南京工业大学法政学院 王威

一、县乡级政府生态环境保护法定职责理论探析

绿色发展理念是我国县乡级政府生态环境保护职责理论根基。垂管后，县乡级政府生态环境保护职责更应与绿色发展理念相融入，强化县乡级政府生态环境保护的法定职责。

县乡级政府生态环境保护职责应不断与绿色发展理念相融入。党的十八届五中全会将绿色发展理念作为五大发展理念之一，绿色发展理念成为我国目前核心发展理念之一。绿色发展理念实现经济社会发展与环境保护二者有机统一，这是可持续发展观的当代化、具体化与现代化。[1]绿色发展理念对于环境保护优先作为经济社会发展的前提，同时将环境保护作为社会发展的内生动力。2014年新环保法在贯彻这一理念中也进行了一定的探索，如鼓励支持环保产业发展（第七条、第二十一条）、增加环保财政投入（第八条）等一系列的法律制度来阐述绿色发展。当然，绿色制度的推进与发展是离不开县乡级政府的推动。生态破坏与环境污染成为制约我国经济社会发展的瓶颈。此次中央从顶层设计的角度出发，目的就是为了破解地方只要GDP而放弃生态环境保护，绿色发展理念能够实现经济社会发展与环境保护二者的有机统一。所以，垂管的目的就是让县乡级政府改变以往的发展观念，在经济发展的同时必须以绿色发展理念为指导，做到经济发展与生态环境保护的有机统一。

垂管后，生态环境分局不再是县区政府的组成部门，县区政府对于本行政区域内生态环境保护缺少总抓手。但县区乡级政府更应该以环境保护优先作为经济社会发展的前提。将环境保护作为社会发展的内生动力，不断提高环境监管的权威性和有效性。[2]笔者认为，此次垂管，中央从顶层设计的全局出发全面推行垂直管理制度的改革，并非弱化县区政府其职责。相反，是对县区政府生态环境保护职责作出更加严格的要求，所以从这个角度出发，垂管后县区乡级政府生态环境保护更应该与绿色发展的理念相互融入。

二、县乡级政府环境保护法定职责的实践困境

垂管后县区政府对于本行政区域内生态环境保护职责缺乏总抓手，垂管后县区政府生态环境保护法律责任与实际责任会产生冲突。乡镇和街道对于生态环境保护执法缺乏足够的法律手段，无论是国家立法还是地方立法，其执法权设置仅限于“县级以上人民政府”。

（一）垂管后县区政府生态环境保护缺少总抓手

纵观现行法律规定，垂管带来最大的问题就是对于生态环境保护缺乏总抓手，县区政府生态环境保护的法定职责难以履行。以往环境保护主管部门作为县区政府的组成部门，在落实县区政府环境保护工作部署上总是给予配合和支持。如在完成污染防治、污染物减排、环境预防、组织编制和实施本行政区域环境保护规划、重大环境政策及任务落实、执法等方面起到重要的作用，垂管后这些工作已得不到环境保护主管部门的配合和支持。所以垂管后，由于县区政府缺乏生态环境保护主管部门这一总抓手，县区政府很难实现《环保法》第六条第二款的规定，地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责。因此很多学者认为，县区政府已不需要再为本行政区域环境质量负责。

笔者认为，这种观点是错误的，是对当前生态环境机构垂管的误读，一方面我们必须厘清垂管后县区政府的定位，另一方面必须精准找到关于县区政府的法律规定。垂管的目的是为了应对现实中一些地方政府存在地方保护主义。同时，法律明确规定各级政府对本行政区域内环境负责。在此轮环保改革中，县区政府环保职责只能强化而非弱化。如果将全国人大刚刚颁行不久甚至刚刚颁布施行的相关法律的规定修改为：“省和市级人民政府对本行政区域的环境质量负责。”对于法律本身是不严肃的，同时也是等同于从法律上宣布了“县级人民政府不需要对本行政区域环境质量负责”。[3]因此，垂管后虽然县区政府缺乏总抓手，但是从改革的目的和精神以及法律规定上看，县区政府职责应当加强，并非弱化。垂管后，县区政府生态环境保护职责依然重要，这就需要我们在现行法律规定中寻求出路。

