补偿资金渠道

充足的资金能保证流域生态环境保护顺利进行。目前主要以政府主导的财政转移为主，社会资金较少，资金来源单一，社会参与不够。因此，政府应调整产业结构，改善投资环境，充分发挥市场交易机制，首先，引入市场机制，将生态资源资产化。例如目前试行的碳汇交易制度，还应全面推行排污权交易和水资源有偿使用制度。其次，引入保险制度。对于会产生“三废”的重污染企业要求购买生态环境污染相关保险，这部分保费收入一部分用于污染事故赔付，一部分纳入生态补偿资金。同时，加强企业、环保公司、金融机构的联系，积极引导社会资金注入闽江流域生态环境保护中[5]。

（二）完善监督约束措施

补偿利益分配不合理，很多时候是缺乏有效的监督机制。补偿主体主要通过政府主导，补偿资金分配也主要通过政府，而直接为了生态环境的保护和修复的企业和居民难获得应有的足额赔偿。闽江流域上下游必须建立双向监督机制，上游做好水源生态环境的保护，下游按照补偿标准给与补偿资金。首先，应建立上下游发改委、水利、环保等相关职能部门之间的约束机制，监督生态补偿工作的进展及效果[6]。其次，充分发挥金融机构的资金流通和监管的职能。通过金融机构设立专款专户进行管理，并设置资金提取申报制度。再次，引入第三方机构，鼓励利益相关者积极参与，监督生态补偿金的使用，尽可能做到专款专用并落实资金使用情况和效果跟踪，同时及时公布相关利益者评估结果，激发企业和居民生态保护的积极性。

（三）探索多元补偿方式

闽江流域生态补偿多集中于资金补偿，项目、工程带动辅之，效果明显，但是不能从根本上解决上游地区居民就业及贫困问题。在目前补偿的基础上，应大力提倡政策补偿、技术补偿等，从根本上解决上游地区经济发展落后问题。首先，实施政策倾斜，促进上游居民转产转业[7]。通过税收、投资、产业转型等优惠政策，支持水源区产业调整，调动上游居民、企业保护生态环境的积极性。其次，引导“异地开发”的区域合作模式。福建是个制造业较发达地区，可以鼓励鞋厂、衣服厂、电子厂等劳动力密集型产业到闽江上游地区建立流水线生产或者家庭手工作坊生产，不会产生“三废”，又能解决当地居民就业。再次，具体项目扶持落到实处。上游地区已有自然保护区、拆迁等项目，但是受益面窄。在项目规划过程中，除了资金到位，政府注重将生态补偿资金转化为技术项目，比如通过政策倾斜、人才补贴、科研经费、成果奖励等方式引进技术人员帮扶乡镇利用当地优势，实施旅游项目、生态农庄项目、交通项目等，发展第三产业[8]。

（四）科学制定补偿标准

由于流域生态补偿具有一定的公共性和流动性，加上流域经济水平、地理位置等因素，导致生态补偿标准的测算是补偿机制构建的重点和难点。闽江流域生态补偿标准应当从生态保护者放弃的经济发展机会成本、受益者从流域中获得生态价值、生态修复和保护直接成本、不同主体经济能力等综合进行考虑[9]。生态修复和保护成本可以根据政府、企业、社会对环保治理的资金投入作为衡量依据[10]。受益者从流域中获得的生态价值可以根据从利用流域进行经济创收作为衡量标准。比较难衡量的是因为保护和修复生态环境地方政府财政收入的减少，企业失去发展机会成本，居民失去的就业机会损失、社会红利损失和精神损失成本。此外，由于上中下游经济总量、地方政府财政收入、人均可支配收入等差异较大，造成相差较大的补偿能力，所以补偿标准除了考虑补偿内容，还要综合考虑经济综合水平来科学制定。

开展流域生态补偿、生态环境保护建设工作，其实质都是为了人们更好的生存、发展和生活。闽江流域生态补偿机制已经取得了一定的成效：补偿方式更多元、补偿标准有提高、生态评价指标更系统、补偿范围更系统，但是仍然存在一些问题，因此需要建立更加科学、系统、合理的补偿机制，实施有助于流域生态保护区域发展和人民生活的补偿方式，是推动改善民生的必然选择。