（二）乡镇和街道缺乏足够的法律手段

无论是国家立法还是地方立法，其执法权设置仅限于“县级以上人民政府”。乡镇和街道对于生态环境保护执法缺乏足够的法律手段。因此，地方立法既不能违反上位法规定，又必须对实践需求作出回应。

根据法律规定，行政执法权主要由县级政府及其职能部门行使，乡镇政府不具备行政执法的主体资格，具有合法性依据的执法权屈指可数。[4]随着中国乡镇管理体制改革的深化，乡镇范围扩大的同时，乡镇所拥有的行政执法权却在削弱。不断削弱的乡镇管理能力和手段又与乡镇目标的实现严重脱节，对乡镇要求的目标越来越高，而赋予其实现目标的手段却没有增强，乡镇执法权太弱的现实困扰着我国乡镇政府。[5]从趋势上看，乡镇和街道以后可成为生态环境执法主体，但是目前法律还未给乡镇和街道提供充分的法律依据。由于各层级地方政府环境质量负责区域大小不一，有重叠的区域，且层级越高的地方政府对于环境质量负责的区域越大，因此下级地方政府对于环境工作的执行情况直接影响上级地方政府环境绩效。虽然乡级政府在执法上未有充分的法律供给，但是从各级政府对本行政区域内环境质量负责中可以得出乡级政府也是应当履行其职责的。

三、垂管后县乡级政府环保法定职责的分级调适

垂管后县乡级政府生态环境执法的环境责任应分级调适，县区政府环境职责上，应采取垂管后县区生态环境执法分局+列席会议模式；乡镇街道政府环境职责上，应采取乡镇街道采取交警+辅警的执法模式。

（一）垂管后县区生态环境执法分局+列席会议模式

如何解决垂管后县区政府生态环境保护总抓手问题各地也进行了探索，总结起来，有三种：一是县政府仍然将生态环境分局视为自己的组成部门，双方在实际行政权运转中自觉不自觉地沿用原有制度；二是个别县政府因缺失生态环境的部门抓手而以“打好污染防治攻坚战指挥部办公室”（“攻坚办”）代替原环保局。三是有的地方政府因区县生态环境分局不再是区县政府的组成部门而在议论区县政府是否需要设立“第二环保局”。

三种做法在一定程度上都有不足或缺陷，第一种做法违背垂管的目的，此次改革的目的就是将县级生态环境局剥离出县区政府，使其不再是县区政府的工作部门，打破存在的地方政府保护主义。以往的管理体制在一定程度上有利于提高县区政府管理职能，发挥地方政府的主动性和积极性，但是当地方政府考虑本行政区域实际情况后，会倾向于发展经济，缺乏对环境管理的意愿。因此，在这种管理体制下，地方保护主义时有发生，此次改革就是为了打破长期的地方政府保护主义。第二种做法存在合法性存疑以及是否是行政主体的问题。目前，很多县区政府由于垂管后缺乏总抓手，于是成立“打好污染防治攻坚战指挥部办公室”（“攻坚办”），这种做法在一定程度上可以缓解垂管后缺乏总抓手的问题，但是攻坚办在法律上到底是什么性质没有明确的规定，也并非是法律明确规定的行政主体，因此，“攻坚办”并非是法律规定具有履行职责的主体，其主要原因是行政主体和合法性存疑的问题。第三种做法设立“第二环保局”，此次垂管包括机构改革，都是朝着精简行政人员的目标来设定的，若县级政府再设立一个环保机构，那垂管就失去了意义。因此，这三种做法在解决垂管后县区政府缺乏总抓手上或多或少存在缺陷。

笔者认为，一方面要考虑垂管目的是为了破除地方政府保护主义，另一方面必须考虑现行法律规定县区政府法律职责。垂管后采取县区生态环境执法分局+列席会议模式。其优势具有以下三个方面：一是未改变生态环境分局在机构改革后的性质，其还是设区市生态环境局派出机构；二是未违反现行法律规定并在其法律规定内创设的新制度；三是生态环境分局采取列席会议方式可与县区政府开展常态化协作机制，以此解决垂管后县区政府生态环境保护缺少总抓手的问题。县区生态环境执法分局+列席会议模式在一定程度上认同中央改革的目的，生态环境分局不再是县区政府的工作部门，就是为了破除地方政府保护主义，生态环境保护工作长期以来难以破解，与地方政府保护主义息息相关。还必须面对的一个问题就是县区政府的法律职责是现行法律规定的，不能因为此次改革就免除县区政府职责，所以生态环境分局采取列席会议方式可与县区政府开展常态化协作，可以有效解决垂管后县区政府生态环境保护缺少总抓手的问题。

（二）乡镇街道履行法定职责模式：采取交警+辅警的执法模式

乡镇街道应加强环境保护隐患排查和治理，实施网格化管理，发现违法问题应该及时制止并且及时向上级党委、政府及其相关部门报告，配合相关部门对于环境违法行为的查处。笔者认为有以下两种模式：

第一种修律式。即修改现行的法律，从法律上为乡镇和街道提供法律依据，包括授权行政处罚。虽然新修订的《行政处罚法》第二十四条规定为赋予乡镇、街道行政处罚权提供完整和明确的法律依据。[6]但是目前各地还在进行探索，而且环境领域执法是否下放也存在疑问。所以，修改法律的优点是可以彻底为乡镇和街道执法提供充分依据，但是修改法律需要时间和成本，并非一朝一夕之事。

第二种“交警+辅警”的执法模式。即一方面强调只有法定机关才拥有执法权（交警），另一方面规定乡镇街道在执法中拥有一些执行性、程序性职责（辅警）。

在目前法律还未给乡镇和街道提供充分的法律依据时，能够使乡镇街道政府最好履行职责的方式且最具有效率的是第二种模式，在目前不修改法律的前提下不失为最好的路径选择。“交警+辅警”的执法模式，即一方面强调只有法定机关才拥有执法权（交警），另一方面规定乡镇街道在执法中拥有一些执行性、程序性职责（辅警）：一是原则规定乡镇人民政府和街道办事处应当明确承担生态环境保护职责的机构，根据实际工作需要配备生态环境保护专职或者兼职工作人员，落实生态环境保护相关要求。二是具体规定其基本职责：协助上级政府和相关部门进行生态环境执法工作；协助上级政府和相关部门依法处置本区域内突发生态环境事件；协助上级政府和相关部门依法处理生态环境污染纠纷和生态环境信访舆情；建立日常巡查机制，发现本区域内生态环境违法行为应及时向上级政府和相关部门报告；加强本区域内生态环境保护宣传，组织开展生态环境保护宣传活动；法律、法规规定的其他生态环境保护工作职责。三是强化调解权：对因生态环境污染引发的纠纷，当事人可以向乡镇人民政府或者街道办事处申请调解。第二种模式可以使目前乡级街道政府充分发挥生态环境保护职责，目前在不修改法律前提下不失为最佳的路径选择。

四、结语

垂管后，县区政府对于本区域内生态环境质量负责缺乏总抓手。同时，乡镇和街道生态环境执法也缺乏足够的法律手段。垂管后县乡级政府生态环境保护职责应分级调适：在县区政府一级建立垂管后县区生态环境执法分局+列席会议模式；在乡镇街道政府一级建立乡镇街道采取交警+辅警模式。以此加强垂管后县乡级政府环保法定职责，充分发挥县区乡级政府在生态环境保护的作用。